结构设计及项目实战案例

开放协作整合创新（PPP）模式探索19一月2023国家治理现代化经济新常态三个阶段：民族独立、国家富强、民众幸福两股力量：全能政府、有为政府、有限政府被动服从、能动适应、主动作为一个主体：民众：参与者、推动者、享有者背景：为什么现在要谈PPP？内涵：速度趋缓、结构优化、可持续发展（知识驱动）推动力：投资：政府债务堆积出口：国际经济形势不明朗消费：人民期待，经济增长主动力结构优化：产业结构优化，制造业高附加消费结构：个人消费重品质，公共服务重普惠21PPP的理念和分类2PPP的逻辑与功能3金融机构在PPP项目中的机遇与挑战4PPP案例01平等02合作0304平台长久/战略1.PPP的理念Your

text同甘共苦沟通高效对重点工作的内容、交接、节点和责任的明确.（一）所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴（Partnership）关系之上的，没有伙伴关系就没有PPP。2.PPP模式的特征共同成长01（二）利益共享——项目成功的基础项目的公益性提高公共产品供给的数量和效率02控制暴利在市场化的一些项目里，关于回报水平是很难确定的一件事，目前股本回报在10%-15%可能是一个比较正常的水平。03利益实现的多种形式用户付费、政府采购、补贴、贴息，一个成功的PPP项目应该有一个有前瞻性的价格调整机制01分配风险的基本原则——将每一种风险分配给最有承受能力的一方02风险的分配是一种转嫁，并非是化解。风险的减轻有赖于整个系统的科学设计和良好运作。03风险分担与利益共享都是在合作中有分歧，面对风险时要有应对的措施（三）风险分担——PPP模式风行的根本原因

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公营部门和私营机构的角色模块式外包整体式外包TOTBOT其它完全私有化部分私有化外包类特许经营类私有化类PPP私有化程度4.PPP的分类5.PPP与BOT的对比分析析6.PPP逻辑用股权交换换效率用时间交换换资金用机制倒逼逼政府能力力的提高用多元化分分散风险用框架保障障控制政府盈利为王风险可控与郎共舞不认主体认认项目无追索权或或有限追索索权政府隐性信信用权力制衡逻辑逻辑社会资本债权人法务逻辑的的构建：交易结构的的设定应依依法合规与与有效创新新完备有效，，且相互勾勾稽关系清清晰明确的的法律文件件，是成功功项目的起起点，也是是失败项目目的最后一一道防线。。交易结构构实质是一一系列法律律关系的组组合。这种种法律关系系应当清晰晰有效且可可被当前法法规支持交易的对手手是谁？是是合同关系系还是契约约关系？是招标投标标法还是是政府采购购法？当地的法律律文件是否否能够支撑撑PPP模式？权利责任边边界是否清清晰？调整整机制是否否具备？第14页财务逻辑的的构建完整的投融融资规划随着时间节节点，财产产的“物理理形态”会会变化。基于当期市市场波动情情况，有效效资产的形形成，是业业务管理的的核心指标标。基于对当期期市场情况况，单纯的的对未来的的现金流测测算，在实实际操作中中，基本无无法实现当财务状况况发生变化化时，再融融资和盈利利渠道调整整如何进行行？第15页业务逻辑的的构建项目方案的的设定与执执行项目方案是是否切实可可行？政府承诺的的条件能否否达到？公益项目和和市场化项项目如何切切分？情事变更如如何修约？？单体运行还还是一体联联动？第16页7.PPP的功能资金效率利用新技术机制创新加强融资能力计划组织领导控制混合所有制吸纳多方资金第17页推动、帮助助地方政府府融资平台台转型及优优化推动产业升升级、标准准化、协同同化平台战略行业纵向整整合8.金融机构在在PPP项目中的机机遇钱人项目够长？够便宜？9.金融机构面面临的几大大挑战能力综合性人才才在哪里？？专业性中介介哪里找？？对方的信用用足么？自身体质好好么？边界清晰么么？有法律保障障么？有聚集能力力么？有整合能力力么？有风险承受受能力么？？有长久战略略么？1.20世纪90年代初期，，印尼政府府通过允许许私营部门门以BOT方式投资发发电设施和和道路项目目来鼓励私私营部门参参与基础设设施建设。。2.印尼政府试试图通过建建立一个健健全的、遵遵守国际惯惯例的制度度体系以及及完善和修修订与私营营投资相关关的法律法法规来增加加私营部门门投资。3.46Km的Jagorawi收费公路是是印尼第一一条收费公公路，国有有公路代理理JasaMarga公司（印尼尼国营公路路服务公司司）获得授授权负责该该公路。4.依据第25/1987号总统法令令，印尼政政府要求JasaMarga公司参与所所有收费公公路的建设设，任何私私营公司如如果准备参参与这些建建设，必须须与JasaMarga公司组成联联合体，大大部分合作作是BOT或改良EPC模式。雅加达-万隆走廊多多年来有着着很高的交交通流量。。虽然连接接这两个城城市有几条条不同的道道路，但这这些道路无无法应付日日益增长的的交通流量量。尤其是是其中一条条穿越Purwakarta市的道路，，在2002年以前每年年有7%-9%的交通流量量增长。案例一：印印尼CIPULARANG收费公路二二期项目项目背景：：第20页6.印尼政府决决定开发一一条高等级级的主干道道路以提高高运输效率率，减少所所需交通时时间。7.本项目建成成后将会成成为连接雅雅加达和万万隆之间的的主干道路路。本项目目的开发也也会刺激西西爪哇地区区经济的发发展，并促促使雅加达达和万隆发发展成为超超级城市。。8.1994年印尼政府府最初聘用用当地私营营公司CGMN作为本项目目的主要投投资商和承承包商。随随后CGMN与英国投资资者TrafalgarHouse、JasaMarga以及其他本本地投资者者组成联合合体特许公公司。CGMN是联合体的的领导者，，并获得JasaMarga的授权协议议，负责这这条收费公公路的融资资、建设和和运营。TrafalgarHouse提供额外的的资金支持持和建设技技术。9.1997，印尼遭遇遇金融危机机，政府对对几个基础础设施项目目进行重新新评估。由由于联合体体没有取得得重要的进进展，项目目被终止，，导致联合合体的终止止，包括投投资者CGMN退出。2000年，印尼政府府发布第64/2000号总统法令确确认该项目继继续并指派JasaMarga作为项目的主主要发展商。。案例二：印尼尼CIPULARANG收费公路二期期项目项目背景：第21页页Cipularang收费公路二期期项目总计长长41Km，可以连接Padalarang至Bypass收费公路和雅雅加达至Cikampek收费公路，使使之成为印尼尼境内最长的的收费公路网网。最初，本项目目划分成4个工作包（区区段），各工工作包的平均均长度为8.5-12Km。印尼要在2005年4月在万隆召开开第50届亚非会议，，总统梅加瓦瓦蒂·苏加诺普特丽丽通过公共工工程部要求JasaMarga加快工程进度度，确保项目目于亚非会议议前完工。因因此项目划分分成9个区段加快进进度。通过招标程序序选出了9个本地承包商商，从JasaMarga挑选9个项目经理分分管上述各部部分，这些项项目经理由项项目主管协调调，还聘请若若干咨询师为为项目经理提提供专业的协协助。关于本项目：：第22页页项目主管施工管理顾问现场施工管理项目经理专家管理咨询师承包商（总包管理）供应商分包商在项目设计、、建设阶段还还聘用来自不不同专业机构构的专家小组组就项目所遇遇到的问题为为JasaMarga提供专业的咨咨询建议。第23页页项目融资方面面，由于工期期和资金流动动性有限，在在本项目中JasaMarga代表的印尼政政府面临资金金有限的困难难。因此JasaMarga制定了一套新新的融资策略略，即承包商商的预融资方方案（CPF）。这个方案中，，若干当地银银行（国营和和私营）向JasaMarga承诺，通过向向9个选定的承包包商提供贷款款为项目提供供资金。此外外，这些银行行同意全部贷贷款在还本付付息期内采用用固定利率。。JasaMarga向银行担保，，无论项目发发生什么情况况，都能收回回贷款。该协协议以安慰函函的形式形成成，承包商凭凭安慰函向银银行申请贷款款。CPF方案与常规的的项目融资不不同，CPF方案中，建设设阶段承包商商直接从银行行借款，只要要处于建设阶阶段，就由承承包商对贷款款负全责。项项目结束后，，项目业主有有责任在其与与银行商定的的期限内偿还还由承包商获获得的贷款。。而其他的常常规项目融资资则要求项目目业主直接向向银行贷款，，聘用承包商商进行建设，，所以风险分分担方式不同同。第24页页政府项目达到质量量要求且按时时完工最终产品功能能政府全力支持持良好的协作适当的项目融融资方案信任（Trust）选择承包商的的良好体系信息披露和沟沟通系统令人信服的管管理能力持续的项目监监管和控制私营部门利润项目达到质量量要求并按时时完工有经验的人力力资源良好的协作没有政治压力力社区参与与支支持信息披露和沟沟通系统权利和责任的的对等和平衡衡基础设施网络络发展的合理理规划政府支持项目遇到的问问题项目施工阶段段遇到的问题题由项目施工引引起的问题政府与私营部部门观点分歧歧的问题如何安排风险险？怎样的项目才才算成功？第25页页导致效率不彰彰的原因管理咨询和施施工咨询的义义务和责任之之间没有明显显的区别，这这两类不同的的咨询师常常常从事相同范范围的工作，，应该改进挑挑选咨询师、、专家和承包包商的说明和和要求。项目设计和规规划的时间不不充裕要求。。政府眼中是这这样：总承包商将工工作量分包给给分包商，总总承包商的协协调能力必须须足以建立一一个强大的工工作网络，以以支持施工作作业和确保这这些工作高效效的完成。如果政府能够够提供一些激激励措施，项项目的效率水水平都能提高高。比如政政府承诺将未未来的项目授授予在前一项项目中有高质质量表现得好好的承包商。。（印尼建筑筑产业文化和和政府法规定定建设成本高高于一定数额额的项目必须须采用招标程程序）政府缺乏与他他们维持专业业关系的承诺诺，不像伙伴伴关系，更像像上下级关系系。私营部门眼眼中是这样样第26页JasaMarga对银行的协议没有明确适用于JasaMarga的利率对承包商也适用

由政府提供的重要信息如地址勘察的结果不足以使用

，项目设计中存在错误

由于项目计划及设计阶段的问题导致了土地征用出现了问题

作为政府代表的项目经理没有得到充分授权，没有

权利做出一些重要但简单的决定

这些原因导致的

成本增加虽然向JasaMarga提出了索赔，但是可能不被接受，利润减少本不该由私营方承担的风险第27页CIPULARANG项目的启示示伙伴外脑规划环境项目启示政府部门选选择合作伙伙伴时要选选中坚力量量.PPP项目中引入入专家的力力量极为重重要要营造平等等、健康的的竞争环境境可研的质量量关系整个个项目的命命运。根据世界银银行的报告告，越南GDP中9%-10%来自基础设设施建设投投资，越南南的经济增增长与基础础设施投资资之间有非非常明显的的关联。越南政府极极力期望建建设一套现现代化交通通系统。政政府用于交交通建设的的支出从1994年到2002年每年增长长21%。由于越南南政府意识识到越南作作为动态经经济增长区区域中心的的战略位置置，应当成成为具有高高度吸引力力的外商投投资环境，，他们颁布布了外商投投资法，以以扩大国际际经济合作作。在PPP的各种模式式中，越南南政府认为为BOT是最有吸引引力的一种种开发基础础设施项目目的模式。。在这种模模式中，政政府和私营营部门的合合作更像是是一种间接接合作。上个世纪90年代，越南南就通过了了BOT立法。项目背景案例二：越越南YENLENH（安令）桥桥BOT项目第29页5.越南政府给给BOT公司提供了了多项税收收优惠：在整个特许许经营期内内，BOT公司可以只只按10%缴纳工商所所得税（BIT）BOT公司在项目目开始盈利利的前4年内免交工工商所得税税（如果项项目位于政政府鼓励投投资的区域域内，这一一年限为8年），并且且在接下来来的4年中减免50%的工商所得得税。BOT公司在进口口建设项目目所需的设设备、机械械和专门的的交通工具具（包括各各种备件和和附件），，以及燃料料、原材料料和其他所所需品时可可免交进口口关税。在实施BOT项目中所需需的受保护护工业产权权、专业技技术知识、、技术操作作过程和技技术服务等等的技术转转让中所涉涉及的税费费都可以免免除。项目背景案例二：越越南YENLENH（安令）桥桥BOT项目第30页安令桥长2.23公里，位于于越南北部部，跨越红红河，建这这座桥之前前渡过这条条河只能通通过渡船或或者绕道40公里经过河河内附近，，造成那里里严重的交交通堵塞，，这座桥的的建设增加加了一条连连接越南北北部重要经经济区域兴兴安省与哈哈南省的路路线。安令令桥能够减减轻其他道道路的交通通压力，并并能缩短两两省之间所所需的交通通时间。预预计能吸引引约10%的南北向交交通流量。。建设周期23个月，比计计划提前了了10个月。一半多项目目成本由越越南国家和和兴安省与与哈南省提提供，约1100万美元，唐唐龙（ThangLong）建筑公司司和第四土土木工程建建筑公司承承担其余成成本，特许许权公司被被授予17年经营期以以收回投资资。东海项目管管理公司（（ESPMU）被交通部部聘为代表表在特许权权公司中代代行其职权权，越南公公路管理局局作为特许许权公司的的独立监督督方以确保保工程的设设计和施工工质量。关于本项目目案例二：越越南YENLENH（安令）桥桥BOT项目第31页越南发展投投资银行为为其提供投投资基金和和融资担保保，帮助确确保项目特特别是建设设阶段的财财务稳定性性。越南保险公公司同意为为项目建设设提供保险险。特许权公司司在2003年成立了YenLenhBOT公司，负责责在在所同同意的特许许期内运营营项目。第32页（一）SPC管理不善、、成本超支支（二）通货货膨胀率超超出预期基于1995-1999年的通货膨膨胀数据（（年平均5.06%），本项目目的通货膨膨胀率确定定为5%，因为可行行性研究实实在1999-2000年进行的。。但是2004和2005年，越南通通货膨胀率率分别达到到9.5%和8.3%，总建设成成本上升了了约30%。（三）实际际交通收入入低于估计计值建设本项目目的原因之之一是促进进HaiNung和HaNam两省的经济济增长，因因为它期望望能够吸引引大量从HaiPhong港通往越南南中心区域域的火车和和集装箱。。结果本项项目不仅没没能减少原原来的交通通堵塞，而而且因为中中心区省份份都有他们们自己的港港口，所以以并不需要要从HaiPhong港运输货物物，因此导导致了对通通过这座大大桥的车流流量的错误误估计。连接线没有有改造升级级或拓宽，，进一步降降低了车流流量。越南民众对对于收费基基础设施商商业化的知知识、理解解和认可度度还有待提提高。项目遇到的的问题：第33页YenLenh大桥BOT项目中的风风险识别来源：Ninh(2006)第34页项目启示：：良好的项项目治理第35页项目启示：：良好的项项目治理第36页项目启示：：良好的项项目治理第37页项目启示：：良好的项项目治理第38页专业顾问：：实施方案（（技术方案案、交易结结构、物有有所值）；；财务顾问：：资产确认、、会计处理理、物有所所值定量分分析；采购顾问：：项目采购；；融资顾问问：融资方案案；法律顾问问：合同起草草、谈判判。要学会用用PPP的方式做做PPP！发挥第三三方专业业机构作作用项目运作作指导：咨询公司司（包括括管理公公司、顾顾问公司司）PPP项目中合合作者众众多、资资金结构构复杂、、项目开开发期长长、风险险大，全全寿命周周期都需需要咨询询公司的的介入。。它们可可以发挥挥的功能能有：1.为SPV提供政策策咨询（（产业政政策、行行业政策策和税收收、金融融），为为政府厘厘清概念念、梳理理流程、、论证整整体方案案2.协助确定定融资方方案3.协助制定定风险管管理方案案（对项项目全生生命期内内风险作作出较为为准确专专业的判判断，制制定合理理的风险险分配方方案）4.协助选择择合作伙伙伴第40页页PPP项目中咨咨询公司司的作用用项目识别别PPP项目中合合作者众众多、资资金结构构复杂、、项目开开发期长长、风险险大，全全寿命周周期都需需要咨询询公司的的介入。。它们可可以发挥挥的功能能有：为SPV提供政策策咨询（（产业政政策、行行业政策策和税收收、金融融），为为政府厘厘清概念念、梳理理流程、、论证整整体方案案；协助确定定融资方方案；协助制定定风险管管理方案案（对项项目全生生命期内内风险作作出较为为准确专专业的判判断，制制定合理理的风险险分配方方案）；；协助选择择合作伙伙伴。项目准备备项目采购购项目执行行项目移交交项目建议议书的编制；新建、改建项项目的可可行性研研究报告告编制；项目产出说明明和初步步实施方案；协助政府和社社会资本本合作中中心、行行业主管管部门开开展物有有所值评评价工作。协助政府府搭建PPP项目管理理架构；编制项目实施施方案，具具体包括风险险分配基基本框架架、项目目运作方方式、交交易结构构设计、、合同体体系安排排、监管管架构、、采购方方式选择择等。协助社会会资本方方和政府府指定机机构开展合同同签订和融融资交割割等工作；协助金融融机构行行使介入入权等；协助项目目实施机机构制定定项目产产出绩效效指标；协助项目实施施机构、、政府和和社会资资本合作作（PPP）中心进进行中期期评估。。为政府代代理招投标；协助产业业方编制制响应文件、开开展融资方案案设计和和协助谈判；派遣评审审专家参参与响应应文件评审。协助项目目实施机机构或政政府指定定的其他他机构进进行绩效效评价（（后期评评估）；展期谈判等。THINK01流程周期期020304专业、专专业、再再专业打包vs.拆包要等东风风么？中信的行行与思——PPP模式解读读、案例例与实操操134PPP和PPP运作模式式几点思考考操作步骤骤2PPP案例解读读目录什么是PPP？PPP是英文““Public-PrivatePartnership”的简写，，财政部部定义为为“政府府与社会会资本合合作”，，政府与与社会资资本合作作（PPP）模式是是在基础础设施及及公共服服务领域域建立的的一种长长期合作作关系，，通常模模式是由由社会资资本承担担设计、、建设、、运营、、维护基基础设施施的大部部分工作作，并通通过“使使用者付付费”及及必要的的“政府府付费””获得合合理投资资回报，，政府部部门则负负责基础础设施及及公共服服务价格格和质量量监管，，以保证证公共利利益最大大化。PPP的运作模模式按照应用用时间的的先后顺顺序，目目前认可可的PPP模式主要要分为以以下几种种，分别别是私有有化、特特许经营营（包括括BOT、BOOT、O&M、MC）、BT及公私合合营SPV，每一种种新模式式的诞生生实质上上都脱胎胎于前一一种模式式，同时时也是对对前一种种模式的的创新和和改造。。从实质应应用来看看，BOT（及其变变身）、、BT、公私合合营SPV仍是应用用最广泛泛的三种种模式。。PPP不同运作作模式对对应的政政府与私私人参与与度PPP不同的运运作模式式对应不不同类别别的基础础设施项项目和公公私部门门的具体体需求，，核心区别别在于政政府承担担的责任任不同。。PPP运作模式式的选择择BT建设-移交BOT建设-运营-移交BOO建设-拥有-运营BOOT建设-拥有-经营-转让BLOT建设-租赁-经营-转让TOT转让-运营-移交ROT改建-运营-移交MC管理合同同O&M委托运营营BOT/BT/SPV的同异点点及优劣劣对比134PPP和PPP运作模式式几点思考考操作步骤骤2PPP案例解读读目录适用PPP及有望快快速推广广PPP项目的领领域(红字)根据财政政部76号文，采采用PPP的项目，，应具有有价格调整整机制相相对灵活活、市场场化程度度相对较较高、投投资规模模相对较较大、需需求长期期稳定等特点。。主要为为城市基础础设施及公共服务务领域的定价机机制透明明、有稳稳定现金金流的项项目，如如城市供供水、供供暖、供供气、污污水和垃垃圾处理理、保障障性安居居工程、、地下综综合管廊廊、轨道道交通、、医疗和和养老服服务设施施等。PPP项目的特特点财政部官官网于11月30日公布了了PPP示范项目目名单，，共包括括15个省市的的30个项目。示范项项目以存存量项目目为主，，30个项目中中有22个地方融融资平台台存量项项目，占占比73%。从项目所所在的行行业来看看，主要要集中在在污水处理理、轨道交通通、供水供暖暖等以“使用者者付费””为特征的的经营性性项目。。这类项项目收益相对对较高且且较为稳稳定，吸引社社会资本本相对容容易。PPP项目推广广初期或或将主要要以轨道道交通、、污水垃垃圾处理理、供水水供电等等适合市市场化经经营的项项目为主主。云南省某某市水务务PPP项目广东省某某市海湾湾隧道PPP项目贵阳市南南明河治治理PPP项目案例解析析北京市地地铁16号线PPP项目134PPP和PPP运作模式式几点思考考操作步骤骤2PPP案例解读读目录案例的启启示Public与Private的关系，，PPP就是公私私合作伙伙伴关系系，意味味着三种种关系的的转变：：一是不是政府府不管，是共共同完成；二是由政府单单独承担责任任变成政府和和企业共同分分担责任，分分别承担各自自责任，三是分担风险险，由政府完完全承担风险险变成政府和和企业各自承承担风险。案例的启示PPP不是融资问题题一是中国的地地方政府在推推动PPP的时候动机主主要还是“钱钱”，把PPP当成单纯的融融资手段，没没有太重视效效率提高。而而在国际上PPP提出来的主要要动机是提高效率，是因为政府府提供服务的的低效率二是“资金””的错配，基基础设施建设设前期投入大大需要大投入入，所以需要要在前期融资资并通过后期期运营收益等等回收，所以以会出现资金金在时间上的的不匹配；因因此要确定最最后承担服务务成本的资金金从哪来，因因为PPP的投资人是要要收回投资的的，并且是要要有回报的。。三是融资需要要与运营相结结合。案例的启示财务投资人或产业投资人（战略投资人）资本与产业结合，如引入并购基金等政府与产业方的平衡器PPP的交易结构日日渐复杂案例的启示PPP是一段婚姻应该规范各方方行为，特别别是政府行为崇尚契约精神，特别是矛盾盾和争议在明确的利益分分享机制内容提要1、中央政府投投融资模式变变迁及逻辑2、央地关系简简单回顾3、地方政府投投融资模式变变迁及逻辑4、新预算法：：下放举债权权VS公私合作制5、财税改革与与债券资本市市场6、小专题一、中央政府府投融资模式式变迁及逻辑辑1988年，我国进行行了第一次政政府投融资体体制改革。1994年（十四大）），第二次投投融资体制改改革，财政上上，分税制改改革元年；金金融上，国有有商业银行的的集权改革；；资源上，将将垄断性企业业化为中央管管辖（即央企企）。2003年（十六大结结束不久），，国资委成立立。2013年（十八大三三中全会），，第二轮国企企改革高潮到到来。从我国中央政政府的投融资资体制改革历历史路径体现现出从职能导导向到产权导导向的演变内内在逻辑，既既有股权与债债权分类治理理的思路，又又体现了现代代契约理论中中{\bfseries控制权}高于剩余价值值索取权的经经典判断。二、央地关系系简单回顾我国地方政府府投融资架构构一直处于““二阶均衡””状态，即中中央政府拥有有政策制定的的规则优势，，地方政府拥拥有执行政策策的信息优势势。分税制前后，，地方政府的的行为特征由由经营企业转转变为经营城城市。三、地方政府府投融资模式式变迁及逻辑辑分税制前的企企业留利在改革开放的的第一阶段，，也就是自80年代初到1994年分税制改革革这段时期，，中国的财政政体制主要是是财政承包合合同制。财政承包制只只划分了中央央和省一级的的财政关系(Zweig，1991)。在1958～1976年期间，地方方各级政府的的利益与所属属企业紧密联联系在一起。。三、地方政府府投融资模式式变迁及逻辑辑Naughton(1994)的研究表明，，1985年私营企业在在中国工业产产出中只占2％，到1993年也只占7％。原因是私私营企业难以以控制，把预预算内收入转转为预算外收收入的做法，，在私营企业业无法实现。。这一阶段的地地方政府具有有极强的激励励支持隶属企企业，形成了了以“经营企企业”为特征征的地方保护护主义式“诸诸侯”经济增增长格局。三、地方政府府投融资模式式变迁及逻辑辑一篇名著：王王绍光教授，，《分权的底线》。分税制改革启启动：中央政政府最终进行行分税制改革革，将财权和和财力重新集集中到中央层层面。历史的佐证是是：乡镇企业业在1993年达到了其发发展的历史顶顶峰，从1994年开始始，乡乡镇企企业的的发展展急剧剧减缓缓，这这是因因为，，地方方政府府已无无法再再从企企业获获取预预算外外收入入，其其对企企业的的控制制与扶扶持所所属企企业的的动力力也就就随之之消失失，先先天不不足的的乡镇镇企业业从此此举步步维艰艰，详详见农农业部部乡镇镇企业业司，，《全国乡乡镇企企业基基本情情况及及经济济运行行分析析》，《乡镇企企业产产权制制度改改革》，1998年版。。中国地地方政政府的的经营营模式式从此此转向向以土土地资资源为为融资资工具具的经经营城城市阶阶段。。三、地地方政政府投投融资资模式式变迁迁及逻逻辑历史佐佐证是是：在在1989年正式式确立立国有有土地地有偿偿出让让收入入制度度到1998年短短短的l0年问，，中央央与地地方关关于土土地出出让收收入分分配的的方案案一共共调整整了7次，其其中有有两次次值得得特别别注意意，一一次是是在1993年国务务院《关于实实行分分税制制财政政管理理体制制的决决定》中，把把土地地出让让收入入全部部划归归地方方政府府，而而在1997年《关于进进一步步加强强土地地管理理切实实保护护耕地地的通通知》中，又又规定定新增增建设设用地地的土土地出出让收收益全全部归归中央央政府府。中央政政府无无法将将土地地出让让收入入转化化为正正式的的税种种加以以控制制，在在分税税制改改革中中将土土地出出让收收入及及相关关税种种划归归地方方，这这种制制度设设计至至今被被众多多学者者视为为中央央在上上收财财政、、金融融、垄垄断大大型国国企（（即央央企））三大大资源源之后后，对对地方方的制制度让让渡（（如：：雷宇宇，2012）。三、地地方政政府投投融资资模式式变迁迁及逻逻辑几条法法规值值得注注意：：1998年《土地管管理法法》最终通通过时时，新新增建建设用用地土土地出出让收收入的的分成成比例例确定定为地地方政政府占占70％，，中央央政府府占30％。。尽管管《土地管管理法法》对存量量建设设用地地的土土地出出让收收入没没有明明确规规定，，但是是根据据之前前的相相关文文件（（例如如：《国务院院关于于实行行分税税制财财政管管理体体制的的决定定》，国发发[1993]第85号；《关于进进一步步加强强土地地管理理切实实保护护耕地地的通通知》，中发发[1997]第11号；《土地管管理法法》1998年第55条），，实质质上全全部归归地方方政府府。土地资资源终终将是是有限限的，，根据据个人人判断断，以以土地地作为为主要要融资资工具具经营营城市市的阶阶段至至2014年可以以说是是难以以为继继了。。三、地地方政政府投投融资资模式式变迁迁及逻逻辑高培勇勇教授授（2014）的观观点：：土地地财政政并非非财政政，因因为其其具有有“人人大不不必审审批、、政府府不可可统筹筹”这这两大大特征征，直直接后后果是是扰乱乱了地地方财财政纪纪律。。另一方方面，，2015年1月23日，银银监会会副主主席王王兆星星向公公众披披露，，截至至2014年12月31日，商商业银银行不不良贷贷款率率升至至1.29％，较较三季季度末末的1.16％增加加了0.13个百分分点，，比年年初上上升0.29个百分分点。。值得得指出出的是是，2013年全年年，商商业银银行不不良贷贷款率率的整整体涨涨幅也也仅是是0.05个百分分点。。地方政政府以以土地地资源源作为为融资资工具具带来来了财财政纪纪律上上的问问题，，以及及地方方政府府债务务问题题，也也诱发发了金金融系系统问问题。。简单总总结是是：强强烈的的投资资意愿愿与不不完善善的分分税制制改革革赋予予地方方政府府目前前的融融资体体制，，造成成了近近年来来地方方政府府债务务“危危机””问题题。四、新新预算算法：：下放放举债债权VS公私合合作制制实际上上中央央政府府为了了缓解解地方方政府府投融融资缺缺口，，赋予予地方方政府府举债债权就就成为为一种种（主主流））解决决方案案。2014年8月31日第十十二届届全国国人民民代表表大会会常务务委员员会第第十次次会议议通过过关于于修改改《中华人人民共共和国国预算算法》的决定定，即即新版版预算算法赋赋予了了地方方政府府举债债权。。至此，，相当当一部部分学学者和和市场场人士士认为为，开开明渠渠堵暗暗道，，大力力发展展债券券资本本市场场，是是缓解解地方方财力力不足足，用用市场场力量量约束束地方方财政政纪律律的有有效手手段。。四、新新预算算法：：下放放举债债权VS公私合合作制制然而，，这种种简单单的赋赋予地地方政政府发发行债债券的的权力力缓解解财力力不足足的思思路存存在着着严重重的缺缺陷：：第一，，地方方政府府不具具备中中央政政府的的功能能性财财政的的职能能。第二，，发债债依旧旧无法法做到到“用用借还还”相相统一一。在在根本本上无无助于于解决决潜在在地方方政府府债务务危机机。第三，，省级级政府府代发发转贷贷方式式与中中央帮帮地方方借债债没有有区别别。四、新预预算法：：下放举举债权VS公私合作作制第四，技技术上操操纵债务务率等指指标较易易。第五，加加剧我国国债权资资本市场场割裂。。第六，现现有评级级模式意意义不大大。四、新预预算法：：下放举举债权VS公私合作作制（PPP）PPP下的核心心点在于于是以项项目为导导向，筹筹集的资资金有其其明确的的用途。。PPP是构建现现代财税税体系（（楼继伟伟，2014）战略的的一步重重要布局局。PPP天然的拥拥有以项项目为导导向的收收益-风险分摊摊机制，，本质上上剥离了了各级政政府信用用，而使使得定价价基准基基本取决决于项目目的股权权收益+债权收益益。五、财税税改革与与债券资资本市场场银行间债债券市场场交易品品种简介介。交易所债债券市场场交易品品种简介介。跨市场交交易：有有部分国国债和企企业债同同时在两两个市场场交易，，但托管管在不同同的机构构，在两两个市场场均有投投资资格格的投资资者可以以通过转转托管实实现跨市市场投资资。PPP的进一步步推广会会降低地地方政府府债务率率，总体体而言也也会降低低整个政政府的债债务率。。楼继伟伟部长已已经表态态实施积积极的财财政政策策，这意意味着中中央政府府的举债债空间将将得到释释放，加加之不久久前财政政部推出出了关键键期国债债收益率率曲线，，可以预预期国债债的发行行量会有有一个较较大提升升，国债债的承销销、交易易将是券券商、银银行、基基金、财财务公司司、保险险公司等等机构投投资者的的关注点点。银行行间债券券市场交交易品种种简介。。小专题1：财政专专户清理理2014年10月9日，国务务院发布布《关于深化化预算管管理制度度改革的的决定》、同年11月18日，财政政部发布布《关于进一一步规范范地方国国库资金金和财政政专户资资金管理理的通知知》，财政部部将全面面清理整整顿财政政专户，，今后各各地一律律不得新新设专项项支出财财政专户户，除财财政部审审核并报报国务院院批准予予以保留留的专户户外，其其余专户户在2年内逐步步取消。。小专题2：保障房房在2014年12月29-30日的全国国财政工工作会议议上，财财政部长长楼继伟伟表示，，创新机机制推进进保障性性安居工工程建设设，利用用PPP模式或政政府购买买服务方方式盘活活存量房房，引导导社会资资本参与与保障性性住房的的建设和和运营管管理。小专题3：债券市市场的““五龙治治水”134PPP和PPP运作模式式几点思考考操作步骤骤2PPP案例解读读目录介绍编制制目的和和依据、、社会资资本的定定义、适适用范围围、管理理机构和和实施原原则等。。社会资本本：指已建立立现代企企业制度度的境内内外企业业法人，，但不包括括本级政政府所属属融资平平台公司司及其他他控股国国有企业业。财政部门门应本着着社会主主义市场场经济基基本原则则，以制制度创新新、合作作契约精精神，加加强与政政府相关关部门的的协调，，积极发发挥第三三方专业业机构作作用，全全面统筹筹政府和和社会资资本合作作管理工工作。省级财政政部门应应积极设设立PPP中心或指指定专门门机构。。1.总则PPP项目操作作流程图图2.项目识别别适宜采用用PPP的项目：：投资规模模较大、、需求长期稳稳定、价价格调整整机制灵灵活、市市场化程程度较高高的基础础设施及及公共服服务类项项目。项目发起起方式：：政府发起起：财政部门门（PPP中心）负责向行行业主管管部门征征集潜在在项目，行业主管管部门可可从国民民经济和和社会发发展规划划及行业业专项规规划中的的新建改改建项目目或存量量公共资资产中遴遴选潜在在项目。社会资本本发起：：社会资资本以项项目建议议书的方方式向财财政部门门（PPP中心）推推荐潜在在项目。。项目发起2.项目识别别财政部门门（PPP中心）会会同行业业主管部部门对潜潜在PPP项目进行行评估，，确定备备选项目目。财政部门门（PPP中心）根根据筛选选结果制制定年度度和中期期开发计计划。列入年度度开发计计划的项项目，项项目发起起方应按按财政部部门（PPP中心）要要求提交交相关资资料。项目筛选2.项目识别别财政部门门（PPP中心）会会同行业业主管部部门开展展物有所所值评价价工作。。定性评价价：关注注采用PPP与传统采采购模式式相比能能否增加加供给，，优化风风险分配配，提高高运营效效率，促促进创新新和竞争争。定量评价价：对PPP项目全生生命周期期内政府府支出成成本现值值与政府府比较值值进行比比较，计计算项目目的物有有所值量量值，判判断PPP能否降低低全生命命周期成成本。定量评价价各地根根据实际际情况开开展。PPP＜PSC物有所值评价2.项目识别别财政部门门应根据据项目全全生命周周期内的的财政支支出、政政府债务务等因素素，对部部分政府府付费或或政府补补贴的项项目，开开展财政政承受能能力论证证，每年年政府付付费或政政府补贴贴不得超超过当年年财政收收入的一一定比例例。技术可行行、经济济可行、、财务可可行、商商业可行行、财政政可行财政承受能力论证PPP项目操作作流程图图3.项目准备备县级以上上人民政政府可建建立专门门协调机机制，主主要负责责：项目评审审、组织织协调和和检查督督导等工工作，实实现简化化审批流流程、提提高工作作效率的的目的。。政府或指指定的有有关职能能部门或或事业单单位可作作为项目目实施机机构，负负责：项目准备备、采购购、监管管和移交交等工作作。管理架构组建3.项目准准备实施方方案编编制：：风险分分配基基本框框架：：原则上上，项目设设计、、建造造、财财务、、运营营维护护等商商业风风险由由社会会资本本承担担；法律、、政策策和最最低需需求等等风险险由政政府承承担；不可抗抗力等等风险险由政政府和和社会会资本本合理理共担担。风险分配3.项目准准备PPP运作方式社会资本参与程度高

委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)3.项目准准备交易结结构项目投投融资资结构构：项项目资资本性性支出出的资资金来来源、、性质质和用用途，，项目目资产产的形形成和和转移移等。。回报机机制：：使用用者付付费、、可行行性缺缺口补补助、、政府府付费费。相关配配套安安排：：项目目以外外相关关机构构提供供的土土地、、水、、电、、气等等配套套设施施和项项目所所需的的上下下游服服务。。交易结构3.项目准准备合同体体系：：项目合合同、、股东合合同、、融资资合同同、工工程承承包合合同、、运营营服务务合同同、原原料供供应合合同、、产品品采购购合同同和保保险合合同等等。项目边边界条条件是是项目目合同同的核核心内内容权利义义务边边界：：项目目资产产权属属、社社会资资本承承担的的公共共责任任、政政府支支付方方式和和风险险分配配结果果等。。交易条条件边边界：：合同同期限限、回回报机机制、、收费费定价价调整整机制制和产产出说说明。。履约保保障边边界：：强制制保险险方案案、履履约保保函体体系。。调整衔衔接边边界：：应急急处置置、临临时接接管和和提前前终止止、合合同变变更、、合同同展期期、项项目新新增改改扩建建需求求等应应对措措施。。合同体系3.项目准准备监管架架构授权关关系：：政府府对项项目实实施机机构的的授权权，以以及政政府直直接或或通过过项目目实施施机构构对社社会资资本的的授权权。监管方方式：：履约约管理理、行行政监监管和和公众众监督督。监管架构3.项目准准备采购方方式的的选择择公开招招标：：适用用于核核心边边界条条件和和技术术经济济参数数明确确、完完整、、符合合国家家法律律法规规和政政府采采购政政策，，且采采购中中不做做更改改的项项目。。竞争性性谈判判。邀请招招标。。竞争性性磋商商。单一来来源采采购采购方式3.项目准准备财政部部门（（PPP中心））对实实施方方案进进行物物有所所值和和财政政承受受能力力验证证。通过验验证的的，由由项目目实施施机构构报政政府审审核。。未通过过的，，可在在实施施方案案调整整后重重新验验证。。经重新新验证证仍不不能通通过的的，不不再采采用PPP。实施方案审核PPP项目操操作流流程图图4.项目采采购项目实实施机机构根根据项项目需需要准准备资资格预预审文文件，，发布布资格格预审审公告告，邀请社社会资资本和和与其其合作作的金金融机机构参参与资资格预预审，，验证证项目目能否否获得得响应应和实实现充充分竞竞争，，并将将资格格预审审的评评审报报告提提交财财政部部门（（PPP中心））备案案。（至少3家社会会资本本通过过资格格预审审）资格预预审公公告应应在省省级以以上人人民政政府财财政部部门指指定的的媒体体上发发布。。（预审审公告告包括括：项目授授权主主体、、项目目实施施机构构和项项目名名称、、采购购需求求、对对社会会资本本的资资格要要求、、是否否允许许联合合体参参与采采购活活动、、拟确确定参参与竞竞争的的合格格社会会资本本的家家数和和确定定方法法、以以及社社会资资本提提交资资格预预审申申请文文件的的时间间和地地点）资格预审4.项目采采购采购文文件应应包括括：采购邀邀请、、竞争争者须须知（（包括括密封封、签签署、、盖章章要求求等））、竞竞争者者应提提供的的资格格、资资信及及业绩绩证明明文件件、采采购方方式、、政府府对项项目实实施机机构的的授权权、实实施方方案的的批复复和项项目相相关审审批文文件、、采购购程序序、响响应文文件编编制要要求、、提交交响应应文件件截止止时间间、开开启时时间及及地点点、强强制担担保的的保证证金交交纳数数额和和形式式、评评审方方法、、评审审标准准、政政府采采购政政策要要求、、项目目合同同草案案及其其他法法律文文本等等。采用竞竞争性性谈判判或竞竞争性性磋商商采购购方式式的，还应明明确评评审小小组根根据与与社会会资本本谈判判情况况可能能实质质性变变动的的内容容，包包括采采购需需求中中的技技术、、服务务要求求以及及合同同草案案条款款。采购文件编制4.项目采采购评审小小组由由项目目实施施机构构代表表和评评审专专家共共5人以上上单数数组成成，评审专专家人人数不不得少少于评评审小小组成成员总总数的的2/3。公开招招标、、邀请请招标标、竞竞争性性谈判判、单单一来来源采采购方方式，，按政政府采采购法法律法法规有有关规规定执执行。。采用竞竞争性性磋商商方式式的，，《指南》有详细细规定定。采购文件评审4.项目采采购项目实实施机机构成成立专专门采采购结结果确确认谈谈判工工作组组，按按照候候选社社会资资本的的排名名依次次进行行合同同签署署前的的确认认谈判判，率率先达达成一一致的的候选选社会会资本本为中中选社社会资资本。确认谈谈判不不得涉涉及合合同中中不可可谈判判的核核心条条款，，不得得重复复与排排序在在前但但已终终止谈谈判的的社会会资本本进行行再次次谈判判。确认谈谈判完完成后后，签签署确确认谈谈判备备忘录录，并将将相关关内容容公示示。公示期期满无无异议议的，，项目目合同同应在在政府府审核核同意意后签签署。谈判与合同签署PPP项目操操作流流程图图5.项目执执行社会资资本可依法设设立项项目公公司。。政府可可指定相相关机机构依依法参参股项项目公公司。。项目实实施机机构和和财政政部门门（PPP中心））应监监督社社会资资本按按照采采购文文件和和项目目合同同约定定，按按时足足额出出资设设立项项目公公司。。项目公司设立5.项目执执行由社会会资本本或项项目公公司负负责融资。。财政部部门（（PPP中心））和项项目实实施机机构应应做好好监督督管理理工作作，防防止企企业债债务向向政府府转移移。项目合合同中中涉及及的政政府支支付义义务，，财政政部门门应结结合中中长期期财政政规划划统筹筹考虑虑，纳纳入同同级政政府预预算，，按照照预算算管理理相关关规定定执行行。财政部部门（（PPP中心））和项项目实实施机机构应应建立立PPP项目政政府支支付台台账，，严格格控制制财政政风险险。在在政府府综合合财务务报告告制度度建立立后，，PPP项目中中的政政府支支付义义务应应纳入入政府府综合合财务务报告告。融资管理5.项目执执行项目实实施机机构督督促社社会资资本或或项目目公司司履行行合同同义务务，定定期检检查项项目产产出绩绩效指指标，，编制制季报报和年年报，，并报报财政政部门门（PPP中心））备案案。政府有有支付付义务务的,按照实实际绩绩效付费。设置置超额额收益益分享享机制制的，，社会会资本本或项项目公公司应应依约履履行。项目实实际绩绩效优优于约约定标标准的的，应应执行行奖励励条款款，并并可作作为合合同能能否展展期的的依据据；未未达到到约定定标准准的，，应执执行惩惩处条条款或或救济济措施施。绩效监测与支付5.项目执执行社会资资本或或项目目公司司违反反合同同约定定，威威胁公公共产产品和和服务务稳定定安全全供给给，或或危及及国家家安全全和重重大公公共利利益的的，政政府有有权临临时接接管项项目，，直至至启动动提前前终止止程序序。合同执执行和和管理理过程程中，，项目目实施施机构构应重重点关关注合合同修修订、、违约约责任任和争争议解解决等等工作作。合同双双方发发生争争议且且无法法协商商一致致的事事项，，依法法申请请仲裁裁或民民事诉诉讼。。履约约管管理理5.项目执执行项目实实施机机构应应每3-5年对项项目进进行中中期评评估。。政府相相关职职能部部门应应根据据国家家相关关法律律法规规对项项目履履行行行政监监管职职责。社会资资本或或项目目公司司对政政府职职能部部门的的行政政监管管处理理决定定不服服的，，可依法法申请请行政政复议议或提提起行行政诉诉讼。政府、、社会会资本本或项项目公公司应应依法法公开开披露露相关关信息息，保保障公公众知知情权权，接接受社社会监监督。。中期评估PPP项目操操作流流程图图6.项目移移交项目实实施机机构或或政府府指定定的其其他机机构应应组建建项目目移交交工作作组，，根据据约定定确认认移交交情形形和补补偿方方式，，制定定资产产评估估和性性能测测试方方案。项目移交工工作组应委委托具有资资质的资产产评估机构构，按照约约定评估方方式，对移移交资产进进行资产评评估，作为为确定补偿偿金额的依依据。移交准备6.项目移交项目移交工工作组应严严格按照性性能测试方方案和移交交标准对移移交资产进进行性能测测试。性能测试结结果不达标标的，移交