公共政策第一章导论

公共政策分析

任课:公共管理学院傅慧芳教授、博导

导论政策分析的学科范式

本章要点：公共政策学产生的根源政策科学及政策分析的兴起政策科学的研究对象、研究领域政策科学的学科性质中国政策科学的研究任务结合实际,理解政策分析的理论与实践意义导论政策科学的研究纲领

序:政策无所不在，渗透到生活的各个层面例:“落实党的知识分子政策”“计划生育是我国的一项基本国策”“改革旧的住房政策”“改革公费医疗政策”,等等

案例:“三无人员”徐英东的悲剧

案例简介：

1998年8月末，欲与母亲一道回家的儿子被送进了北京市公安局原收容遣送站。从此，母亲走上了一条漫长的、看不到尽头的寻子之路。到2003年9月15日，72岁的冯彩云寻子整整4年，政府却给不出一个令人满意的说法。

冯彩云：儿子被收容后下落不明

已有4年了

寻人启事分析与思考

面对悲剧，不能只有非理性的感情宣泄，更不能失去理性的反思。虽然收容遣送制度已经成为历史，但却留给人们一系列需要思考的问题——徐英东事件为什么会发生？哪些悲剧是收容制度本身造成的？哪些悲剧是收容执法造成的？收容遣送制度为什么会长期存在？为谁存在？利弊何在？怎样才能避免同样的悲剧再次发生？在制度设计的过程中，人的权利应该放在什么位置？

对一个政策的分析要从以下角度：1.历史文化背景因素;2.系统因素:环境、政策工具、体制等3.过程因素:制定:制定的过程制定的内容的合法性合理性具体条文执行:执行中存在的问题内容无法执行,执行者监控;评估(价值取向);终结(什么样的政策应该废止不符合时代潮流)导论政策科学的研究纲领（P14）一、公共政策的学科发展朔源（一）早期思想源泉——古代和中世纪的政策研究思想和经验（二）演化——近现代经验研究的成长，应用社会科学的成长及其职业化（三）先导——近现代社会科学对政策研究理论和方法的探讨导论政策科学的研究纲领二、公共政策的学科兴起（一）西方公共政策学的发展历程1．公共政策学的产生——美国日本学者：药师寺泰藏公共政策运动和公共政策学科之所以诞生于美国，三个特别的环境因素：行为主义；本世纪60年代开始出现的社会问题等社会、经济环境的变化；“政策替代”文化

导论政策科学的研究纲领（二）公共政策学的发展——全球的“显学”越来越多的复杂的国内和国际问题,需要努力提高利用政策解决问题的能力和水平；2.市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现；3.现代科学技术的迅猛发展，极大地推动公共政策学的发展；4.思想库或智囊团的成熟促进公共政策科学的发展。

导论政策科学的研究纲领三、公共政策学发展的基本过程

政策科学一词是由拉斯维尔（H·D·Lallwell）和拉纳尔（D·Lerner）在1951年出版的《政策科学：范围和方法上的最近发展》一书中首先提出来的。公共政策科学在西方经历了创建、形成、批判反思和拓展新方向等几个阶段。导论政策科学的研究纲领三、公共政策学发展的基本过程

（一）创建时期（20世纪50年代）

两次的政策争论与一次学术讨论会：罗斯福“新政”的政策争论；由奥本海默引发的原子能政策争论。“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会”（简称RADIR学术会议）这次会议的主要成果之一的论文集《政策科学》是公共政策学的开山之作，RADIR也因此而被称为是高举大旗向公共政策进军的誓师大会。导论政策科学的研究纲领三、公共政策学发展的基本过程

（一）创建时期（20世纪50年代）

拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。正因为如此，拉斯韦尔被公认为公共政策学的创始人或创始从之一。导论政策科学的研究纲领50年代到60年代美国公共政策学发展的基本特征可以由拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来：（P16）1.公共政策学是关于民主的学问2.是公共政策学的哲学基础是理论实证主义3.是公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学4.是公共政策学是跨学科的学问5.是公共政策学是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问6.是公共政策是包含“发展概念”的学科

导论政策科学的研究纲领

拉斯韦尔等人对公共政策学的理解中有许多科学合理的方面:对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏；公共政策学的跨学科性；充分的时空观念的必要性；发展观念的重要性；政府官员应参与公共政策的深入研究等。但是，公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。过分看重自然科学的方法，感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。导论政策科学的研究纲领（二）形成时期（20世纪70年代）

叶海卡·德洛尔的《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学进展》（1971）、《政策科学构想》（1971）称为公共政策科学的“三部曲”。行为主义具有以下几个弱点：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；片面地接受所谓均衡概念；回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；容易陷于完美主义的泥潭。导论政策科学的研究纲领

德洛尔要确立一种“总体政策”，包括下列内容：要有制定总目标的政策；要确定政策范围；要设定时间单位；要设定风险承受；要在渐进性和革新性当中进行选择；要在普遍性与特殊性中进行选择。要确定制定的政策是重在协调，还是有所侧重。公共政策研究中的“超前倾向”和“趋后倾向”。导论政策科学的研究纲领

德洛尔批判行为主义，主张对制定政策的系统加以研究，并提出了构建总体政策即制定政策的若干设想。但是，德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策”，过于理论化很难理解而且晦涩。另外，德洛尔为了建构一个总体政策系统，试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它相关学科是不切合实际的。50-70年代政策分析的出现,

政策分析途径和方法之争

政策分析范式的出现拉斯韦尔—德洛尔倡导的政策科学的不足,导致了许多学者离开拉斯韦尔—德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析,其实，就是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序。政策分析途径和方法之争这种争论是围绕理性的途径与非理性的途径而展开的。理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。理性的途径与非理性的途径各自的理论前提纯粹的理性模式的特征是:以认同系统分析.作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而非理性途径的特征是:以认同多元主义作为元理论，脉络背景和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。导论政策科学的研究纲领（三）反思时期（20世纪80年代）西方公共政策学的研究取得了新的突破，主要表现在以下几个方面：1.加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究2.加强政策效率和比较公共政策方面的研究3.开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作

导论政策科学的研究纲领（四）拓展时期（20世纪90年代）拓展表现在:1.重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革2.开辟新的研究领域3.公共政策学与公共管理学日益融合

导论政策科学的研究纲领四、什么是政策科学，政策科学的研究对象、研究领域（P21）（一）几种经典定义：

一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策实质、原因和结果的学科。（二）研究对象:政策系统及政策过程公共政策学内部知识系统公共政策学科体系:公共政策基础:公共政策新概念;公共政策特征;公共政策类型;公共政策功能公共政策过程:公共政策系统、体制;公共政策问题/公共政策制定;公共政策执行;公共政策评估;监控；终结公共政策的分析方法：基本分析模型；定性分析方法；定量分析方法；公共政策领域：政治政策；经济政策；文化政策；社会政策四、什么是政策科学，

政策科学的研究对象、研究内容（三）公共政策的主要论域：公共政策学科的定位公共政策价值与理念公共政策决策的科学化与民主化效率公平与公共政策市场经济与公共政策公共政策的制度分析公共政策的经济分析公共政策的伦理分析公共政策的比较分析公共政策与宪政秩序公共政策与公用事业管理改革国际公共政策与全球治理公共政策的评估模型建构公共政策过程研究导论政策科学的研究纲领五、政策科学的学科性质（一）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域；公共政策学外部知识生态：公共政策学的支撑学科：经济学、政治学、社会学、管理学公共政策学的工具学科：哲学、数学、史学传统学科：政治学、经济学、法学、心理学、伦理学、统计学、其他学科……新兴学科：管理学、领导学、行政学、决策学、系统论、博弈论、其他学科……

（二）政策科学是以行动为取向的科学；公共政策学与社会实践（三）政策科学不仅是一门描述性的科学而且是一门规范性的科学例：张惟英“人口准入”风波北京市政协委员张惟英建议用人口准入制

“控制人口无序流动”，“保证北京的可持续发展”

“一个令中国人发抖的名字”

张惟英，女，江苏南京人，1949年4月生。1968年作为知青在东北农村插队，1972年进工厂当工人，1978年考入吉林大学，1985年获硕士学位。现为中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，中国国民党革命委员会北京市委委员，北京市政协常委。公共行政的价值争论西沃之争及其悖论西沃之争：《美国政治学评论》沃尔多对西蒙秉持的逻辑实证主义方法论提出批评，西蒙予以回应。争论的三个层面：1.公共行政的科学性；2.公共行政的价值取向；3.公共行政的研究方法西沃之争:沃尔多VS西蒙西蒙：公共行政应当成为一门类似于自然科学的行政科学；效率是最重要的价值基础；学科科学性要建立在逻辑实证主义路径上。沃尔多：提倡效率本质上是反民主的；相比民主而言，效率更适合作为公共行政的手段而非目的、一种过程而非结果、一种操作标准而非理想境界。效率与民主之争的内在矛盾将两种价值取向推演到极致。以效率为最高原则，会忽视行政的公共性。讲求决策、执行、管理的高效运转，快速达成目标，就难以保证行政过程的民主性与科学性。（经济绩效决定论，忽视公众的参与与对公众的回应）以民主为最高价值标准，无法避免政策的僵局。忽视公共行政的管理一端，模糊了政治与行政二分的界限，缺乏保障行政执行的价值基础。民主的价值在于强调公共行政部门的回应性、可问责性，认为一个负责人的政府才可能成为有效政府。两者的协调与平衡法治：规制之治。罗森布鲁姆《公共行政：管理、政治与法律的途径》：公共行政的法律途径可以追溯至行政法、公共行政司法化和宪法三个源头，法治作为公共行政价值具有重视程序正当、实质权利的平等保护、公平正义等特点。法治：公平、正义、平等价值的宣导，规制政府权力，弥补民主失灵的行动难题。Lg:奥巴马医改法案，两党之争导致政府停摆，但是法定支出不受政府关门的影响。尽管法案在联邦层面通过，也会在各州经历无休止的的政治否决，执行之日咬咬无期。民主的理念转换为实践需要中介，法治的强制性和可操作性是民主会更加有效率。导论政策科学的研究纲领五、政策科学的学科性质（四）政策科学是软科学的一个重要分支；

导论政策科学的研究纲领

六、研究政策科学的三种理由

（一）纯粹科学上或学术上的理由。

（二）职业上的理由。

（三）政治上及行政上的理由。导论政策科学的研究纲领七、中国公共政策学研究的现状

（一）主要成就

研究基础理论框架确立科学研究成绩斐然教学体系初步形成政策研究组织成形学术环境大为改善

（二）改进之处基本范畴有待廓清基本内容有待充实基本方法有待拓展研究水平有待提高导论政策科学的研究纲领(三)中国公共政