第1章 社会保障概述

社会保障概论

公共管理学院耿嘉川

第一章第一节社会保障制度的定义第二节社会保障体系及其内容第三节社会保障制度的特点和原则第三节社会保障制度的功能第一节社会保障制度的定义了解德、英、美等国家及国际劳工组织对社会保障的定位。掌握本书对社会保障的界定。一、国外社会保障及其制度的定义社会保障（SocialSecurity）一词，又译为“社会安全”。在1935年美国颁布的《社会保障法》（SocialSecurityAct）首次提出。迄今为止，国外学者对社会保障概念有30多种解释。可见，这是一颇有争议的领域。（一）德国1.19世纪80年代，德国就出台了一系列社会保障法规。它是最早由国家举办社会保险，为公民提供全面保障的国家。2.定义：基于特殊性原则，强调个人的责任，认为社会保障即社会公平和社会安全。“公平”是指它可以缩小社会成员之间的收入差距。“安全”是指它可以为遭受不测的社会成员提供基本的生活保障。（二）日本1.森井利夫《社会福利事件事典》：在国民生活中出现收入中断，或永久丧失时，国家为保障其最低生活水平的收入而制定的综合措施或制度。2.这一定义中，仅把社会保障限定为收入保障，具体包括社会保险和社会救济。（三）英国1.英国人将社会保障看成是一种公共福利计划。2.认为通过这种计划的实施，可以使国民在遭受失业、疾病、衰老及其丧失劳动能力和收入来源的风险时，其基本的福利水准得以维持。（四）美国美国社会保障总署编写的《全球社会保障》，把社会保障界定为：

“系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子女而发给的家属津贴也包括在这个定义之中”。（五）国际劳工组织国际劳工组织对社会保障的界定，在内涵和外延上有一个逐步扩大的过程。1.1942年的解释：

通过一定的组织，对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防和治疗疾病、失业时资助并帮助找到工作。2.国际劳工局1985年的界定：一个社会在出现规定的事件或在规定情况下，向其成员提供的保护。目的有四：尽可能防止使收入丧失或收入锐减的意外出现。当意外确实发生时，尽可能提供医疗并对引起的后果提供财政保护。尽可能为遭受意外者的身体健康和职业恢复提供便利。尽可能为抚养儿童提供福利待遇。3.国际劳工局1989年《社会保障导论》（IntroductiontoSocialSecurity）中的定义：

社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入，或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供，及有子女家庭补贴的提供。

二、我国对社会保障制度的界定（一）第一次使用“社会保障”时的定义我国１９８６年六届人大四次会议通过的第七个五年计划中，第一次使用“社会保障”一词。其定义为：国家和社会通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他灾难发生而使生存出现困难的社会成员，给予物质上的帮助，以保证其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。（二）本书（孙光德、董克用）的“社会保障制度”定义社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。（三）社会保障制度的基本要点1.社会保障与社会保障制度的差别。社会保障是一种行为过程。这一过程包括社会保障制度的制定与实施过程、社会保障基金的分配过程（筹集、支付）、社会保障的管理过程（基金的投资及其管理）。社会保障：是国家或政府为了保证社会稳定，通过立法和行政措施，为失去收入来源和劳动能力的人，提供基本生活保障的行为。社会保障制度：实施社会保障的各种规范总称。2.社会保障制度的责任主体，是国家或说是代表国家的政府。这说明，社会保障是由国家提供的，保障方式、保障标准等都由国家确定。而其他保障（家庭保障）的主体，则是个人和其他微观经济单位。国家是社会管理的最高权力机关，政府是执行国家权力的行政机构。只有政府能够通过国民收入再分配、对全体人民实行社会保障。3.社会保障的实施手段，是对国民收入进行再分配。4.社会保障的对象（受益者），主要是失去收入来源和丧失劳动能力的社会成员。即对特定收入阶层的保障。5.社会保障的实施依据，是国家立法。保障资金的提供者与受益者往往是分离的，立法的强制性、便是国家实施社会保障的重要条件。6.社会保障的目标，是满足公民遭遇困难时的基本生活需要，包括最低的生活需要，而不是更高层次的需要。

7.社会保障的目的，是社会公平和社会安定。

即通过物质利益的调解，使各种社会关系处于一种相对稳定和谐的状态，避免社会成员收入差距过大引起社会动荡。第二节社会保障体系及其内容一、社会保障体系的基本结构1.定义：社会保障体系就是由其各个层次的诸多项目构成的整体。社会保障是一个庞大、复杂系统，分为几个层次，各个层次又有许多项目构成。2.基本结构：把这些项目从保障对象、保障目标、资金来源、给付方式等方面归类，有三种不同的保障形式：社会保险（SocialInsurance）、社会救助（SocialAssistance）、社会福利（SocialWelfare）。它们是社会保障的三个基本组成部分。3.国际劳工组织1952-1982年间，认为社会保障制度包括：社会保险、社会救助、国家财政收入资助的福利补贴、家庭补助，以及储蓄基金，还有雇主规定的补充条款和围绕社会保障而发展的各种补充方案。4.我国社会保障体系：（1）《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立多层次的社会保障体系的任务，包括：社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。（2）十六届六中全会提出：到2020年要基本建立社会保险、社会救济、社会福利、慈善事业（Philanthropy）相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。二、社会保险（socialinsurance）（一）概念1.定义一：是指以国家为责任主体，对有工资收入的劳动者，在暂时（或永久）丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作也即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给这些劳动者一定程度的收入损失补偿，使之能够继续保持其基本生活水平的一项社会保障制度。2.定义二：

社会保险是国家通过立法强制实行的，由劳动者、企业（雇主）或社区、国家三方共同筹资，建立保险基金，对劳动者因年老、工伤、疾病、生育、残废、失业、死亡等风险丧失劳动能力或暂时失去工作时，给予劳动者本人和家属一定物质帮助，以满足其基本生活需要的社会保障制度。3.要点：

保障对象--全体劳动者。资金来源--实行三方共担，强调权利与义务的对应关系。支付标准--维持基本生活水平。支付期限--暂时（或永久）丧失劳动能力，或失去工作机会的期间。遭受风险原因--职业过程中丧失劳动能力或失去工作机会，中断生活来源。（二）社会保险的地位社会保险是社会保障制度的核心。1.首先，保障对象为劳动者。劳动者是人口中最多、最重要的部分，劳动者不仅总人口中比例较大，而且是社会的主体和中坚力量。2009年国民经济和社会发展统计公报

2.其次，社会保险承担的风险最多。它包括劳动者一生中可能遇到的所有风险。3.第三，占用资金最多。是社会保障基金中的大户。（三）社会保险的特点

1.强制性：是指国家通过立法，强制实施；劳动者和所在单位，都必须参加。2.互济性：由参加者定期缴费，建立社会保险基金。当其中人员遭遇风险而受到经济损失时，可以按照规定领取一定数量的保险金。也即，利用参加保险者的合力，帮助某个遇到风险的人，互相互济，满足急需。3.储备性：参加者按照规定缴纳费用作为基金，储存待用。个人而言，从参加保险开始，就长期缴费，等于为自己储存了一笔费用。社会而言，也是一种储备基金。4.补偿性：社会保险给予参加者的物质帮助，限于收入损失的补偿。这种补偿不可能是100%的，只能是一定程度，即保障劳动者的基本生活需要。特别是因工伤残、患职业病情况下，劳动者享有社会保险待遇，直接反映了社会保险的补偿性。实质是对劳动者过去劳动的一种补偿。（四）社会保险与商业人身保险的不同

p1301.目的（性质）不同：社会保险具有保障性，不以盈利为目的。商业保险具有经营性，以追求经济效益为目的。2.对象不同：社会保险的参加对象是劳动者，其范围由法律规定，受资格条件的限制。商业保险的对象是自然人，投保人一般不受限制，只要自愿投保并愿意履行合同条款即可。作用不同：在劳动者丧失劳动能力时，按国家规定的标准，给予物质帮助。商业保险则按交费多少，以及事故发生的种类，给予被保险人一定的经济补偿。3.权利与义务对等关系的不同：社会保险和商业保险都以受保对象缴费为前提，二者只是缴费与受益的对等关系不同。商业保险的缴费与受益是完全的一一对等关系，即“多投多保、少投少保、不投不保”的等价交换。社会保险的缴费与受益之间，并非完全的一一对应关系。4.管理体制不同：社会保险由政府职能部门进行管理。商业保险由企业性质的保险公司经营管理。5.保障水平的不同：社会保险着眼于“保障”，以保障基本生活需要为标准，保障水平的考虑因素：原有生活水平、社会平均的消费水平，并随着生产发展不断提高。商业保险着眼于“偿还”，其保障水平完全以投保人所交保费多少为标准，不考虑其他因素。6.立法范畴的不同：社会保险是劳动者的基本权利，属于劳动立法范畴。商业保险是企业的金融活动，合同双方权益受到经济合同法保护，属于经济立法范畴。7.资金来源不同：社会保险资金由国家、企业、个人三方共担。商业保险资金只来源于投保人的保费。8.时滞性不同：社会保险是国家稳定的、连续性的制度。商业保险是一次性、短期的企业行为。（五）社会保险项目和内容1.以社会保险所承担的风险类别和所提供的保护范围为标准，对社会保险作出的分类，即为保险项目。（1）养老社会保险；（2）疾病社会保险（包括疾病、医疗保险）；（3）失业保险；（4）工伤社会保险；（5）生育社会保险；（6）残障社会保险；（7）死亡社会保险。2.事实上，各国或地区，都依据实际情况，对上述保险项目进行合并或拆分。1.养老社会保险（1）依据：是针对年老后丧失劳动能力这一风险因素，所开设的保险项目。（2）定义：国家依法为进入老年行列而退出劳动岗位的劳动者进行工资补偿，建立的社会保险制度。也称年金制度。（3）重要性：养老保险是社会保险体系的核心。覆盖面最大、受保人待遇享受时间最长。（4）养老保险的待遇享受资格：被保险人必须达到规定年龄或被保险人退休；被保险人缴费期限或工作年限；居住年限。2.疾病社会保险（医疗保险）依据：针对疾病风险因素，所开设的保险项目。定义：指劳动者在患病后，由国家和社会给予假期和收入补偿（疾病保险）、提供医疗服务（医疗保险）的一种社会保险制度。待遇：收入补偿：为工资的一定比例。而且疾病期间的工资补偿，有期限规定。超过一定期限，就要靠其他办法救助。医疗服务：对医疗费给予免费或报销一定比例。3.失业保险（1）依据：这是针对工资劳动者因失业而收入中断所提供的一种保险项目。（2）定义：指对非本人原因暂时失去工作的劳动者，给予物质补偿的制度。（3）享受的三个条件：必须是非自愿失业。必须缴纳一定时间的保险费或有一定的工作年限。必须到职业介绍所登记，并愿意接受推荐就业。（4）失业保险待遇：一般称为失业津贴、失业保险金。按照失业前工资的百分比计发。它还有期限规定。如果到期仍然找不到工作，改领取失业救助金。4.工伤社会保险定义：是指劳动者因工伤、职业病，而失去劳动能力，从国家和社会获得补偿的一种社会保险。补偿原则：“补偿不究过失”原则。5.生育社会保险是指在妇女劳动者，因生育子女，而暂时丧失劳动能力时，由社会保险机构给予必要的物质保障的一种社会保险。6.残障社会保险因病、因工伤（包括职业病），致残的劳动者，享受一种社会保险。待遇：理疗服务、康复疗养、休养等内容。7.死亡社会保险依据：这是针对死亡这一风险因素所设立的保险项目。待遇：一是死者的丧葬费用；二是遗属的抚恤金或一次性补助。二、社会救助（SocialAssistance）1.定义是依据法律规定，政府和社会，对因自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的无收入和低收入的个人或家庭给予救助，满足其生存需要的制度。也叫社会救济。指由国家依法向无法维持最低生活水平的社会成员给予帮助，以保障其最低生活水平的制度。2.社会救助的特点（1）社会救助是每一个公民应当享受的权利。即权利义务的单向性。（2）只有当公民遇到生活困难，不能维持最低生活水平时，才发挥作用。即对付贫困的应急性。（3）社会救助的对象，主要是无依无靠者、意外灾害引起的生活暂时困难的劳动者，以及贫困线以下的生活严重困难的劳动者。即享受对象的特殊性。（4）社会救助的目标，是维持最低生活需要，给付标准一般低于社会保险。救助目标的最低性。（5）资金来源于财政拨款、社会捐赠。即资金来源的单一性。（6）保障获取的自愿性。享受救助时，个人提出申请，有关机构进行调查，确定救助标准，按期或一次给付救济金。3.社会救助的重要性它处于社会保障体系的最低层次，是社会保障的“最后防线”。因为，社会保险需要缴费，而无收入和低收入者没有能力缴纳，社会保险不能保护的这一人群。贫困现象普遍存在的社会里，发挥着扶贫济困的功能。4.社会救助的两大类内容（1）贫困救济。社会、经济等原因引起的。（2）灾害救济：自然灾害、战争等引起的。救灾工作的三种主要形式：一是紧急救济：5.12大地震的救援、2003非典的救援。二是灾害预防：防治病虫害、兴修水利。三是灾害预警服务：天气预报。三、社会福利（SocialWelfare）（一）社会福利的含义1.广义（西方、英国）内容很广，是社会保障的代名词，甚至大于社会保障。2.狭义（中国）是社会保障的一个组成部分。可以定义：社会福利是国家和社会为保障社会成员一定的生活质量、满足其物质和精神生活的基本需要而采取的社会保障政策、及提供的设施和相应服务。它是基本收入之外的其他待遇。3.狭义社会福利的四种含义：（1）公共福利事业。指国家、社会团体兴办的、以全体人民为对象的公益性事业。如科教文卫体、环保等设施。（2）局部性福利措施。指国家为照顾一定地区、范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取的优惠措施。如寒区的取暖补贴、房补。（3）专门福利事业。指民政部门为残疾者、孤儿、生活无着落老人等兴办的养老院、教养院。（4）其他福利。（二）社会福利的特点1.社会福利的普遍性。社会福利是为所有公民提供的。2.社会福利的减免费性。被服务对象不需缴纳费用。

3.它不仅提供收入补偿，更多的是公共设施和服务。4.它不仅提供物质的生活需要，还有精神、文化需要。5.它不仅保障目前的需要，还有抚育后代的需要。6.它在既定生活水平基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。所以，社会福利是社会保障体系的最高层次。（三）社会福利的内容

按享受对象类别划分，社会福利包括：1.未成年人福利。教育、健康、生活福利。2.老人福利。文体娱乐、健康、敬老院。3.残疾人福利。教育、康复、福利工厂。4.为妇女提供的妇女福利。如产假。5.劳动者福利。政府和社会为劳动者提供的各种工资之外的津贴、物资和设施服务等。如房补、物价补贴。（四）社会福利的形式1.价值（货币）形式：政府向居民发放货币津贴的形式，以体现社会福利待遇。也叫社会津贴、社会补贴。2.实物（设施）形式：政府通过兴办科教、文、卫、体等公益福利设施，来实施社会福利制度。3.服务形式：政府为了解决居民生活困难，通过福利组织（社区）向居民提供社会服务的方式，来实施社会福利制度。法律援助、老人护理、就业咨询。四、社会优抚1.定义：是国家和社会按照规定对法定的优抚对象，提供确保一定生活水平的资金和服务的带有优待抚恤的特殊社会福利。2.优抚对象：现役军人、复员退伍军人、伤残军人、烈士家属、军人家属等等。3.社会优抚的特点：资金来源于国家拨款；支付待遇较高；体现权利与义务、贡献与分配对等的原则。五、我国四种主要社会保障制度之比较社会保险社会救济社会福利社会优抚对象工薪劳动者生活在社会基本水平以下的贫困地区和居民社会成员、各类残疾人、生活无保障人员军属烈属、复员专业军人、伤残军人方式通过法律强制实施政府实施政府实施政府实施内容养老、医疗、失业保险城镇最低生活保障民政福利、职工福利、其他福利优待抚恤地位最基本、最核心地位较低层次的保障最高保障特殊的社会保障方式第二节社会保障制度的特点和原则一、社会保障制度的特点（一）公平性1.这是社会保障制度的本质特征。2.指每一个社会成员，在享受社会保障待遇的权利和机会上，是均等的。（二）社会性（普遍性、保证性）1.即对所有的社会成员，具有普遍的保障责任。2.社会成员之间，不存在保障有无的问题。只存在保障资金筹集方式、保障项目、给付标准、支付方式的差异。3.社会成员只要发生了困难，都应当无例外的给予基本生存的物质保障。而不分城乡、不分有无职业、不分行业。（三）强制性1.即社会保障是通过国家立法，强制实施的一项社会政策。2.表现一：劳动者和所在单位都必须依照法律规定参加社会保险，并按法律规定的费率履行缴费义务。3.表现二：在待遇水平等内容上，一般不许投保人和被保人自由选择。（四）低层次性（鼓励性）1.社会保障所要满足的是一种低层次的生活需要，它一般以满足最低生活需要和基本生活需要为目标。2.以便鼓励社会成员，积极从事劳动。（五）储存性（补偿性）1.社会保障的资金，是先行扣除、交纳和储存，然后进行分配和使用。2.储存性意味着，劳动者社会保障基金的分配和使用，是将原来储存的社会保障基金返还给劳动者。其实质是对劳动者过去劳动的一种补偿。3.即能劳动时储存、不能劳动时返还。（六）互济性1.体现在社会保障的国民收入再分配功能上。2.社会救助和社会福利最为明显。这两部分资金，都来自劳动者的剩余劳动。体现了劳动者对非劳动者的无偿援助。3.而社会保险资金，则是劳动者之间的相互调剂。（七）福利性1.体现为社会保障的目标和实际效果，就是实现个人生活状况的不断完善。2.这种福利性不是抽象的，是与国家性质、政治制度、社会经济条件密切相关的。二、社会保障制度的原则原则是规范某种活动的行为准则。（一）普遍性原则1.享受社会保障，维持基本生活。这是国民的基本人权。2.反对各种歧视：职业、性别、年龄、健康、种族、政治等。（二）权利与义务相结合原则1.社会保障的权利与义务原则，体现在国家、用人单位和个人三者之间。2.要享受权利，就必须承担义务。在原则上，权利和义务一定对应。特殊情况下，权利和义务可不对应。例如：对于没有劳动能力的国民，不能要求他们履行相关义务，却必须保证他们享受社会保障的权利。（三）公平与效率兼顾的原则1.公平原则在社会保障中强调公平原则，首先要求社会保障将社会公平作为首要目标。通过社会保障对市场初次分配的适当调节，缩小社会成员之间在收入分配上的过分差距，使收入分配结果为社会成员普遍接受。公平原则还要求社会保障要有公平的标准。表现为：法定条件相同的受保者，应承担相同的保障义务，享受相同的保障权利。2.效率原则效率原则是指社会保障制度和政策，要有利于促进社会资源的优化配置，提高经济运行效率。效率原则是指对社会贡献大的，享受社会保障的待遇要高一些。（四）适度原则1.指社会保障项目设置、支付标准等要控制在合理的限度内，不能过高或过低。2.主要制约因素：生产力水平：决定着物质财富的多寡。消费水平：即一定时期的消费品价格指数。社会伦理道德标准：最低生活需要不等于最低生理需要，还应考虑伦理道德的要求。第三节社会保障制度的功能社会保障制度的功能，是社会保障在社会经济发展中所具有的能力。一、人民生活的安全网1.从总体上说，社会保障的直接目的，在于保障国民的基本生活：一是使劳动者在年老、失业、生病时，基本收入不受影响；二是使无收入、低收入、意外灾害者有生活来源、无后顾之忧。2.具体来说：a.保险是指社会保障所具有的对未来风险的防范和补偿能力。其结果是为受保者提供基本生活保障，是社会保障功能体系的中间层次。b.救助是指社会保障所具有的对缺乏生活来源者的救助能力。其结果是为受保者提供最低生活保障，是社会保障功能体系的最低层次。c.福利是指社会保障所具有的提高社会成员福利水平的能力。其结果是为提高全民的绝对福利水平和贫困人口的相对福利水平提供基本保障，是社会保障功能体系的最高层次。d.优抚是指社会保障所具有的对有特殊贡献者进行优待抚恤的能力。其结果是为受保者提供基本的生活保障和生活条件，是社会保障功能体系的特殊层次。二、经济发展的助推器（一）对生产要素“人”的保障而间接助推经济1.通过失业、工伤、医疗、生育保障，保证了劳动者的基本生活，便可以恢复、更新和增强体力和智力，为重返工作岗位创造条件。2.通过国民教育、职业技术培训等保障措施，可以提高劳动技能，以适应经济发展对劳动力素质提高的要求。3.通过妇女儿童保障、教育福利、家庭津贴等，保证了新一代劳动力的不断教育、培训和补充，为经济发展准备了合格的劳动力资源。（二）直接助推经济社会保障还通过征缴社会保障税费，建立基金，影响储蓄和投资，从而调节经济增长过热或消费过度膨胀，发挥平衡社会供需总量的作用，促进经济平稳发展。三、社会矛盾的调节器1.促进社会公平是指社会保障通过调节社会收入分配，缩小不同社会阶层的收入水平差距的功能。2.市场机制按照效率原则，按照要素成本进行分配的。其结果导致那些没有资本和劳动能力者，失去维持基本生存需要的收入来源，导致社会不公。3.政府通过社会保障实现收入再分配，缩小贫富差距，对竞争中的弱者、失业者、贫困者给予生存保护，有利于维持社会公平。四、社会政治的稳定剂1.社会保障通过各种措施，为成员提供经济保障，调节社会矛盾，避免人们由于生存危机、心理失衡，而导致的社会冲突，造成社会震荡，具有社会减震器的功能，是预防政治动荡的稳定剂。2.西方国家历史证明，社会保障是社会安全网、是社会减震器。五、促进精神文明的进步1.社会保障资金来源于再分配，是按照统一标准筹集起来的共同基金。2.有人得到的帮助大于缴纳，有的相反。这就是成员之间的互助互济。3.有利于团结、友爱，促进文明建设。案例：利率杠杆的失效1996年5月1日，中国人民银行宣布存款利率平均降低0.98%，贷款利率平均降低0.75%；1996年8月23日，中国人民银行宣布存款利率平均降低1.5%，贷款利率平均降低1.2%；1997年10月23日，中国人民银行在此宣布存款利率平均降低1.1%，贷款利率平均降低1.5%；然而，在居民收入持续增长的背景下，作为市场经济国家宏观调控重要手段的利率杠杆在我国却完全失效，因为三次大幅度调低利率并未起到减少储蓄、刺激消费的作用。造成利率杠杆失效的原因，不在于利率本身，而在于城乡居民因社会保障的严重缺失导致了安全感与对未来的信心急剧下降。它也揭示了社会保障制度奉行的公平原则与可靠性是不能动摇的，社会保障制度所具有的稳定与促进就业等功能是市场机制所无法替代的。凡是有健全完备社会保障制度的国家，人们的后顾之忧便得到了解除，安全感的提升必然带来生活信心的提升，进而会刺激消费，促进发展。思考：1.用所学理论分析造成利率杠杆失效的原因？并思考社会保障所具有的功能？案例：社会保障与和谐社会之间是什么关系2005年的“两会”提出了“全面建设和谐社会”的要求。构建和谐社会是党和政府对国家未来发展的科学定位，也是时代发展的必然要求。和谐社会是一个什么样的社会？一般认为，和谐社会是一个