第七章行政处罚行为

第七章行政处罚行为新书速递：推荐阅读：章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年2月版；何海波：《法学论文写作》，法律出版社2014年3月版。本科生期末考题

案例分析题以下是2007年10月30日《法制日报》的一篇报道。阅读该篇报道，请分析报道后所列的问题。今年（2007年，下同）秋收前，河北省成安县一老农张老汉一直发愁，到底能不能收自家地里的玉米。原因是今年9月24日以先割倒的方式收玉米时没有县里发的《秸秆放倒证》，就遭到镇政府“秸秆还田和禁烧”工作人员的打骂。原因是县政府（2007）18号文件《县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》规定：确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》。否则，按影响农机统一作业论处，由派出所查后进行行政处罚。农民说，我们自古以来就是先割倒秸秆再掰下玉米，如果不放倒，站在玉米地中掰又扎又热又累，现在突然冒出个“放倒证”，没有证就打人。难道县政府还管我们农民是站着掰玉米还是割倒秸秆掰玉米吗？真荒唐！请分析：（1）成安县政府（2007）18号文件《县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》属于什么性质的行政规范？按照法律规定，该规范是否具有设定行政许可和行政处罚的权力？答案（1）成安县政府（2007）18号文件《县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》属于行政规定。作为行政规定，其没有权力设定行政许可和行政处罚。（2）实施《秸秆放倒证》行政许可的成安县秸秆还田和禁烧指挥部是否具有实施行政许可的资格？派出所是否有权对没有《秸秆放倒证》的农民“按影响农机统一作业论处”进行行政处罚？答案（2）按照法律规定，实施《秸秆放倒证》行政许可的成安县秸秆还田和禁烧指挥部不具有实施行政许可的资格。派出所也无权对没有《秸秆放倒证》的农民“按影响农机统一作业论处”进行行政处罚。（3）若有农民对成安县秸秆还田和禁烧指挥部的行政许可行为不服，或者对派出所的行政处罚行为不服，应当分别以谁为被告提起行政诉讼？答案（3）若有农民对成安县秸秆还田和禁烧指挥部的行政许可行为不服，应当以县政府为被告提起行政诉讼；如果对派出所的行政处罚行为不服，应当以派出所为被告提起行政诉讼（为什么？请继续思考）。延伸：虽然该诉讼的被告应该是该县人民政府，但仍有同学课后提出自己的结论，认为这个指挥部也可以作为被告。因为她认为，这个指挥部本身成立可以是由于人民政府授权，所以成为了人民政府下设的专属职能部门或者说下设机关，那么这样的话也就构成了行政主体。那这样的问题错在哪里呢?“这个指挥部也可以作为被告”的认识是不对的。理由在于：这个指挥部本身成立虽是由于县人民政府授权，但县人民政府对其的授权必须要有法律、法规为根据，特别是对这个指挥部的行政许可授权，根据《行政许可法》的相关规定，被授权组织必须是具有管理公共事务职能的组织，其授权必须根据法律、法规，而此指挥部只是县人民政府的内设机构，并非是具有管理公共事务职能的组织，从该材料可知，其该县政府对其的授权是以县政府所发的某文件为依据，而该文件的性质仅是行政规定，并非国家认可的法律规范，因此，该指挥部不具有《秸秆放倒证》的实施机关的行政许可主体资格。请注意，当我们在分析被告的资格时以其是否具有行政主体资格为主要判断依据，而行政主体资格在联系具体案情中，经常表现为相关的行政主体，例如行政处罚案件中是否具备行政处罚主体资格、在行政许可案件中是否具备行政许可主体资格，等等，不一而足。所以，某行政机构成为了人民政府下设的专属职能部门或者说下设机关，并不意味着它必然是行政主体。原因何在？温故而知新：我们在行政主体章节中已经着重分析过，行政主体分为两类，一是职权性行政主体，二是授权性行政主体。行政机构（包括内设机构等）要成为被授权的组织而具有授权性行政主体资格，必须得到法律、法规的授权或者得到有权行政机关的授权。而即使是有权行政机关也必须是在其法定权限内对内设机构或下设机构或者专门机构的授权，其授权也必须有法律、法规或者规章（须根据相关法律做进一步判明其规章有无授权权力）的根据并依法定程序，方可以授权，否则，自我授权与下设机构或内设机构，亦可能为无效。

【事例情形与问题引导】在行政处罚中，有些新现象在不断地出现，如“电子警察”。如2006年11月9日，段某驾车行驶在南北（南宁-北海）高速公路上，被高速公路上的智能雷达测速仪探测到超速，并拍下照片。照片显示段某当时的车速为127公里，超过限制时速120公里的6%。12月4日，段某收到交警大队开出的“罚款200元，记3分”的罚单。段某不服该处罚决定，将广西交警总队高速公里管理支队六大队告上法庭。后在法官的主持下，经双方协商，被告决定撤销对段某的处罚，段某撤诉。在此，“电子警察”的记录应如何定性？当事人的违章行为是否凭此“电子警察”所拍下的照片即可认定？这一处罚决定程序是否合法？该处罚程序应适用简易程序还是应适用一般程序？是否需要听证程序？对于当事人的违章行为的处罚内容，是否行政处罚的原则？延伸问题还有以下五个：一是“电子警察”的使用问题。该电子眼属于国家强制检测的设备，须进行年审，凡没有经过检测的一律不得使用，但现实中，很多电子眼从未检测过，却在执法，那么这种执法的电子眼记录，可否作为认定当事人存在违章行为的事实依据？二是电子眼的安装问题，一些电子眼往往安装在人们不易察觉到的地方，以便于隐蔽拍摄，那么，电子眼可否隐蔽安装呢？三是为了发现电子眼避免拍照，一些驾驶员往往购买”电子狗“或者其他相关设备加以对抗，那么，在车上安装“电子狗”的行为是否合法呢？警察发现后可否对这种行为实施处罚？四是一些部门基于“电子警察”作出的处罚决定，只告知了处罚的义务履行及执行等内容，却未告知申请复议或起诉的权利及期限，那么，该处罚决定是否有效？五是被处罚人如何履行义务和行使救济权的问题。对于非本地的违章者，处罚机关通过邮寄送达，送达之后如何履行义务、如何行使其相关的救济权利？拦飞机，“讨说法”，未受罚，反获赔据2012年4月12日《新民晚报》报道，因为航班延误，不满航空公司赔偿，昨天中午11时许，20民左右旅客竟冲上浦东机场滑行道。此时，距他们约200米处一架外航客机正在正常滑行，发现此异常情况后，外航机此主动停止滑行，原地等待。而这些“闹得最凶”的旅客们并未受到处罚，反而得到了某航空公司1000元交通补助款。此事一经披露，立刻引起热议，绝大多数市民都对这种过度的维权行为表示强烈的谴责，对有关方面没有依法惩处这些旅客表示遗憾和不满。附：《民用航空安全保卫条例》第16条规定：机场内禁止下列行为：（四）随意穿越航空器跑道、滑行道；……。该法第34条规定：……有本条例第十六条……所列行为，构成违反治安管理行为的，由民航公安机关依照《治安管理处罚法》有关规定予以处罚。《治安管理处罚法》第23条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的。问题：此违法当究，公安等部门却息事宁人，有大事化小小事化了的之嫌疑，是否符合行政法治精神？首例闯黄灯诉讼案终审判决闯灯违法2012年4月6日，浙江省嘉兴市中级法院对广受关注的首例闯黄灯行政诉讼案作出了终审判决：驳回上诉、维持原判。认定上诉人闯黄灯属违法行为。2010年7月20日，嘉兴海盐县居民舒江荣驾驶一辆小型轿车行驶至一交叉路口时，被交通技术监控记录：交通信号灯由绿灯转为黄灯时，该车尚未越过停止线，但并未停车而是继续由南向北直行。次日，海盐县公安局交通警察大队对其闯黄灯行为，作出150元的处罚决定。2011年7月11日，舒江荣接受处罚时，觉得交管部门的处罚决定并没有法律依据。因此，舒江荣于2011年9月26日向海盐县法院提起行政诉讼，把交警大队告上了法庭。败诉后，又于2012年1月19日向嘉兴市中级法院提起上诉。市中院审理后认为，从立法原意以及法律体系与语义的内在逻辑来看，条文应该理解成：即黄灯亮时，只有已经越过停止线的车辆可以继续通行，除此之外，车辆不得继续通行。因此，现有道路交通安全法体系下，闯黄灯系违法行为。附：黄灯是一种过渡信号灯，起到警示作用，提示驾驶员信号即将变换，目的是清空已经进入路口的车辆。《道路交通安全法》第26条仅规定“黄灯表示警示”。国务院的《道路交通安全法实施条例》第38条规定“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行”，并未规定“未越过线的禁止通行”。以往，全国各地关于黄灯通行的规定都不一样。杭州市和江苏省是地方立法禁止黄灯通行的，上海是不禁行的。

本案争点原告舒江荣认为，闯黄灯受到处罚没有直接的法律依据，它违反了《行政处罚法》的有关规定——“法无明文规定不处罚”。按照法律，黄灯亮时没有禁止，对通行行为进行处罚是解释不通的。谁有权制定黄灯禁行？这涉及到立法权限问题的。我国的《立法法》第八条第一款第五项专门规定，对公民限制人身自由的处罚只能由法律来制定。通行权属于人身权。黄灯禁行，只能由法律规定。现在的问题是，交警反推出来黄灯不能通行。交警有没有权力反推？法规能不能设定禁止通行条款？该案审判长认为：“黄灯亮时，仅越线车辆可通行”。理由有三：理由一，该项规定实际上意味着黄灯亮时，驾驶人的通行权受到限制。如按此理解，违背了该法条语义体系上的内在逻辑，使得黄灯与绿灯意义雷同，更违背了道路交通安全法的立法目的。理由二，《道路交通安全法》第三十八条第一款第二项中，省略掉黄灯亮时，禁止车辆通行的字样，直接规定“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可继续通行”，言简意赅，更加符合立法语言的要求。理由三，黄灯作为绿灯充分放行之后，向红灯的过渡，其设置的目的，应当是黄灯转换红灯的时间，使得在绿灯放行过程中，正常驶入交叉口，但还没有通过的车辆，迅速安全通过，清空交叉口滞留的车辆，为冲突方向的绿灯放行做好准备。因此，出于安全驾驶目的，黄灯亮时，只有已经越过停止线的车辆可以继续通行，除此之外的车辆不得继续通行。问题：孰是孰非？第一节行政处罚的概述一、行政处罚的概念与特征（一）行政处罚的概念是指行政主体依照法定权限和程序对违反行政法律规范的行政相对人给予行政制裁的行政处理。（二）行政处罚的特征是典型的秩序行政或干预行政对于相对人而言，是行政责任。与民事责任有着本质上的不同，与刑事责任有程度上的差别。二、行政处罚的法定种类与学理分类

（一）行政处罚的学理分类申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚

（二）行政处罚的法定种类

警告罚款，没收违法所得和非法财物责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或执照行政拘留法律、行政法规规定的其他行政处罚，如限期离境、驱逐出境等。尚存争议的：通报批评：是否是申诫罚？是否属于行政处罚？责令改正：是否是行为罚？是否属于行政处罚？劳动教养：是否是人身罚？是否属于行政处罚？请从行政处罚角度思考如何华政泼开水事件2014年11月11日，因点名不到遭老师批评，华东政法大学一名大四女学生（专升本）向老师泼热水，造成后者当场半边脸出现红肿、水泡。现在已出现脸部溃烂化脓，眼睛红肿、难以睁开等烫伤情况。具体过程如下：该老师给大四学生上课，课时共有四节。第一节课上课后，老师开始点名，有一名女生直到第二节课才到教室。有知情者称“这个女生向老师解释，她在教学楼的楼上复习考研，忘了有这节课。老师随后说的大意是，这样考得上研究生吗”。之后课间休息时，这名女生主动拿老师的杯子去饮水机接热水。“老师本来想，这个女孩气量还蛮大的，还说了句谢谢。”上述知情者告诉南都记者。岂料这名女生后来端起接满热水的杯子，直接泼向老师的面部。老师试图闪躲，但仍至少有半边脸被烫伤。“那女生泼完后说了她自己的理由：老师诅咒她考不上研，她让老师看不见明天的阳光。”据一名探望蒋老师的华政校领导透露，截至14日上午，蒋老师肩颈部皮肤已经溃烂化脓出水，眼睛出现红肿。距接热水的茶房约20米

事发地点：华东政法大学明法楼东楼E103室

受害老师（民诉专业）当天的受伤情况舆论及社会评价2014年11月15日《人民日报》评此事件撰文题目是比考研高分更重要的是”看见明天的阳光”。该文指出：在虽然身在政法大学，法律对于她，大约仍是指一段段需要背诵的条文和一门门考试科目，远未深入精神。在泼开水女生精神深处的，如果没有法律意识、绝对理性和对他人生命的尊重，究竟会有什么？学校的反应学校方面已开会协调各个部门处理好善后事宜，且认定蒋老师为“教师在正常履职中遭受不法伤害”。但对于肇事学生的处理，校方称将根据警方调查结果依法依规处理。问：对该女生依法依规应当如何处理？该问题的要点之一在于如何区分行政处罚与处分？附：《治安管理处罚法》第43条：殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上伍佰元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者伍佰元以下罚款。《普通高等学校学生管理规定》（教育部2005年第21号令）有如下规定：

第53条纪律处分的种类分为：（一）警告；（二）严重警告；（三）记过；（四）留校察看；（五）开除学籍。

第54条学生有下列情形之一，学校可以给予开除学籍处分：

（一）违反宪法，反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的；

（二）触犯国家法律，构成刑事犯罪的；

（三）违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的；

（四）由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的；

（五）剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的；

（六）违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的；

（七）屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。

有关程序方面的规定该部门规章规定：第55条学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。

第56条学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。

第57条学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定。

第58条学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。

三、行政处罚的设定（一）概念，即处罚设定权限的分配。（二）内容：两个层次：

1.行政处罚的创设解决处罚权在各个国家机关之间如何分配的问题。见下图：行政处罚的设定、种类与性质设定权属种类（罚则）种类/性质法律行政拘留、驱逐出境人身罚行政法规吊销企业营业执照行为罚地方性法规暂扣、吊销许可证和执照（除企业之外）责令停产停业没收违法所得、工具、违禁品、标的财产罚规章部门规章、地方规章罚款警告申诫罚备考提示须注意两点：第一，地方性法规的创设中，对“吊销企业营业执照”的理解。第二，行政规章的创设中，对“罚款”及处罚权的理解。2.行政处罚的规定从以下三个方面加以理解：（1）不得违背上位法规定的处罚行为（2）不得违反上位法规定的处罚种类（3）不得违反上位法规定的处罚幅度学习中，请结合以下案例，试做分析：司考模拟题有二：分析题1（本题10分）《南京市轨道交通管理条例》（南京市人大常委会制定的地方性法规，以下简称《条例》）将于2009年1月1日起实施。该《条例》规定乘客不能在地铁站台和车厢内吃东西、喝饮料、抽烟，如果以上行为污染了地铁环境，都要面临警告或20元至100元的罚款。请根据行政处罚设定权的原理，分析：（1）《条例》是否可以设定行政处罚？简述《行政处罚法》的相关规定。（2）本题中《条例》所设定的行政处罚是否符合《行政处罚法》的规定？请简要分析理由。答题要点：（1）《条例》作为南京市人大常委会制定的地方性法规可以设定行政处罚。（2分）《行政处罚法》规定：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。（3分）（2）本题中《条例》所设定的行政处罚符合《行政处罚法》的规定。（2分）因为《条例》设定的处罚种类是罚款，属于地方性法规行政处罚设定权的范围。（3分）分析题2（本题10分）以下是一则事例，阅读后请分析下文所列的问题：新华社南京2008年8月12日电：江苏省南京市公安交管部门日前出台新规定，行人闯红灯等违法行为无法实施罚款和抄告单位的，可让违法行为人临时当义务协勤员，在路口“站岗”半小时。据悉，截至8月11日，这一制度实施3天来已有245人担当义务协勤员，受到交通安全教育。请分析：（1）江苏省南京市公安交管部门的规定属于什么性质？为什么？（2）根据相关法律规定分析该规定“行人闯红灯等违法行为无法实施罚款和抄告单位的，可让违法行为人临时当义务协勤员，在路口‘站岗’半小时”的规定是否合法？为什么？附：《道路交通安全法》第六十二条：行人通过路口或者横过道路，应当走人行横道或者过街设施；通过有交通信号灯的人行横道，应当按照交通信号灯指示通行；通过没有交通信号灯、人行横道的路口，或者在没有过街设施的路段横过道路，应当在确认安全后通过。第八十九条：行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。答案：（1）江苏省南京市公安交管部门的规定属于行政规定。（2分）因为南京市公安交管部门没有行政立法权，只能制定行政规定。（2分）（2）不合法。（1分）根据《道路交通安全法》规定，行人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款，没有在路口‘站岗’的规定。（2分）江苏省南京市公安交管部门规定“行人闯红灯等违法行为无法实施罚款和抄告单位的，可让违法行为人临时当义务协勤员，在路口‘站岗’半小时”的规定没有法律依据，违反《道路交通安全法》。（3分）在学习中，请联系比较行政许可的设定（见下图），加深理解与记忆。行政许可的设定权限权限内容（1.创设权；2.规定权）禁止性规定法律无行政法规1尚未制定法律的；2对法律设定的行政许可作出具体规定

在行使规定权时：不得增设行政许可、不得违反上位法的其他条件地方性法规1尚未制定法律、行政法规的；2对法律、行政法规设定的行政许可作出具体规定1由国家统一确定资格资质的许可；2企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可；3限制外地生产经营、服务、商品进入本地区的许可地方规章（省、自治区、直辖市）1设定临时（一年）的许可；2对法律、行政法规、地方性法规设定的行政许可作出具体规定自治州、自治县的单行条例不得设定许可从上图表可知：行政许可设定权有以下几点特别之处：1.行政许可的创设权中，注意：任何行政规章都无权创设经常性许可（包括部门规章）；在特殊情况下，有权创设非经常性许可的机关包括国务院和各省政府。国务院在必要时采用决定的方式设定，省级政府在上位法尚未规定，但又确有必要的情况下，可以通过规章形式设定临时性许可，为期1年。2.行政许可的规定权中，注意：行政规章以下（不含行政规章）的其他规范性文件，既无许可创设权，也无许可规定权。第二节行政处罚的原则请见下例：2009年，在重庆市江北区观音桥步行街出口公路边一辆制式警车因违章停车，被辖区交警开了罚单。（附：根据我国道路交通法律法规有关规定，警车、消防车、救护车等在执行任务时，在确保安全的原则下，不受行驶速度、路线、方向以及指挥等信号限制。）在这一简单的事件中，试分析：（1）“警车”可否违章停车？“警车”违章停车，是否应受到行政处罚？（2）被处罚人应是“警车”所在的公安机关还是违章停车的驾驶员个人？这种实施处罚的行为，是否合法？是否符合“特权车”与普通车的平等原则？（3）对违章停车的行为人可否是以行政处分？如果被处罚人不履行处罚的义务，应该怎么处理呢？以上问题的分析，应当联系行政处罚的原则。一、处罚法定原则

1.实施处罚的主体法定

2.处罚依据法定3.处罚程序法定二、处罚与教育相结合的原则该法第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第27条规定：“对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

据此，请思考：修订《行政处罚法》引入“首次不罚”制度的可能？推荐阅读：章剑生：《罚抑或不罚？——基于行政处罚中“首次不罚”制度所展开的分析》，载于《浙江学刊》2011年第2期三、公开、公正原则请思考：电子警察的执法问题四、保障当事人权利原则在学习中，请联系下例：案例2006年，南京市有关部门出台了一条新规：对行人闯红灯等违反交通规则的行为，除由执勤民警依法给予处罚外，还将相关的情况抄告给行人所在的单位。关于这一抄告制度是否合法合理的问题，曾引起过激烈的争论。请运用行政处罚的原则，试分析：这种在作出行政处罚决定的同时并抄告给违章者所在单位的做法，是否合法？这种做法是否可作为一种治理行人违章的有效手段？第三节行政处罚的适用一、行政处罚适用（一）行政处罚适用的情节

1.法定的适用情节与酌定的适用情节

2.从宽的适用情节与从严的适用情节3.应当适用情节与可以适用情节（二）行政处罚与刑罚的竞合

1.只由司法机关裁量刑罚处罚

2.刑罚与行政处罚双重适用

3.免刑后适用行政处罚（三）行政处罚单处与并处

1.单处

2.并处（四）单位违法的两罚即单位违法原则上应适用两罚，既处罚单位，也处罚单位中负有责任的主管人员和直接责任人员。（五）行政处罚的一事不再罚是指对相对人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类处罚。

《行政处罚法》规定的这类处罚是特指“罚款”见下例：【问题探讨】关于“一事不再罚”问题

甲公司设在省会市，甲公司到本省B市以及B市下辖区的C县从事业务活动，但并未在B市和C县办理相关的执照，属无证经营行为。B市工商局以甲公司无证经营为由处以1千元罚款；之后，C县工商局发现甲公司在C辖区内也从事了无证经营行为并获利颇丰。应否予以处罚或如何予以处罚，C县工商局面临如下几种选择：①不予实施行政处罚，因为甲公司已被市工商局处罚过；②给予没收违法所得的处罚但不能给予罚款，因为根据行政处罚法的规定不能给予两次罚款；③既可以给予没收违法所得的处罚又可给予罚款的处罚，因为甲公司的违法行为不是同一个违法行为。在这一事例中，究竟C县工商局作出何种选择是合法和适当的呢？第四节行政处罚的时效

是指行政处罚机关对违反行政法律规范行为追究责任的有效期限。

《行政处罚法》规定违法行为在2年内未发现的，不再给予行政处罚。

如何理解“两年内未被发现”？它是指行为发生后两年内未被发现不再给予行政处罚吗？

回答如下：

首先，这是行政处罚法关于时效的规定。《行政处罚法》规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

其次，行政处罚法中规定的时效是指，对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。

这一规定包括以下几层涵义：

（1）在该违法行为发生后的两年内，对该违法行为有处罚权的行政机关未发现这一违反行政管理秩序的事实，在规定的两年超过后，无论在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

（2）如果违反行政管理秩序的行为在行为发生的两年内已被行政机关发现，但违法行为人在两年内未被查获或者违法行为人逃避处罚，在两年后行政机关将其查获，仍应当依法给予行政处罚。

（3）时效的规定期限是从违法行为发生之日起就开始计算的。“违法行为发生之日”是指违法行为完成或者停止之日。

例如，运输违禁品，在路途上用了五天时间，应当以最后一天将违禁品转交他人起开始计算追诉期限。

（4）

对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

这里的“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法规定。

请见下列：例如，

某违法行为人连续多次出售损害人体健康的含有瘦肉精的猪肉，这一出售猪肉的行为违反了食品卫生法的有关规定，由于多次出售，这一违法行为就是处于“连续”状态的，对于这种违法行为追诉时效的计算，就要从其最后一个违法行为实施完毕时计算，也就是从最后一次出售这些猪肉的时间计算，对这一连续性的违法行为合并处罚。

（5）对于大多数行政处罚案件来说，行政处罚法规定了追诉时效为两年，同时也明确规定在行政处罚时效问题上“法律另有规定的除外”。

这是由于考虑到违反行政管理秩序的违法行为十分复杂，行政违法案件又千差万别，作出这样灵活的规定有利于行政处罚的有效执行。

例如，税收征收管理法中的相关时效规定就有所不同。该法第八十六条规定，违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。

又如，《治安管理处罚法》等对行政处罚时效有特别规定（6个月内），就是适用这些特别规定。第五节行政处罚的程序一、行政处罚的简易程序

1.简易程序的概念

2.简易程序的适用情形3.简易程序的步骤二、行政处罚的一般程序联系下例：2006年的一天，一辆严重超载的货车，在重庆市酉（you)阳境内被交警拦下，司机出示了一张《超载违章处罚决定书》，表示已接受过处罚，要求放行。但细心的交警发现这竟然是一张伪造的处罚决定书。据记者调查了解，原来在当地已形成了一个伪造处罚决定书的“产业”：各条路线盖有沿途各交警支（大）队公章的处罚单都有卖的，50元就可以买一本，然后自己给自己开一张，就可以堂而皇之地超载、超员了。试分析：这种自开假罚单的现象说明了什么？是否表明现行的行政处罚制度在某些方面还需要完善？究竟行政处罚的一般程序应当如何得到严格的遵循呢？行政处罚的一般程序，大致包括以下程序：

1.调查取证程序两个阶段

（1）立案（2）调查取证请见2009年上海“钓鱼执法”事件：事件一2009年9月8日下午，张辉驾车因搭载自称胃痛要去医院的人，被闵行交通执法大队检查时查获。9月10日，他在网上发了题为《无辜私家车被课以黑车罪名扣押，扣押过程野蛮暴力》的帖子。9月14日，张辉到区交通执法大队接受调查处理。同日，区交通执法大队作出了对他行政处罚决定，罚款1万元。

事件二2009年10月14日晚，到上海开车才两天的河南小伙子孙中界本打算做好事让人免费搭便车，没想到却陷入执法部门的“钓鱼”圈套，被执法局认定为非法营运拉客。孙中界激愤之下，断指以证清白。张辉及孙中界的遭遇引发了网络及媒体广泛的关注。请从行政处罚执法程序的角度对上述材料进行评析。延伸思考：反思在调查取证中实行的有奖举报制度。

2.行政处罚决定程序

有效的行政处罚决定；不能成立或违法的行政处罚决定；行政处罚决定书；行政处罚决定书的送达附：学习中，请思考以下的困惑：新闻报道：河南永城女车主造罚服毒

2013年11月案情：2013年11月14日，女车主刘温丽和货车司机郭万里开着两辆货车拉石料，途经河南省永城市沱滨路附近，被一辆路政执法车拦下。对方要他们出示“月票”。郭万里说，对执法人员求情未果，刘温丽求情未果，当场服剧毒农药自杀。据报道，该车司机郭万里说，货车车主需向永城运政、路政执法部门事先缴纳超限罚款的费用，分为年票、月票两种。年票是向运政执法部门缴纳，一年一次，每车3000元，超载行驶不罚款。月票则向路政执法部门缴纳，每月3000元。缴款之后就可以超载行驶，有效期限内不用再交罚款。女车主哥哥刘怀洲也证实了这一说法，并称，他妹妹正是因为气不过买了年票、月票仍旧屡屡被罚款才选择服毒自杀。永城多名货车司机称，“治超”办理月票在河南是普遍现象。当地其他货车司机也证实在永城市有月票一说，月票价格每月3000元，此外，运管每月收费3000-6000元，车型不同，价格不同。但是，河南永城市交通局，一位办公室负责人却否认有月票一说。他表示，国家三令五申规定，禁止给超载车主办理月票，“刘温丽的货车超限，执法人员对她罚款，那是按规定进行处罚。”在永城，对超载货车的治理，就有交管、路政、运管、治超站等等多个执法部门。据记者调查，河南省多地对超载货车的罚款收费也不同。货车司机张师傅称，他在河南某地买过多次月票，路政、运管、交管和治超站价格不等，交管部门每月600元，路政每月2000块钱，运管包半年3000-3500元，超限站是1500元。该案例中女车主哥哥刘怀洲称，针对超限超载，河南的罚款，一次罚六千，还有两个三千，自己也记不清多少张票了。

附：经媒体曝光豫多地现治超月票淮滨

2012年8月8日，《新京报》报道河南省淮滨县治超载开月票，司机每月交5000元才能上路。郑州

2012年9月17日，中国之声《新闻纵横》报道，河南省郑州市开月票治理超载，货车缴纳1200元后，即可保证一个月免交罚款。鲁山

2012年12月12日，媒体报道了河南鲁山县公路局路政大队“以罚代管”，通过卖月票的形式治理超载大货车的路面货物抛撒一事。鲁山县纪委已介入调查，相关责任人被暂时停职。平顶山

2013年4月12日，大河网报道称平顶山地区的路政和交警让货车司机买“月票”收黑钱，月票一个月1000元。点评：本案是又一起以罚代管，罚款返还的典型案例透过本案，我们应当看到行政处罚权的地域管辖乃至部门管辖的混乱问题，而这些并非是行政处罚法本身就能够解决的问题，也不是本事例中存在的唯一问题。在本案例中存在着诸多问题，不一而足。如行政执法主体有若干个、执法权限有重合、多头执法、滥用行政职权、各自执法程序极其不规范以至于行政处罚程序违法、，行政处罚收缴两条线的法律规定未得到真正执行，存在以罚代管等等。这些均是造成这一极端悲剧的原因。这一个案也再次说明：我国公路管理体制混乱、相关行政处罚执法体制亟待整顿。央视对此新闻观察分析：除了全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度外，更关键的是破除部门藩篱，依靠一纸文件或部门规章就可以随意处罚的状况必须得到改变。十八届三中全会已明确提出：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。我们期待着，公路主管部门能真正落实这一要求，先行先试，在公路管理执法方面取得重大突破。

案例：某受委托组织以委托行政机关的名义实施行政处罚，但在具体操作上，并不是由行政机关的负责人决定，而是由受委托组织的负责人决定。《行政处罚法》第38条的规定，调查终结后由行政机关的负责人决定或负责人集体讨论决定。那么，受委托组织的负责人具体作出决定的做法是否合法？如果违法，那么委托处罚岂不是只委托了调查取证权并没有委托处罚权？对此两难问题究竟应当如何寻求一种比较可行的解决办法呢？三、行政处罚一般程序中的听证程序（一）行政处罚听证的概念与意义（二）听证程序的适用条件适用范围：较重的行政处罚：1.责令停产停业

2.吊销许可证或者执照

3.数额较大的罚款参见行政处罚法相关的规定

4.数额较大的没收请见司法解释：2004年行他字第1号

最高人民法院关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复，全文内容如下：

【全文】新疆维吾尔自治区高级人民法院：

你院[2003]新行监字第27号请求报告收悉。经研究，答复如下：

一、人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。

二、根据《行政处罚法》、《药品管理法》的有关规定，没收处罚只能由法律、行政法规或者地方性法规、自治条例作出规定。从适用范围角度比较行政许可与行政处罚听证程序行政许可行政处罚启动1法定及涉及公益的依职权；2依申请针对责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等，依申请期限申请人、利害关系人被告知权利起5日内提出申请，行政机关20日内组织听证当事人被告知权利起3日内提出申请方式公开进行除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，公开进行主持人非该申请审查人员主持，可申请回避非本案调查人员主持，可申请回避“数额较大”罚款应如何确定呢？目前规定不统一。例如：公安部关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知（１９９６年９月１７日公通字［１９９６］６２号，已失效）各省、自治区、直辖市公安厅、局：

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人有权要求听证。现就公安机关行政处罚听证范围中"较大数额罚款"数额规定如下：对个人处以２０００元以上罚款的，对违反边防出入境管理法律、法规、规章的个人处以６０００元以上罚款的；对法人或者其他组织处以１００００元以上罚款的，在做出处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。又如：《关于确定中国人民银行举行听证的较大数额罚款幅度的通知》（银发[1998]193号）中国人民银行各省、自治区、直辖市分行；深圳经济特区分行：

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和有关文件的精神，为保障中国人民银行听证工作的顺利进行，现规定中国人民银行举行听证的“较大数额的罚款”为：县级支行五万元以上，地（市）级分行二十万元以上，省级分行五十万元以上，总行三百万元以上（均不含本数）。

中国人民银行各级分支行在作出超过上述限额的罚款处罚决定之前，应当告知被处罚当事人有要求举行听证的权利。自被告知之日起三日内，被处罚当事人提出听证的，作出该罚款处罚决定的中国人民银行应当按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序组织听证。

譬如，《上海市行政处罚听证程序试行规定》（１９９６年８月２６日上海市人民政府批准）第2条规定：较大数额罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以１０００元以上、对经营活动中的违法行为处以３万元以上的罚款。行政机关拟订的较大数额罚款标准低于或者高于上述标准的，应当报上海市人民政府法制办公室批准并予以公布。比如，西藏确定行政处罚“较大数额罚款”标准2008年《自治区人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准规定》经自治区政府常务会议审议通过。根据该规定，西藏“较大数额罚款”标准为：对公民处以1000元（含1000元）以上罚款、对法人或者其他组织处以10000元（含10000元）以上。同时还规定，法律、法规和国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中“较大数额罚款”标准另有规定的，从其规定。如按照国家食品药品监督管理局《药品监督行政处罚程序规定》，对食品药品领域的行政处罚听证范围中的“较大数额罚款”标准便高于1000元、10000元的标准。再如，《浙江省人民政府关于确定交通等系统适用听证程序的较大数额罚款标准的复函》（1997年）省交通厅、国资局、财政厅、统计局、海洋局、民政厅、农业厅：根据《浙江省行政处罚听证程序实施办法》（省政府令第83号）第二条规定，对你们拟定的本系统适用听证程序的较大数额罚款标准经审核确定，现复函如下：名称

个人（公民）

组织（法人）

交通系统

1000元

10000元国资系统

2000元

50000元财政系统

2000元

50000元统计系统

800元

15000元元

非经营性活动

经营性活动海洋系统

1000元

2000元民政系统

1000元

20000元农业系统

1000元

5000元以上所规定的个人（公民）标准一般适用对非经营性活动的处罚，组织（法人）标准一般适用对经营性活动的处罚。凡对违法行为拟处以的罚款达到或超过上述标准的，应当告知当事人有要求听证的权利。浙江省人民政府法制局

一九九七年八月二十日

综上，一是对“数额较大”的罚款，一般按照对象来区别规定，如按照个人/组织（法人）之分，或者按照经营性活动与非经营性活动之别，分别作出数额规定。

二是不同部门、不同地区的规定均有所不同。（三）听证程序的性质（深度思考）请见下例：一件涉及听证程序处罚案件的法理分析

参见《行政执法与行政审判》2010年第3集案情：2007年12月11日，某市烟草专卖局根据举报，到张某家进行执法检查。检查中，发现其家中有非法经销的卷烟，即扣押了部分卷烟。12月15日，某市烟草专卖局向张某调查时，其承认那些卷烟是从四川、云南等地拉酒捎回来的。2008年2月17日，某市烟草专卖局以张某无准运证运输烟草专卖品2000条、经销假烟50条、走私烟100条为由，认定其行为违反了烟草专卖法第第三十一条、第二十七条、第四十条第一款之规定，根据烟草专卖法实施条例第五十五条第二款第（二）项、第六十二条，对张某作出如下处罚：没收违反运输的卷烟2000条；没收假烟50条并销毁，罚款1000元；没收走私烟100条，罚款50000元。总计罚款51000元。张某不服，以某市烟草专卖局违反法定程序为由，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。经审理查明，原告指称被告违反法定程序主要指下列事实：2007年12月21日被告在局本部主持听证，在听取调查人员提出的行政处罚建议以及张某的陈述申辩后，认为现有证据不能充分认定张某走私香烟100条的事实，以此罚款50000元不当。听证结束后，被告即责令调查人员重新收集证据。并于次年2月17日根据重新收集的证据对张某作出行政处罚。那么，被告某市烟草专卖局在听证后责令调查人员重新收集证据，并依据新证据作出行政处罚是否违反法定程序？对此，法院内部存在以下分歧，一种意见认为，行政处罚案件经过听证发现证据不足的，行政机关应当予以撤销，不能再次由调查人员进行调查取证，否则，属于违反法定程序收集证据，在诉讼中将不被人民法院所采信。因此，被告