政府应急预案编制

政府应急救援预案编制讲授：董万迎2010年12月22日两千年前古人讲：“凡事预则立，不预则废”。《左传》提到：“居安思危，思则有备，有备无患”

突发事件应急机制不健全,处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。

在全面建设小康社会和整个现代化过程中，必须进一步树立全面的发展观，始终坚持统筹兼顾，更加注重经济与社会协调发展、城乡协调发展、地区协调发展、人与自然协调发展，更加注重政府的社会管理和公共服务职能，更加注重全面把握宏观调控的各项目标，更加注重全面提高人民的物质生活、文化生活和健康水平。

第一讲

应急救援预案的作用、分类及相关知识第二讲国家应急体系建设第三讲政府综合应急救援预案编制及典型案例观看第四讲政府专项应急救援预案的编制及典型案例观看第一讲一应急救援预案的作用及相关知识

§1、应急预案

应急预案又称“应急计划”或“应急救援预案”。

是针对可能发生的突发公共事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动而预先制定的方案。用以明确事前、事发、事中、事后的各个进程中，为什么做、谁来做，怎样做，做什么、何时做以及相应的资源和策略等的行动指南。

应急预案实际上是标准化的反应程序，以使应急救援活动能迅速、有序地按照计划和最有效的步骤来进行。

它有六个方面的含义：

事故预防

应急响应

应急保障

应急处置

抢险救援

后期处置§2、应急准备针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先进行的组织准备和应急保障。§3、应急救援在应急响应过程中，为消除、减少事故危害，

防止事故扩大或恶化，最大限度地降低事故造成的损失或危害而采取的救援措施或行动。§4、化学事故

化学毒物经大量排放或泄漏后，污染空气、水、地面和土壤或食物，因而经呼吸道、消化道、皮肤或粘膜进入人体，引起群体中毒甚至死亡事故发生，称化学性事故。

总之，化学事故系指一种或数种物质释放的意外事件或危险事件。

§5、综合预案事故的影响得到初步控制后，为使生产、工作、生活和生态环境尽快恢复到正常状态而采取的措施或行动。

§6、重大危险源

不论长期或临时的加工、生产、处理、搬运、使用或储存数量超过临界量的一种或多种危害物质，或多类危害物质的设施。我国重大危险源是指工业活动中客观存在的危险物质（能量）达到或超过临界量的设备或设施。§7、专项应急预案

专项应急预案是针对具体的事故类型（如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故）、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并做为综合应急预案的附件。§8、“重大事故”在工业活动的过程中因失控和一种或几种危险物质引起的严重泄漏、火灾或爆炸事件，导致对厂内外人员严重危险(当时或以后的)和对环境的严重危害。§9、应急救援预案的作用

★1、明确应急救援的范围和体系，使应急准备和响应有据可循，有章可依;。

★2、利于对事故即使作出响应，防止二次事故的发生，降低事故损失，环境损害和社会影响。

★3、成为各类突发重大事故的应急基础。

★4、当发生超过应急能力的重大事故时，便于与上级应急部门协调。

★5、有利于提高全社会的风险防范意识。

§10、应急预案制定的必要性

№1国家法律法规的要求及社会发展的必然

№2重大工业事故预防与控制要求的必然

№3是预防和处理突发事故的基础

№4国际形势的迫切需要

§11、应急预案编制的核心要素

在编制预案时，一个重要问题是预案应包括哪些基本内容，才能满足应急活动的需求。

因为应急预案是整个应急管理工作的具体反映，它的内容不仅限于事故发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复，以及预案的管理与更新等。

因此，完整的应急预案编制应包括以下一些基本要素，即分为六个一级关键要素，包括：1．方针与原则：2．应急策划；

3．应急准备；4．应急响应；5．现场恢复；

6．预案管理与评审改进。

｝既具有一定的独立性，又紧密联系§12、现场预案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处理措施。§13、政府应急救援预案

政府应急救援预案主要涉及发生在其管辖区域范围内的所以重大事故的应急救援，主要侧重于应急救援的整体实施的部署工作。政府各部门还要针对本部门的情况，具体编制相应事故应急救援预案。因此，政府的事故应急救援预案侧重于宏观方面，是具有指导性的预案。

政府预案编写时只停留在应急程序阶段，不必编写具体应急作业的基层文件，但应对政府各部门编写相应预案做出要求。政府预案是对事故应急的指导性文件，要建立本地域的应急信息系统，以便为救援工作服务。

二应急救援预案的分类及要求

第一部分：应急预案的分类

◆一按突发共公事件类型分1自然灾害类应急救援预案2事故灾害类应急救援预案3公共卫生类应急救援预案4社会安全事件类应急救援预案

◆

二按事故后果的影响范围分

1企业级2县、市/社区级3市/地区级4省级5国家级◆三按预案面向对象的针对性情况分

1综合预案2专项预案3现场预案

第二部应急预案的要求

一应急预案的基本要求：(1)科学性：(2)实用性：(3)权威性：事故应急救援工作是一项科学性很强的工作，制定预案也必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，开展科学分析和论证，制定山严密、统一、完整的应急反应方案，使预案真正具有科学性。

应急救援预案应符合企业现场和当地的客观情况，具有适用性和实用性，便于操作。

救援工作是一项紧急状态下的应急性工作，所制定的应急救援预案应明确救援工作的管理体系，救援行动的组织指挥权限和各级救援组织的职责和任务等——系列的行政性管理规定，保证救援工作的统一指挥。应急救援预案还应经上级部门批准后才能实施，保证预案具有一定的权威性和法律保障。（4）系统性

（5）灵活性

（6）动态性

表现在危险分析和风险评价方法的系统性、应急能力评价的系统性、应急管理的系统性和应急措施的系统性。尽管应急预案针对的是特定危险并依赖特定资源，但是并不妨碍预案的灵活性。一般在关键资源和关键措施上都有备用手段，以应付事件的复杂性。

应急预案不是一成不变的操作手册，而是需要不断发现问题和适应新的情况，不断修订逐步完善的。对应急预案编写内容要求如下

★(1)厂区的基本情况；

★

(2)危险目标的数量及分布图；★

(3)指挥机构的设置和职责；

★

(4)装备及通讯网络和联络方式；

★

(5)应急救援专业队伍的任务和训练；

★

(6)预防事故的措施；

★

(7)事故的处置；★

(8)工程抢险抢修；★

(9)现场医疗救护；★

(10)紧急安全疏散第二讲国家应急体系建设以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。一、应对突发公共事件的６大工作原则

二、国家和自治区应急管理工作组织体系领导机构组织机构工作机构地方机构专家组

1、国务院是全国突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；公共事件的应急管理工作；2、自治区人民政府是全疆突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在自治区主席领导下，通过国家和自治区相关部门，负责全疆突发公共事件的应急管理工作。必要时，派出国务院（自治区人民政府）工作组现场指导有关工作。

领导机构组织机构工作机构地方机构专家组

国务院办公厅和自治区人民政府办公厅设国务院应急管理办公室和自治区应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。领导机构组织机构工作机构地方机构专家组

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。有关部门包括：外交部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监管总局、旅游局、宗教局、侨办、港澳办、台办、新闻办、新华通讯社、地震局、气象局、电监会、银监会、证监会、保监会、国家信访局、国家粮食局、国家海洋局、国家邮政局、国家外汇局等部门和自治区相应的有关部门。领导机构组织机构工作机构地方机构专家组

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

领导机构组织机构工作机构地方机构专家组

国务院、自治区人民政府和各应急管理机构建立相应的各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。国家应急救援体系（国务院）生产安全应急救援体系社会安全应急救援体系公共卫生应急救援体系自然灾害应急救援体系三、我国应急救援体系分类第三讲政府综合应急救援预案编制及典型案例观看政府应急救援预案分：

综合应急救援

专项应急救援预案第一节综合应急救援预案编制

政府综合应急救援预是地方应急预案体系的总纲，是地方政府应对特别重大突发公共事件的规范性要件。综合应急救援预案

总则

组织体系预测预警应急响应

恢复重建应急保障

主要附件等要素组成总则(一)编制目的

1、出发点（1）为有效预防、及时控制和妥善处置本地区可能发生的各类突发公共事件。（2）建立指挥统一、联动有序、决策科学、保障有力、行动高效、资源共享、社会广泛参与的突发公共事件应急管理体系。（3）提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。（4）最大程度地预防和减少突发公共事件及造成的损害。

2、落脚点（1）保障人民群众的生命财产安全，维护公共利益和社会秩序。（2）保持社会稳定，促进全市经济持续、平稳、皆发展。

适用的区域范围：政府编制的预案只适用于级政府所辖区域的应急救援，但所编制预案不应与上一级政府所编制的预案相矛盾。（二）适用范围

自然灾害：水旱，气象，地质，生物和森林灾害等。

事故灾难：工矿商贸等企业，交通运输事故，公共设施和设备故障，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。

公共卫生事件：传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，影响公众健康和生命安全的事件。

社会安全事件：恐怖袭击、民族宗教、经济安全、涉外突发事件和群体性事等。（三）应急管理工作原则

1、以人为本原则2、预防为主原则3、统一领导，分级负责原则４、依法规范，加强管理原则各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：I级（特别重大）II级（重大）III级（较大）IV级（一般）一总则（四）综合应急预案构成体系

政府综合应急预案通常是面向突发公共事件来编制的，因此，政府应急预案构成体系一般由综合应急预案、专项应急预案、部门应急预案组成。1、政府突发公共事件综合（或总体）应急预案总纲，重大、重大和较大、规范性文件，由政府制定并公布实施。2、突发公共事件专项应急预案某一、几种类型、涉及数个部门，由政府牵头，报政府批准后实施。3、突发公共事件部门应急预案有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对比较专一、涉及一个部门或少数几个部门的突发公共事件而制定的预案，由政府部门制定印发，报政府备案。二危险源与风险风险分析（一）制定综合应急救援预案体系应考虑因素

编制政府制定综合救援预案体系应考虑如下因素：（1）辖区内危险性大的生产经营单位及其分布；（2）辖区内各类重大危险源及其分布情况（3）辖区内危险、有害因素；（4）辖区内生产、经营、储存危险物品及其规模情况；（5）辖区内的自然条件情况，如气温、分素与风向、滑坡、自然灾害因素等；（6）辖区内人口密度及分布情况；（7）辖区内经济、文化、医疗等发展状况；（8）辖区内的行政管理体制等。（二）辖区风险分析危险有害因素辨识

可从自然灾害类、事故灾害（技术灾害）类、公共卫生事件类和社会安全事件类四方面来分析2、危害源普查3、事故后果及风险分析危险源与风险分析（二）辖区风险分析3、事故后果及风险分析三组织机构及职责（一）地方政府应急委员会职责

地方政府应急管理委员会是所辖行政区内突发公共事件应急工作的领导、议事和协调机构，其主要职责是：（1）研究确定在所辖行政区内突发公共事件应急工作重大决策和工作意见，组织制定各类应急救援预案；（2）领导所辖行政区域内突发公共事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建工作；（3）在所辖行政区域内有重大和特大突发公共事件发生时，领导组织和协调应急工作，根据其类型，决定启动综合预案，相应的专项预案及应急指挥部，并组织应急救援工作；（4）决定应急状态的结束；（5）向上一级政府报告突发公共事件和应急工作有关情况；（6）法律、法规、规章规定的其他职责。（二）应急管理委员会办公室职责（1）执行地方政府应急委员会的决定和指示；（2）负责所辖行政区域内突发公共事件应急工作的综合协调及相关组织管理工作；（3）建立所辖行政区域内突发事件应急信息综合管理系统，接受、汇总、分析有关突发公共事件的各种重要信息，向地方政府应急委员会提出处理建议；（4）联系地方政府应急委员会各成员单位，对其履行应急预案中的职责进行指导、督促和检查；（5）组织编制、评估、修订综合应急预案，组织审核专项应急预案，指导部门应急预案的编制工作；（6）督查突发公共事件应急方面的科研、宣传、教育、演练等工作；（7）协调保障综合管理、通讯信息、物资保障、抢修救援等系统的高效运转。

（三）专家咨询委员会职责

由各项突发公共事件应急工作组成部门和单位的高级专业技术人员、管理人员组成，主要职责是为应急委员会提过决策咨询与建议、工作建议，必要时参与应急处置、指挥工作，为公众提供有关防护措施的技术咨询。（四）专项应急指挥机构职责

地方政府应分别设立各专项突发公共事件应急指挥部，确定应急工作牵头部门以及参加部门和单位，具体负责指挥各类突发公共事件应急工作。四、预防与预警

地方政府应针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现.早报告.早处理。（一）信息收集、报告、处理地方政府应建立全公共事件应急信息收集.检测.预测系统，为应急响应提供依据。

信息收集机构的信息应及时响应管理办报告或上一级政府应急管理办报告。对于公众了解和握掌的突发公共事件信息，可直接通过110.119.120.122等报警电话和其他通讯途径及时报告。信息报告的内容包括时间.地点.性质.影响范围.已采取的应急措施等，并根据事态发展和处理情况及时续报动态信息。

政府各职能部门获悉突发公共事件信息后，应及时采取必要的应急措施。同时，根据事件的性质、类别、危害程度、范围、级别和可控制情况，提出具体应急处理意见报一级政府应急管理办。对于影响到辖区以外的重大、特别重大突发公共事件，应由区辖政府及时上报上一级政府。（二）预警

依据突发刚刚事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展姿态，预警级别一般划分为四级；I级〔特别严重〕、II极〔严重〕、Ⅲ级〔较重〕和IV级〔一般〕，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。不同级别预警一般应级别的政府来发布。突发公布事件预警公告可以通过广播、电视、报刊、通信网络、警报器等煤体。发布的预警公告内容应包括突发公共事件名称、预警级别、与预警区域或场所、预警期起止时间、影响估计及应对措施、发布机关等。五、应急响应应急响应程序〔1〕现场指挥部的职责

执行政府应急管理委员会处理突发事件的决策和指令；迅速了解突发公共事件相关情况及采取的先期处理情况，及时掌握事件发展趋势，研究制定处置访案并组织实施；及时将现场的各种重要情况向政府应急管理委员会报告；组织协调治安、交通、卫生防疫、物质保障工作；迅速控制事态，做好人员疏散和安置工作；做好善后工作，预止事件扩大和次生、衍生、耦合事件的出现；尽快恢复正常生产活秩序。〔2〕现场指挥部的基本工作程序

观看事件发生地现场；听取事发地政府或先期处理单位情况报告；必须时应首先咨询专家意见建议；按处置工作方案发布命令，全面展开各项紧急处置工作。六、信息发布

突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简陋要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发不工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。信息发布一般由地方政府新闻办公室负责统一发布较大事件相关信息，地方政府宣传部门负责对新闻煤体采访报道的协调和指导。七、后期处置

后期处置内容主要包括善后处置、恢复重建、调查评估。政府要积极稳妥、深入洗致地做好善后处置工作。善后处置主要包括人员安置和财产补偿问题。事发地政府及其相关部门要讯速组织对事件涉及人员进行详细调查和登记造册，制定安置方案，妥善进行安置或监控。在处置遇发公共事件期间，征用单位和个人的财产要及时归还，无法归还或造成损毁的应当按有关规定给予补偿。对参与应急处置工作的伤亡人员，应按着国家有关规定给予褒奖和抚恤。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的里赔工作。

应急处置结束后，事发地政府或上级政府及其相关部门应组织专业队伍对事发地现场的清理和污染物〔包括核、化学、病原微生物污染〕的清除，防尘次生、衍生、耦合事件的发生。并制定恢复重建计划，落实资金、物资和技术保障，迅速开展恢复重建工作。应急处置完毕后，由事发地县级政府或上一级政府主管部门，依照有关规定组成联合调查组开展调查工作，形成调查总结报告。报告内容应包括；事件发生概况、人员伤亡或财产损失情况、引发事件的原因初步分析、善后处理情况及完善防范措施的建议等。八、保障措施

1、应急队伍建设2、财力保障3、物资保障4、基本生活保障5、医疗卫生保障6、交通运输保障7、治安维护8、人员防护9、通信保障10、公共设施11、科技支撑九培训与演练

各级政府和相关部门应将突发公共事件教育国民教育体系和干部培训计划，强化公民的危机意识，增强自救、互救能力，提高公众应对危机的承受能力。政府及有关部门应将突发公共事件应急管理纳入党政领导干部培训内容。安全为天生命至上灾害面前预防先行应急预案亡羊补牢再见第四讲政府专项应急救援预案的编制及典型案例观看前言

专项应急预案主要是政府及其有关部门为应对某一类型或几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案，由政府有关部门牵头制定，报政府批准后实施。

从应急预案的结构来看，与综合预案的基本组成要素是一样的。但从预案的内容来看，专项预案是针对某一类具体事故来编制的，因此，要求内容应很具体，具有很强的针对性和可操作性。此外，专项应急预案是由对口的职责部门来牵头的，其适用范围通常仅限于该类事故的应急。一、事故类型和危害程度分析突发公共事件

{自然灾害事故灾难

公共卫生事件社会安全事件根据事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，将事故分为四个等级（1）特别重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以下直接经济损失的事故。（2）重大事故是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万以上1亿元以下直接经济损失的事故。（3）较大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。（4）一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。二、应急处置基本原则（1）应急处置安全生产事故，必须坚持以抢救人员生命为前提，及时、快速开展各项救护工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。（2）应急处置过程中，坚持先救人后抢救财产的原则。（3）应急处置工作的基本要求：维护秩序，及时抢救，查明情况，妥善处置，确保稳定。三、组织机构及职责

专项应急预案组织机构应按照统一领导、分级负责的原则来设置。应按照“事涉及到哪个部门就由哪个部门承担”的原则来设立应急组织机构，并明确具体职责。为了与综合预案应急组织机构衔接，通常设立专项事故应急指挥部，确定应急工作牵头部门以及参加部门和单位，具体负责指挥该类事故的应急工作，由地方政府行政一把手或分管副手任总指挥，政府办公室分管副主任、牵头部门主要负责人任副总指挥，各有关部门为成员单位。各专项应急指挥部办公室分别设在相应牵头部门或单位。应急救援组织机构及职责

四．信息报告程序预防与预警机制

事故发生后，根据事故性质及严重程度情况，事故单位可按逐级方式报告，也可按直接向上级报告，或逐级和越级同时进行。各级部门接到事故信息后，一方面要及时向上一级报告，另一方面要做好应急救援决策，给下一级发布应急指令。同时，根据分级响应原则，负责事故预警及事故应急救援信息报告发布的部门，要做好发布准备和发布工作。事故预警及应急救援信息报告的发布，参照综合预案的发布要求进行。五．应急处置

事故发生后相关部门应根据事故性质、危害程度、影响范围等情况，按分级响应原则启动相应预案，对事故进行控制，防止事故扩大。应急处置的程序方面：事故信息的报告、事故现场的紧急处置，以及应急预案的启动等过程。应急处置的措施：事故的控制、人员的撤离、伤员的救治、事故现场的管制等。（一）紧急处置

突发安全生产事故灾难发生后，事故单位应当积极采取自救措施。现场应急救援指挥部成立之前，先期到达的应急救援队伍必须迅速、有效地实施