240农业政策学-张广胜课件

农业政策学第1章导论农业政策学第1章导论本章主要内容

第一节农业政策问题分析1

第二节农业政策目标确定2

第三节农业政策的制定程序3

复习思考题与案例分析题4

第一节政策与政策科学

第二节农业与农业政策

第三节政府市场与农业政策

第四节农业政策分析的经济原理与方法1234本章主要内容第一节农业政策问题分析1本章学习目标学习目标理解并掌握农业政策的概念和特征；理解农业在国民经济中的地位与作用；明确农业政策对指导农业发展的必要性、重要性；了解与农业政策相关的经济学原理及农业政策的分析方法；整体把握教材的内容和框架。本章学习目标考核要求考核要求识记：政策、农业政策、农业、市场失灵、帕累托最优的含义。领会：农业政策的逻辑起点、市场失灵的原因、政府政策干预的必要性及缺陷。掌握：农业的特点、农业的地位与作用、农业政策分析的基本方法。熟练掌握：农业政策的特点及与农业法律的区别、农业政策在农业发展中的作用。考核要求考核要求第一节政策与政策科学第一节第一节政策与政策科学一、政策（一）政策的涵义政策是国家、政党为实现一定目标而制定的行为准则。政策的本质是政治的表现形式和实施原则，是人民利益的具体体现。在阶级社会中，政策是统治阶级意志的体现，是国家政权用来实施社会管理的基本手段。第一节政策与政策科学一、政策第一节政策与政策科学一、政策（二）政策的分类1.从政策制定的主体角度：政党政策、国家政策、政治团体政策2.从政策制定的主体角度：总政策、基本政策、具体政策3.从政策地域范围角度:全局性政策和局部性政策第一节政策与政策科学一、政策第一节政策与政策科学一、政策（二）政策的分类4.从政策所起作用的性质角度:鼓励性政策和限制性政策5.依据政府行为影响的范围：包括社会政策、经济政策、技术政策、农业政策、农业市场政策等。第一节政策与政策科学一、政策第一节政策与政策科学一、政策（三）政策的逻辑体系政策主要是由政策背景、政策目标、政策手段三大要素组成的一个严密的逻辑体系。政策背景政策目标政策手段起点终点桥梁图1.1政策三要素及逻辑关系第一节政策与政策科学一、政策政策背景政策目标政策手段起点终第一节政策与政策科学一、政策（四）政策的特征整体效应性相对稳定性原则性和灵活性层次性与相关性第一节政策与政策科学一、政策第一节政策与政策科学二、政策科学（一）政策科学的概念一般认为，最早提出“政策科学”概念的人是美国学者拉斯韦尔。政策科学是人们对政策运动规律的总结。本书认为政策科学是通过定性和定量的方法，对政策的制定方案、政策的规划实施、政策结果的评价、政策预测进行分析的一门学科。政策科学主要是研究政府行为的。第一节政策与政策科学二、政策科学第一节政策与政策科学二、政策科学（二）政策科学的内涵政策科学在经济领域所要研究的就是政府为什么要干预经济活动，干预哪些经济活动，怎样干预经济活动。完善和发展政策科学，不仅要破除“政府无所不能，政府永远是正确的”的习惯错觉；还要防止市场代替政策的极端倾向。第一节政策与政策科学二、政策科学第二节农业与农业政策第二节农业与农业政策第二节农业与农业政策第二节第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用（一）农业的涵义农业是人类依靠生物体（包括动物、植物、微生物）的生理机能，利用太阳能、地力、通过人的劳动去控制和强化生物体的生育成长过程，以获得所需要的物质产品的生产过程。农业一般包括植物种植业和动物饲养业，我国习惯上把农业分为农（种植业）、林、牧、渔业。第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用（二）农业的特点1.农业生产的根本特点：经济再生产与自然再生产相互交织2.农业生产的具体特点：土地是不可代替的最基本的生产资料；地域性很强；具有强烈的季节性；不稳定性；产品具有消费资料和生产资料的双重性；农产品具有生物学特性；劳动时间与生产时间不一致。第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用（三）农业的地位1.农业在国民经济中的地位:农业是国民经济的基础农业是人类赖以生存和发展的基础；农业是国民经济其它各部门独立发展的基础。2.农业在我国经济上、社会上和政治上的地位农业的经济地位：产品贡献、市场贡献、要素贡献、外汇贡献农业的社会地位：农业是安天下的产业农业的政治地位：农业是国家独立的、民族独立、自立的基础第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用（四）农业的作用

1.为社会发展提供安全保障；2.为经济发展做出要素贡献；3.为其它经济部门提供市场；4.为经济发展提供紧缺的外汇；5.为人类提供良好的生态环境。第二节农业与农业政策一、农业的涵义、地位与作用第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性（一）农业政策的涵义农业政策是政府为了实现一定的社会、经济及农业发展目标，对农业发展过程和重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。主要目标：农业生产长期稳定增长目前我国的农业政策主要是农业技术经济政策，包括以下几方面：1.农业经济结构政策2.农业生产和再生产政策3.农产品流通政策第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性（二）农业政策的特点1.与其它政策的相关性2.相对的独立性和完整性3.受条件的制约性第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性（三）农业政策与农业法律的区别1.制定主体不同2.表现形式不同3.实施方式不同4.调整范围不同5.稳定程度不同第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性（四）农业政策在农业发展中的作用1.指导作用2.协调作用3.激励作用4.调控作用5.约束作用第二节农业与农业政策二、农业政策及其重要性第三节政府、市场与农业政策第三节政府、市场与农业政策第三节政府、市场与农业政策第三节第三节政府、市场与农业政策一、政策形成的逻辑起点政策形成的逻辑起点是市场失灵，它是指市场经济自发调节存在着一些固有的缺陷或局限性，对某些经济活动领域无法实施有效调节。第三节政府、市场与农业政策一、政策形成的逻辑起点第三节政府、市场与农业政策市场失灵形成的原因：1.市场机制本身不能解决社会目标问题；2.市场经济无法提供社会运行所需的公共产品；3.自然垄断的存在4.信息不对称5.市场的调节作用具有一定的盲目性第三节政府、市场与农业政策第三节政府、市场与农业政策二、政府政策干预的目标及缺陷（一）政府干预的目标：对宏观经济进进行总量控制和政策控制，从而使国家经济的总供给和总需求达到基本平衡，以实现经济增长。第三节政府、市场与农业政策二、政府政策干预的目标及缺陷第三节政府、市场与农业政策二、政府政策干预的目标及缺陷（二）政策干预的缺陷：1.政治、行政行为的目标与市场经济的理想目标不一致，措施不完全相容，政治、经济、职权矛盾得不到控制和协调，实际制定的政策和政策实施的结果与初始目标相差会很远；2.政策的制定和实施是由具体的人来进行的，不了解实情或缺乏理论素养或思想方法不对，都可能导致政策的失败第三节政府、市场与农业政策二、政府政策干预的目标及缺陷第三节政府、市场与农业政策三、市场经济下的农业政策在市场经济活动中，政府的作用是充当市场竞争的裁判，制定比赛规则，以消除竞争障碍，维护竞争秩序，提高竞争质量。这些竞争规则多数就是以政策的形式表现的。第三节政府、市场与农业政策三、市场经济下的农业政策第三节政府、市场与农业政策三、市场经济下的农业政策政府农业政策干预：主要包括为农民提供直接补贴、提供农业信贷服务、加强对农产品市场的宏观控制、提供农业教育的科技服务、对土地资源和环境进行保护、建立农产品储备制度、实行食物分配计划。第三节政府、市场与农业政策三、市场经济下的农业政策第四节农业政策分析的经济原理与方法第四节

农业政策分析的经济原理与方法第四节农业政策分析的经济原理与方法第四节第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（一）制定农业政策相关的经济理论简介1.公共选择理论2.经济政策动态学说3.委托-代理理论4.组织行为理论第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（二）农业政策与经济福利的关系1.经济福利经济福利最早由庇古（Pigou）、马歇尔（Marshall）等人建立起来的，它是建立在“基数效用论”基础上的，认为每个人的效用是可以衡量的，社会福利就是个人效用的加总。帕累托（Pareto）于1896年提出序数效用论对基数效用论进行非难。序数效用论认为，效用未必能衡量，消费者只能说出自己的偏好次序，社会福利取决于组成社会的各个人的福利，而不是其它。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（二）农业政策与经济福利的关系2.农业政策与经济福利福利经济学研究社会成员集团的福利，同个人行为与企业行为的经济学不同，它是关于整个社会目标的达到的程度，而不是每个社会成员个人目标达到的程度。福利经济学的首要任务就是要研究个人偏好与“社会偏好”之间的关系。福利经济学的首要问题就是要找出社会整体的“偏好秩序”，政策的出台必然涉及到社会成员的利益调整，寻求满足每个成员福利最大化是政策研究的首要任务。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（三）帕累托最优及其实现条件1.帕累托最优指一种状态，在这种状态下，每个人的经济状况好到这种程度，以致于任何人都不可能再得到好处而同时又不使另一个人受到损失。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（三）帕累托最优及其实现条件2.达到帕累托最优需要满足三个条件：帕累托条件之一（交换效率条件）：任何两种商品之间的边际替代率，对于任意两个消费者都是相同的。帕累托条件之二（生产效率条件）：任何两种投入要素之间的边际替代率，对于任何两种产品都是相同的。帕累托条件之三（产量效率条件）：经济的任何两种产品之间边际转换率与它们在消费中的边际替代率相等。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（四）福利变化的测度政府对资源和收入的再分配政策会背离竞争决定的帕累托最优状态。一般采用经济剩余方法度量可选择的政策手段的福利效果。经济剩余是指在市场条件下，生产者和消费者在商品供给和需求不断变化中实现均衡状态时获得的市场成本节约。它包括消费者剩余和生产者剩余。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经济理论（四）福利变化的测度在没有政策干预的生产均衡条件下，生产者剩余和消费者剩余是既定的，因而不存在所谓的福利损失。一旦干预市场均衡的农业政策发挥作用，就会存在因社会资源重新配置而使生产者或消费者获益的可能性。政策的经济福利效果就可以用生产者剩余和消费者剩余来加以度量。第四节农业政策分析的经济原理与方法一、农业政策分析的相关经第四节农业政策分析的经济原理与方法二、农业政策科学的研究方法（一）农业政策分析方法的基本内容1.事实分析2.价值分析3.规范分析4.可行性分析第四节农业政策分析的经济原理与方法二、农业政策科学的研究方第四节农业政策分析的经济原理与方法二、农业政策科学的研究方法（二）农业政策分析的具体方法1.社会调查2.历史分析法3.系统分析法4.结构分析法5.模型分析法6.社会试验法7.群众路线法第四节农业政策分析的经济原理与方法二、农业政策科学的研究方问题与思考1. 什么是农业政策？2. 农业政策在农业发展中的作用？3. 农业政策的研究对象是什么？4. 农业政策与农业法律的关系？5. 如何从经济角度评价农业政策的优劣？6. 使用经济剩余方法分析农业政策应该注意什么？7. 在农业政策分析过程中经常使用哪些方法？各有什么不足？问题与思考1. 什么是农业政策？农业政策学第2章农业政策制定农业政策学第2章农业政策制定本章主要内容

第一节农业政策问题分析1

第二节农业政策目标确定2

第三节农业政策的制定程序3

复习思考题与案例分析题4本章主要内容第一节农业政策问题分析1第一节农业政策问题分析一、农业政策问题的界定（一）农业政策问题的内涵

农业政策问题是指由政府列入政策议程并采取行动加以解决的特定农业事项所存在的现实状态与期望状态之间的差距。可从以下几个方面来理解农业政策问题：1.农业政策问题是一种能够被多数人认知的客观事实。2.农业政策问题是由利益失衡和价值冲突引起的。3.农业政策问题已经被政府纳入议程，并开始着手解决。第一节农业政策问题分析一、农业政策问题的界定第一节农业政策问题分析一、农业政策问题的界定（二）农业政策问题的特征1.关联性

2.人为性

3.动态性第一节农业政策问题分析一、农业政策问题的界定第一节农业政策问题分析二、农业政策问题的形成与提出（一）农业政策问题的形成农业政策问题的形成需要满足依次递进的五个方面的条件：1.客观情势的存在2.出现了强烈的公众诉求3.问题的影响深入而广泛4.属于农业政策部门职权范围内的问题5.形成明显的农业政策需要第一节农业政策问题分析二、农业政策问题的形成与提出第一节农业政策问题分析二、农业政策问题的形成与提出（二）农业政策问题的提出农业政策问题一经形成，就应当被及时地提出。

农业政策问题的提出主体通常有以下几种：

一是政治领袖。二是政府及其相关部门。三是政党和利益集团。四是民意代表。五是大众传媒。第一节农业政策问题分析二、农业政策问题的形成与提出第一节农业政策问题分析三、农业政策问题的认定和论证（一）农业政策的认定农业政策问题的认定是指农业政策分析人员采用一定的方法对农业政策问题的性质、成因、范围、程度、类型、影响等内容进行分析和确认的过程。一般来说，农业政策问题的认定要经过三个阶段：一是农业政策问题察觉，即发现和搜集农业政策问题。二是农业政策问题界定，即理性地分析和解释农业政策问题。三是农业政策问题描述，即用可操作性语言（文字、数字、图标、符号等）准确详尽地表述农业政策问题。第一节农业政策问题分析三、农业政策问题的认定和论证第一节农业政策问题分析三、农业政策问题的认定和论证（二）农业政策问题的论证1.农业政策问题论证的前提农业政策问题的论证必须建立在调查研究的基础上。2.农业政策问题的论证层级

农业政策问题的论证是一个复杂的过程。美国学者威廉。邓恩认为，政策问题论证的复杂性通过论证所在的组织层次具体表现出来，可分为小论证、功能论证、二级论证和一级论证。第一节农业政策问题分析三、农业政策问题的认定和论证第一节农业政策问题分析四、农业政策问题的分析方法农业政策问题的认定需要借助一定的分析方法，不同性质和形式的农业政策问题需要使用不同的分析方法。威廉·邓恩认为政策问题分析方法主要有边界分析法、类别分析法、层级分析法、统摄法、头脑风暴法、多角度分析法、假设分析法和论证图形法等。常用的农业政策问题分析方法有边界分析法、类比分析法、层次分析法和假设分析法。第一节农业政策问题分析四、农业政策问题的分析方法第二节农业政策目标确定一、农业政策目标的基本含义农业政策目标是农业政策所要实现的理想状态或结果。在农业政策实施以前，农业政策目标就以理性的概念存在于政策制定者的头脑之中，表达着政策制定者的主观意志。农业政策目标有如下特征：（一）多元性（二）层次性（三）明确性（四）相关性第二节农业政策目标确定一、农业政策目标的基本含义第二节农业政策目标确定二、确定农业政策目标的原则（一）尊重现实，追求实效原则（二）尊重民意，以民为本原则（三）统筹兼顾，突出重点原则（四）相对稳定，适度弹性原则第二节农业政策目标确定二、确定农业政策目标的原则第二节农业政策目标确定三、确定农业政策目标的基本思路和要求（一）确定农业政策目标的基本思路1.固定目标法：根据现实需要来确定农业政策目标的方法。政策制定者以更高层次的政策目标为依据，借助比较分析，确定出一系列农业政策的期望值，将其固定为目标，并据以寻求该目标的实现手段和措施2.引申目标法：根据实际可能来确定农业政策目标的方法。政策制定者根据农业政策资源情况及变化前景，分析可能投入的政策手段和措施，以此为依据，借助综合分析，确定出农业政策目标范围，从中引申出具体的农业政策目标。第二节农业政策目标确定三、确定农业政策目标的基本思路和要第二节农业政策目标确定三、确定农业政策目标的基本思路和要求（二）确定农业政策目标的基本要求一个科学的农业政策目标，应符合以下基本要求：1.具体明确2.合理可行3.有机协调4.定性与定量结合第二节农业政策目标确定三、确定农业政策目标的基本思路和要第二节农业政策目标确定四、我国的农业政策目标（一）提高农业生产率，确保粮食安全（二）保护农业，提高农民的生活水平（三）完善农业市场机制，稳定农产品价格（四）保护农业资源，改善生态环境第二节农业政策目标确定四、我国的农业政策目标第三节农业政策的制定程序一、农业政策手段的选择（一）农业政策手段体系1.经济性手段2.规制性手段3.社会性手段第三节农业政策的制定程序一、农业政策手段的选择第三节农业政策的制定程序一、农业政策手段的选择（二）农业政策手段选择的基本原则1.综合性原则2.侧重性原则3.动态性原则4.效益性原则5.可操作性原则第三节农业政策的制定程序一、农业政策手段的选择第三节农业政策的制定程序二、农业政策方案的设计（一）农业政策方案设计人员农业政策方案设计人员根据其身份不同，可分为政府公务人员和科研教育人员。（二）农业政策方案设计的方法1.根据时间的变化设计方案2.根据经验设计方案3.通过对知识的重新组合设计方案（三）农业政策方案设计的程序1.农业政策方案的轮廓构想2.农业政策方案的精细设计第三节农业政策的制定程序二、农业政策方案的设计第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估（一）农业政策方案论证的原则1.科学性原则2.一致性原则3.实际性原则4.可控性原则5.协调性原则第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估(二)农业政策方案论证的要素1.农业政策信息。农业政策信息是方案论证的出发点，信息可能来源于统计调查的结果，也可能来源于专家的研究结论，或者来源于其他途径2.农业政策观点。通过对农业政策信息的综合整理和逻辑推演，得出的基本结论，形成农业政策的基本观点和主张。3.观点形成依据。包括将相关信息转变为观点的直接理由或假设，往往通过权威、直觉、分析、因果、伦理等形式形成；还包括深层原因或推理，主要有科学规律、专家权威以及伦理道德准则等。4.驳论。指不接受农业政策观点的原因、假设或依据。有助于认识到预测分析中的缺陷，或补充某种农业政策观点的不足。5.可行性。分析农业政策的可行性，包括政治可行性、经济可行性、技术可行性等方面。第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估（三）农业政策方案的评估1.农业政策方案评估的基本标准：有效性和可行性。2.农业政策方案的价值评估在对农业政策方案进行价值评估过程中，主要关注以下几点：要以理性的系统评估作为逻辑起点，在运用科学的评估方法的基础上，充分考虑政策实施的客体即农业、农民的需求和感受，提高政策方案的价值品质；协调好农业政策的各利益相关者之间的关系，确保政策的实施有利于社会主义和谐社会的建设；政策的实施与制定要坚持以人为本，关注人的全面发展，做到公正、公平、公开。第三节农业政策的制定程序三、农业政策方案的论证与评估第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策（一）农业政策方案的选优与决策的价值标准农业政策方案的选择，既包含对方案本身的判断，又包含对该项政策方案实施后产生的效果和作用的判断，其本质就是一个价值判断的过程。选择农业政策方案的价值标准可能是规范型标准，也可能是经验性标准，或者是二者的结合。影响农业政策方案的选择和决策的因素有很多，包括生存环境、历史环境、决策环境等方面。第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策(二)农业政策方案选优与决策的基本环节通常对政策方案的选优要从以下几个环节进行判断：1．政策目标的判断2．政策手段的判断3.利弊判断第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策（三）农业政策方案选优与决策的方法及结果农业政策方案选优与决策的方法主要有定性方法和定量方法。近年来，学者们引入了数学、经济学等学科的方法，对方案的选优与决策进行分析。例如改进密切值法、加权灰靶决策理论、群决策方法、突变级数模型等等。根据农业政策的不同性质和特点，选择不同的政策决策方法，从而更加科学地做出决策。第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策（三）农业政策方案选优与决策的方法及结果通过政策的选优与决策，可能产生的结果有三种：选出最佳方案、提出新的方案、暂时搁置方案。如果通过筛选，选出最佳方案，则将其作为政策方案的基本蓝本；如果难以选出最佳方案，可将其中一种方案作为基本方案，吸收其他方案的有点和长处，综合整理，提出新的合适的方案；还有可能在某种情况下，由于各种主客观原因，比如政策设计资料不全面，导致方案本身有所欠缺；或者由于农业政策问题本身面貌不够清晰，难以对其做出判断；或者因为某些不确定因素，导致决策者的举棋不定难以抉择等等，会暂时将所有政策方案搁置起来，观察事态的发展变化，待时机成熟再做决策。第三节农业政策的制定程序四、农业政策方案的选优与决策第三节农业政策的制定程序五、农业政策方案的修正与完善经过农业政策方案的选优与决策，最终确定下来的方案还不能作为农业政策加以实施，还需要政策决策者在某些方面加以完善和修正。主要有以下两个原因：首先，农业政策方案的制定与研究人员，虽然在一定程度上，按照决策者所要实现的政策目标，制定了通过政策手段的实施能够实现既定目标的农业政策方案，但是，该方案只是帮助决策者解决了政策设计中需要解决的较为困难的问题创造条件，并不能完全代表政策决策者的意愿。由于政策决策者是政策实施后果的最终承担者，从谨慎性的角度出发，即使是比较完善的政策草案，也必须经过决策者的修正和完善，才能付诸实施。第三节农业政策的制定程序五、农业政策方案的修正与完善第三节农业政策的制定程序五、农业政策方案的修正与完善其次，由于农业政策本身的作用对象及其相关系统具有复杂性、多变性，不同的人从不同的角度出发，会对农业政策问题做出不同的判断。而且由于不同的人具有不同的观察和解决问题的能力，提出的解决问题的方法和措施也会不尽相同。这些不同的看法和方案，其存在都具有一定的合理性，都能够解决农业政策问题，实现农业政策目标，这就需要政策实施后果的最终承担者——政策决策者来做出最终的裁决，选出最符合其意志的政策方案。农业政策方案修正与完善的内容，要视具体情况而定，可能是对政策目标的调整，也可能是对政策手段和措施的完善等。由于农业政策制定的目的是为了解决实际问题，方案选定之后，还要根据农业政策在实施过程中的信息反馈，对方案进行补充、调整和完善，纠正和修改政策执行中的偏差和错误。第三节农业政策的制定程序五、农业政策方案的修正与完善第三节农业政策的制定程序六、农业政策方案的采纳、合法化与法律化1.农业政策的采纳：政策的制定和决策机构决定采纳某项农业政策的过程和行动2.农业政策的合法化当合法化主体为立法机关时，要经过提出议案、审议议案、表决和通过议案最后公布政策四个步骤来进行。当合法化主体为行政机关时，则要经过法制工作机构的审查、领导决策会议决定和行政首长签署发表政策三个步骤来进行。3.农业政策的法律化农业政策法律化实际上就是一种立法活动。需要对转化成法律的农业政策加以条件的约束：一是对全局有重大影响的农业政策将其纳入法制轨道为其作用的实现提供保障。二是具有长期稳定性的农业政策可以转化成法律。三是只有成功的农业政策可以转化成法律。第三节农业政策的制定程序六、农业政策方案的采纳、合法化与复习思考题与案例分析题复习思考题怎样理解农业政策问题？怎样确定农业政策目标？农业政策手段有哪些，其选择的基本原则是什么？试对农业政策分析方法加以论述。试论述农业政策方案制定的全过程。复习思考题与案例分析题复习思考题复习思考题与案例分析题案例分析题思考题：美国农业政策的调整是如何体现农业政策制定全过程的？点评：对案例的分析要体现农业政策问题的确定、论证，农业政策目标的制定，以及农业政策手段和方案的选择，深刻理解农业政策的制定过程，体会农业政策合法化和法律化的重要意义。复习思考题与案例分析题案例分析题农业政策学第3章农业政策执行农业政策学第3章农业政策执行本章主要内容12农业政策执行概述农业政策的执行本章主要内容12农业政策执行概述农业政策的执行第一节农业政策执行概述

农业政策被制定出来以后，必须经过执行这一环节，才能实现政策目标。政策执行的有效与否关系到整个政策的成败。因此，农业政策执行与政策制定在农业政策运行过程中相辅相成，同样重要。第一节农业政策执行概述农业政策被制定出来第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和意义（一）农业政策执行的内涵

农业政策执行，即农业政策实施，是指农业政策方案被采纳后，政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、服务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定农业政策目标得以实现的过程。

简言之，就是政策执行者将农业政策方案付诸实施，把农业政策内容变为现实以达到农业政策所定目标的过程。第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和意义（二）农业政策执行的特性政策目标的明确性与统一性执行影响的广泛性和执行过程的灵活性政策对象的适用性和范围的有限性执行的阶段性和连续性第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和意义（三）农业政策执行的意义农业政策执行是实现农业政策目标的重要保证农业政策的执行是检验农业政策的重要标准农业政策的执行是完善农业政策的重要途径农业政策执行是制定新政策的重要依据第一节农业政策执行概述一、农业政策执行的内涵、特性和意第一节农业政策执行概述二、农业政策执行的模型过程模型互动模型浴盆模型循环模型博弈模型第一节农业政策执行概述二、农业政策执行的模型第一节农业政策执行概述三、农业政策执行的制约因素（一）内部因素1.农业政策方案的质量农业政策的合理性农业政策的明确具体性农业政策的稳定性和连续性农业政策的可操作性2.农业政策问题的性质第一节农业政策执行概述三、农业政策执行的制约因素第一节农业政策执行概述

三、农业政策执行的制约因素（二）外部因素政策对象：对政策的接受程度、数量的多少及其行为变化政策执行人员：政策水平、政治观念和行为倾向、工作积极性和责任感、知识结构和组织能力政策的执行机构：组织机构的布局、分工协作、权责关系、命令与服从体系农业政策执行资源：人力、资金、物资、信息和权威资源农业政策执行环境：政治、经济、社会文化环境第一节农业政策执行概述三、农业政策执行的制约因素第二节农业政策的执行

执行农业政策的过程，就是把农业政策和具体实际相结合的过程。认真贯彻落实农业政策，既是农业政策本身的要求，也是促进经济社会可持续发展的需要。第二节农业政策的执行执行农业政策的过程，就是把第二节农业政策的执行一、农业政策执行的原则原则性与灵活性相结合的原则协调性与反馈性相结合原则试验性与普遍性相结合的原则领导与群众相结合的原则第二节农业政策的执行一、农业政策执行的原则第二节农业政策的执行二、农业政策执行的要求认真学习和理解农业政策的基本内容，明确农业政策执行对象与范围，树立科学态度。忠实地贯彻，果断地执行，防止农业政策执行过程中的截留现象与越界行为，并处理好各方面的关系。第二节农业政策的执行二、农业政策执行的要求第二节农业政策的执行三、农业政策执行的过程政策的学习和宣传阶段准备阶段制定执行方案阶段试验阶段全面实施阶段农业政策执行中的沟通与协调农业政策执行的监督检查第二节农业政策的执行三、农业政策执行的过程第二节农业政策的执行四、农业政策执行的手段行政手段法律手段经济手段思想诱导手段第二节农业政策的执行四、农业政策执行的手段第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及对策建议（一）农业政策执行中存在的问题基层政权执行力不足执行主体的“经济人”特性农业政策执行主体的整体素质不高政策对象文化水平低且参与政策执行过程的积极性缺失农民缺乏话语权村民存在“搭便车”的心理农业政策执行环境有待改善第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及对策建议（二）农业政策执行中存在问题的成因宏观经济环境的不利影响政企不分，体制不顺，导致一些政策被扭曲一些政策缺乏可操作性政策“一刀切”，一些政策在农业大省无力落实农村基层组织制度不健全，政策落不到实处第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及对策建议（三）解决农业政策执行中存在问题的对策建议增强农业政策的合理性提升农业政策执行主体的执行能力发挥农民参与农业政策执行的积极性提高农业政策执行的透明度完善农业政策的执行环境完善农业政策执行的保障体系第二节农业政策的执行五、农业政策执行中存在的问题、成因及本章案例点评政策的执行存在着许多阻碍因素，从而使得政策的执行结果与政策预期目标有所偏差。在这里，我们讨论的政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务等行为方式，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而实现既定的政策目标。而政策的具体执行过程中，执行的主体、执行的客体即政策的目标群体、执行的环境、正确的执行策略和有效的沟通都是非常重要的影响因素。本章案例点评政策的执行存在着许多阻碍因素，从而使得政本章案例点评

政策执行主体是影响政策执行中最容易出现问题的一个环节。在我国国家行政体系中，绝大部分行政机关及其工作人员都是属于政策执行主体范畴。我国政府是典型的层次结构，庞大的政府系统是由不同的部门和不同的层级构成的纵横交错的复杂体系，中央的政策精神，经过不同层级地方政府和不同政府部门过滤之后，则会发生政策走形、扭曲现象。而不同的地方政府和不同的部门之间及他们与中央政府之间也可能发生利益矛盾，利益冲突从而导致政策执行的困难重重。本章案例点评政策执行主体是影响政策执行中最容易出现问本章案例点评在具体执行过程中任何政策的执行活动都要靠各级政府机关与执行人员来进行，政策执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策与社会公众（政策目标群体）的桥梁。政策执行人员自身的素质、政策水平、管理水平的高低将直接影响着政策目标的实现与政策任务的完成。但此时就出现两种情况：一是他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；二也可能是由于他们软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策失误甚至政策夭折。所以，政策主体因素应当是政策执行过程中的核心因素，所以应该也必须引起高度关注。本章案例点评在具体执行过程中任何政策的执行活动都要靠本章案例点评在本章案例中，之所以会出现扶贫款项被扶贫主管人员以各种手段而据为己有，就是因为在扶贫政策执行过程中，地方政府因没有具体实施的相关要求和实施反馈措施，才使得本来就不能胜任的执行人员得以钻空子而获得私利。这里不能不认识到一个执行人员必须具备一定的政治素质，必须有为人民办实事的态度，有把人民利益和国家利益放在首位的认识，并且以自己的行动来证明作为一个政策执行者应尽的义务。总之，必须认识到执行主体在政策执行过程中的重要作用，才能更好的发现并解决问题，才能将我国政策执行、政府的执行力推向新的发展。本章案例点评在本章案例中，之所以会出现扶贫款项被扶贫一、名词解释

农业政策执行、农业政策执行的环境、农业政策执行的手段二、简答题1.农业政策执行的原则、要求和手段2.农业政策执行的内涵、特性及意义3.农业政策执行中存在的问题和成因三、论述题农业政策执行的制约因素复习题一一、名词解释复习题一复习题二一、名词解释

政策执行模型、农业政策执行的监督检查二、简答题1.简述农业政策执行模型2.简述农业政策执行资源3.农业政策执行中存在的对策建议三、论述题农业政策执行的过程复习题二一、名词解释农业政策学第4章农业政策评估与调整农业政策学第4章农业政策评估与调整本章主要内容12农业政策评估农业政策调整本章主要内容12农业政策评估农业政策调整第1节

农业政策评估的意义与原则一、农业政策评估的意义（一）农业政策评估是农业政策调整与变更的基本依据。（二）政策评估是确定新的政策问题，制定新政策的必要前提。（三）政策评估，尤其是正确的评估，本身又是政策宣传的一种形式。（四）提供关于既定政策的各种信息，以便为决定政策变化，分配政策资源，改进政策和制定新政策提供有力根据。第1节农业政策评估的意义与原则一、农业政策评估的意义二、农业政策评估的原则（一）整体性原则（二）时效性原则（三）规范性原则（四）动态性原则（五）区域性原则（六）定性分析与定量分析相统一的原则第1节

农业政策评估的意义与原则二、农业政策评估的原则第1节农业政策评估的意义与原则第2节农业政策评估的标准一、政策的交易费用：维持或实施政策所花费的成本费用二、政策效益：在政策评估中，政策目标的实现程度称为政策效益三、政策效率：政策效益与交易费用之间的关系和比例四、社会回应程度：不同的利益集团的需求在一定程度上得到满足第2节农业政策评估的标准一、政策的交易费用：维持或实施政策第3节

政策评估的基本内容一、政策方案评估在政策制定过程中，对不同政策方案进行比较分析，从中选择出较好的方案；或对某一政策方案进行论证，以对其可行性做出评价。二、政策实施评估对政策的实施过程进行检查、分析与评价，是政策评估体系的重要组成部分。三、政策效果评估对政策实施之后所产生的影响和效率进行分析与评价，它是政策评估的主要内容。政策效果评估可分为政策影响评估和政策效率评估。第3节政策评估的基本内容一、政策方案评估第4节

农业政策评估的方法体系一、农业政策方案评估的方法由于是对政策的事前评估，一般应用试算分析方法。（一）根据研究对象，进行定性分析，确定反映该项农业政策的标准和具体指标；（二）根据指标性质，选定计算方法，选用或推导计算公式；（三）收集、选择计算过程中所需要的系数、参数和定额；（四）进行运算，得出指标值，再将各方案的指标，进行对比分析，作出择优决策。第4节农业政策评估的方法体系一、农业政策方案评估的方法二、农业政策实施评估的方法（一）直接观察法指评估人员以多种形式直接参与执行过程，进行实地考察，调查记录实施过程中的状况及主要事件的发生和顺序，记录实施活动的进展情况。（二）资料分析法对已有的有关农业政策实施的各种汇报、图表、工作总结、通报等资料进行整理分析，以对政策实施进行评估。（三）访问调查法对政策实施机关及工作人员、政策的各种参与者进行调查。第4节

农业政策评估的方法体系二、农业政策实施评估的方法第4节农业政策评估的方法体系三、农业政策效果评估的方法（一）农业政策效果的定性评估方法1.农业政策对象评定法。2.专家评估法。3.农业政策实施者评估法。（二）农业政策效果的定量评估方法——综合评价法对某一农业政策的多项指标进行综合评分的数量化方法。第4节

农业政策评估的方法体系三、农业政策效果评估的方法第4节农业政策评估的方法体系第5节

农业政策调整的基本含义农业政策调整的实质是：根据新的认识和发展变化了的情况，废止、修正已不适应新情况的政策，或是制定新的农业政策。一、农业政策调整与农业政策制定之间的相互关系（一）农业政策调整与制定之间的相互关系具有两重性质（二）农业政策调整和制定一样，就前提来说，都必然是所谓问题的存在第5节农业政策调整的基本含义农业政策调整的实质是：根据新二、农业政策调整所解决问题的范围界定（一）上一次农业政策制定活动由于农业政策制定者自身的局限性所产生的问题（二）农业政策制定对象新产生的问题和周围环境变化新产生的问题（三）在上一次农业政策制定活动中没有被发现和认识，或者被发现和认识了但没有在政策中加以解决，而又需要在政策上加以解决的问题第5节

农业政策调整的基本含义二、农业政策调整所解决问题的范围界定第5节农业政策调整的第6节

农业政策调整的原则与程序一、农业政策调整的一般原则和程序二、农业政策调整的具体原则和程序（一）农业政策制定主体转换的原则和程序（二）农业政策适用范围及系统调整的原则和程序（三）农业政策目标系统调整的原则和程序（四）农业政策手段和方法的调整原则与程序（五）农业政策形式调整的原则与程序第6节农业政策调整的原则与程序一、农业政策调整的一般原则三、农业政策调整原则与程序的整合（一）农业政策调整的原则与程序有“一般”与“具体”之分。（二）农业政策调整的具体原则和程序，是按照一定标准分别不同类型的农业政策加以规定的。三、农业政策调整原则与程序的整合第7节

农业政策调整与农业政策科学化一、端正思想认识，优化调整形式，提高农业政策调整工作的质量水平（一）破除小生产式经验决策程式，把农业政策调整建立在科学的基础上。（二）正确把握时机，适当选择调整幅度，不断提高农业政策调整工作的质量水平。二、农业政策调整与农业政策运行的科学化第7节农业政策调整与农业政策科学化一、端正思想认识，优化案例点评：农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。随着经济全球化和中国入世，以及农民社会地位和财产权的稳定，政府与农民将在农业补贴上构成一种多次重复博弈机制，形成一个新的农业补贴政策框架，双方在这个规则下获取各自的行动信息，并决定其合作态度，当特定环境发生改变时，双方可以成功地采取策略加以应对，及时获得竞争优势。因此，有效的农业补贴政策将是政府与农民（或相关企业）共同选择的结果。案例点评：农业补贴是“三农”政策的重要组成部分，当前的农业补贴主要有粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等，实践证明，这些惠农政策起到了促进粮食增产和农民增收的效果。通过评估，可以发现行补贴政策仍存在一些问题，如补贴的资金总量不足、补贴范围小、补贴结构不尽合理、资金分散降低激励效果等。为充分发挥农业补贴政策的导向和支持作用，建议进一步完善我国农业补贴政策体系。

农业补贴是“三农”政策的重要组成部分，当前的农业补贴主要有粮农业政策学第5章农业土地政策农业政策学第5章农业土地政策本章主要内容12农业土地政策概述农业土地政策目标34农业土地所有政策农业土地利用政策56农业土地流转政策农业土地保护政策本章主要内容12农业土地政策概述农业土地政策目标34农业土第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念（一）农业土地的概念

农业土地，简称为农地或农用地，是指用于农业生产的土地。狭义农业土地，仅指耕地。广义农业土地，是指直接用于农业生产的土地，除耕地之外还包括园地、林地、牧草地、其它农用地（包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等）等。

《中华人民共和国土地管理法》将农业土地界定为：直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念1.农业土地政策的概念农业土地政策概念有狭义和广义之分。

狭义农业土地政策，是指国家和政党直接制定、以农业土地政策名义发布的所有政策，以及直接或间接制定的用以调整人地关系的一切土地政策。广义农业土地政策，是指包括土地法律、法规与规章在内的与农业土地有关的一切政策。农业土地政策的概念可界定为：是指国家和政党等政治经济实体为了实现一定历史时期的农业土地管理任务和土地利用目标，围绕着特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念一、农业土地政策的相关概念2.农业土地政策概念的内涵农业土地政策是一种政策，不是一种法律，隶属于政策科学范畴，政策科学有关理论对它也适用。农业土地政策强调调整人地关系是围绕着特定的经济社会利益进行的，反映了农业土地政策对农业土地的所有、占有、使用、收益、分配、经营、管理等方面的规范、约束与引导作用。政策制定的主体是国家和政党等政治经济实体。农业土地政策是为了实现一定历史时期农业土地管理任务和土地利用目标。农业土地政策是一系列准则、方向与指南的总和。第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念3.农业土地政策的特征区域性资源性生态性可持续性第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念4.农业土地政策的分类（按规程性分类）一级分类二级分类耕地政策灌溉水田政策、望天田政策、水浇地政策、旱地政策和菜地政策园地政策果园政策、桑园政策、茶园政策、橡胶园政策、其它园地土地政策林地政策有林地政策、灌木林政策、疏林地政策、未成林林地政策、迹地政策、苗圃政策牧草地政策天然草地政策、改良草地政策、人工草地政策第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念一级分类二级分类耕地政策灌溉水田政一、农业土地政策的相关概念

4.农业土地政策的分类（按照法定性分类）耕地政策

林地政策

草地政策

农田水利用地政策

养殖水面政策第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念5.农业土地政策的构成要素（1）从政策制定的角度政策主体、政策客体、政策目标、政策范围、政策对象、政策措施、政策时效、政策形式（2）从政策执行的角度政策范围、政策目标、政策措施和政策时效。第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念6.农业土地政策的功能导向功能调控功能分配功能第一节农业土地政策概述一、农业土地政策的相关概念第一节农业土地政策概述二、新中国农业土地政策的演进

1949-1953年“农民个体所有，家庭自主经营”政策

1953-1978年“劳动群众集体所有，集中统一经营”政策

1978年以来“劳动群众集体所有，家庭承包经营”政策1978-1981年，人民公社制度结束和家庭联产承包责任制逐步确立时期1982-1992年，家庭联产承包责任制稳定和发展时期1993-1997年，家庭联产承包责任制稳定和深化发展时期1998-2003年，家庭联产承包责任制完善和法制化时期2004年以来，家庭联产承包责任制逐渐向纵深发展时期第一节农业土地政策概述二、新中国农业土地政策的演进第一节农业土地政策概述

我国的土地政策目标是以整个农业发展目标为基础的。改革开放，特别是90年代中期以来，我国的土地政策及相应的制度安排主要是围绕明晰产权、推动农民土地承包权长期化、增强土地使用制度的激励功能、保护稀缺土地资源以及提高其利用率等目标来设置的，并以效率优先兼顾公平为基本出发点。第二节农业土地政策目标我国的土地政策目标是以整个农业发展目标为基础的。改一、农业土地政策目标的含义及演进（一）农业土地政策目标的含义

农业土地政策目标是指农业土地政策所要实现的一种理想结果，这种理想结果最终是提高土地利用中农民与全社会福利。由于各个国家和一个国家不同时期的自然、经济和政治环境的不同，土地政策制定者的理论认知、价值取向及政策手段的差异，土地政策目标选择存在明显差异，这种差异主要体现在土地所有、流转、使用中公平与效率目标的安排上。第二节农业土地政策目标一、农业土地政策目标的含义及演进第二节农业土地一、农业土地政策目标的含义及演进

（二）农业土地政策目标的演变

农业土地政策目标一般包括：土地资源最优配置、土地资源保护和利用、土地资源的平均分配及荒地的开发和利用等。各国（地区）农业土地政策目标的变化具有一定共性：首先追求土地资源分配的公平性，然后追求土地资源配置效率最大化，最后加强对土地资源的保护和利用。大多数资本主义国家的土地政策目标是提高土地利用效率，普遍实行土地私用政策，并通过土地租赁、抵押和市场交易等流转方式实现土地的优化配置。而我国土地政策目标则更强调社会公平，主张土地由国家和集体所有或平均分配，不准土地进入市场进行流转，保持土地利用效益的均等。第二节农业土地政策目标一、农业土地政策目标的含义及演进第二节农业土地政策二、我国农业土地政策目标

实现效率与公平的统一赋予农民长期而稳定的土地使用权，保障

农产品供给优化资源配置，扩大土地利用的集约化边界保护稀缺土地资源，实现土地的可持续利用第二节农业土地政策目标二、我国农业土地政策目标第二节农业土地政策目标

土地是人类赖以生存的根本，农业土地是农民的生存之命脉。我国自从新中国成立以来，农村土地制度经过了多次变革，农业土地所有制为适应经济社会的发展而发生了多次变革。第二节农业土地所有政策土地是人类赖以生存的根本，农业土地是农民的生存之命一、农业土地政策的概念

土地所有政策，是一定社会条件下，国家或政府就土地归谁所有、归谁支配的原则及规范。其实质是土地所有权在不同社会主体也就是国家、集体和个人之间的分配原则及形式。土地所有权是指土地所有者依法对其土地享有的占有、使用、收益、处分的权能。第二节农业土地所有政策一、农业土地政策的概念第二节农业

二、农业土地所有政策的类型

以土地私有制为主的农业土地所有权结构

以农业土地集体所有制为主体的社会主义公有制第二节农业土地所有政策二、农业土地所有政策的类型第二节农业土地所有政策三、农业土地所有的总政策

农业土地所有政策，是以农业土地所有制度为基础的一系列有关政策的总称。

农业土地集体所有权是农业土地所有制在法律上的表现，其主体是具有法人资格的各种集体经济组织，目前主要是乡（镇）、村两级集体经济组织；其内容包括法律意义上的占有、使用、收益和处分四项基本权能。但是在现代土地产权制度中，它一般仅指土地的最终归属权。第二节农业土地所有政策三、农业土地所有的总政策第二节农业土地所有政策四、农业土地集体所有的具体政策农业土地所有政策的依据只能是国家的法律法规。1995年3月31日国家土地管理局发布的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，对农业土地“集体所有”作了具体而明确的政策法律界定。第二节农业土地所有政策四、农业土地集体所有的具体政策第二节农业土地所有政五、农业土地集体所有政策存在的问题

土地所有权主体模糊不清，主体虚置与不稳定性

农业土地所有权的残缺性

承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障第二节农业土地所有政策五、农业土地集体所有政策存在的问题第二节农业土地所

农业土地利用政策是指政府为了土地资源合理和有效利用，根据法律规定调整农业土地利用方向、结构、方式和强度所采取的行政的、经济的和技术的（如计划和规划）手段的综合。土地利用是人类占用土地的最终目的。农业土地利用有广义和狭义之分。狭义农业土地利用仅指土地的使用、收益和保护。广义农业土地利用是指土地的规划、开发、使用、收益和保护等。下面要介绍的是广义的农业土地利用政策。第三节农业土地利用政策农业土地利用政策是指政府为了土地资源合理和有效利一、农业土地利用政策类型

（一）农业土地规划政策（二）农业土地开发政策（三）农业土地使用政策第三节农业土地利用政策一、农业土地利用政策类型第三节农业土地利用政策二、农业土地利用政策存在的问题及对策（一）我国农业土地利用存在的问题

土地管理组织机构不健全，基层组织管理力量薄弱

立法滞后，管理缺乏法律依据

土地利用规划的控制作用没有得到发挥

政府耕地保护的政策措施缺乏激励机制

农户土地经营规模较小，生产效益低下

耕地数量减少，质量下降，土地资源污染严重

土地利用无规划，大量土地被浪费

土地流转机制的不健全，影响资源的配置效率第三节农业土地利用政策二、农业土地利用政策存在的问题及对策第三节农业土地利用政二、我国农业土地利用存在的问题及对策（二）解决我国农业土地利用问题的对策

充分认识农业土地合理利用的必要性

加强有关农业土地管理的法制建设

加强土地管理组织的建设

加强土地管理手段的现代化建设

建立耕地保护制度的激励机制

依靠科技进步，努力提高土地的产出率

大力加强农村土地整理

强化控制管理，执行土地利用规划

以市场和政策引导农民调整用地结构

加强农村土地管理，保障农业稳步发展第三节农业土地利用政策二、我国农业土地利用存在的问题及对策第三节农业土地利用政

农业土地流转包括农业土地所有权流转和农业土地使用权流转。农业土地流转政策是关于农业土地所有权和使用权转移的规范。由于我国《土地管理法》禁止土地买卖和实行农业土地双层经营体制，因此，我国农业土地流转专指农业土地使用权流转。第四节农业土地流转政策农业土地流转包括农业土地所有权流转和农业土地使用权

一、农业土地使用权流转概念及内涵（一）农业土地使用权流转概念

农业土地使用权流转是指农业土地所有者按照市场经济规律，以提高土地利用效益为目的，通过出让、租赁、入股等多种方式，对农业土地配置现状进行调整，实现土地资源配置不断优化的一个动态过程。第四节农业土地流转政策一、农业土地使用权流转概念及内涵第四节农业土地流转

一、农业土地使用权流转概念及内涵（二）农业土地使用权流转的内涵农业土地流转的内涵主要是对土地流转的范围进行界定，土地使用权既可指承包者的使用权，也可指经营者的使用权。我国农业土地使用权流转专指承包者的土地使用权流转。从法律意义上来说，农户土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权，属于一种相对独立的土地他物权，具有一般物权的独占性和排他性，即农户依法享有对承包土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。土地承包经营权流转是伴随农村劳动力转移和农村经济发展长期历史过程，反映了农业土地合理利用和优化配置的需要，是联结承包农户与规模经营主体，发展多种形式适度规模经营的重要渠道和纽带。第四节农业土地流转政策一、农业土地使用权流转概念及内涵第四节农业土地流转政二、我国农业土地使用权流转政策的变迁

农业土地使用权流转是一项政策性和原则性都很强的工作，不仅涉及到农业土地经营者和使用者之间的利益，直接决定农业土地所有者权益能否充分实现和用地单位经济效益的高低，而且也涉及能否通过农业土地合理有序流动，实现农业土地资源的合理配置，不断提高农业土地的经济、社会和生态效益。因此，我国农业土地使用权流转政策是十分慎重、逐步放开的。随着“两权分离”理论的逐步成熟，有关法律政策才相应松动。党的十一届三中全会使我国的农业土地政策发生了历史性的变迁。由改革开发前禁止农业土地的出租和买卖到改革开放后逐步允许农业土地的合理流转，使农业土地流转政策从无到有。第四节农业土地流转政策二、我国农业土地使用权流转政策的变迁第四节农业土地三、我国土地流转方式的政策规定

出让入股租赁转包互换再承包授权经营其他第四节农业土地流转政策三、我国土地流转方式的政策规定第四节农业土地流转政策四、我国农业土地使用权流转收益的政策规定

收取农业土地使用权出让金

收取土地使用权入股的股息收入

农业土地使用权出租租金第四节农业土地流转政策四、我国农业土地使用权流转收益的政策规定第四节农业土地流五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策（一）我国农业土地流转政策的发展现状土地流转并不是新生的，在我国的农村生活中早就存在，从我国宪法1988年修正案第一次开始合法允许土地流转算起，它已有二十多年的历史。1988年我国宪法提出允许农户在承包期内转让土地使用权；1998年党的十五届三中全会的决定中提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”；

2001年中央“一号文件”系统地提出了土地承包经营权流转政策；

2002年颁布了《农村土地承包法》；第四节农业土地流转政策五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策第四节农业五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中有关于“农民集体所有农用地使用权可以依法流转”的规定；2007年实施《物权法》，进一步完善了土地承包经营权流转的有关规定；党的十七大提出“按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，指明了土地承包经营权流转的方向；2008年党的十七届三中全会在制定的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，关于土地流转的决定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，再次提出土地流转的方向。第四节农业土地流转政策五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策第四节五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策建议

（二）我国农业土地流转政策存在的问题

农民的基本保障问题

政府的农业土地流转管理机制存在缺陷第四节农业土地流转政策五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策建议第四节五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策建议

（三）加快我国农业土地流转的对策建议

完善农村土地流转政策保障体系建设

加快推进城镇化进程

明确政府角色，加速完善管理机制，保障农民民主权利第四节农业土地流转政策五、我国农业土地流转政策的发展现状、问题及对策建议第四节

加强土地管理，严格保护耕地，是我国的紧迫任务和基本国策。《中华人民共和国土地管理法》明确指出：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地行为”。第五节农业土地保护政策加强土地管理，严格保护耕地，是我国的紧迫任务和基本一、农业土地保护政策概述

农业土地保护政策是指在一定社会条件下，国家或政府就耕地特别是基本农田保护所做出的规范。保护农业土地，是农业可持续发展的基础，也是促进社会经济可持续发展的基础。第五节农业土地保护政策一、农业土地保护政策概述第五节农业土地保护政策二、基本农田保护政策

我国实行基本农田保护制度。所谓基本农田，是指一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确立的不得占用的耕地。第五节农业土地保护政策二、基本农田保护政策第五节农业土地保护政策二、基本农田保护政策（一）实行基本农田特殊保护制度

1.基本农田保护区的范畴

2.基本农田的保护政策（二）实行占用耕地补偿制度（三）对农业土地闲置的管理政策第五节农业土地保护政策二、基本农田保护政策第五节农业土地保护政策三、耕地保护措施（一）坚持土地用途管制制度（二）强化耕地占补平衡管理（三）严格耕地保护执法（四）严格执行城市用地规模审核制度（五）建立有效的土地收益分配机制（六）建立耕地保护动态监测系统（七）引入耕地保护的社会监督机制第五节农业土地保护政策三、耕地保护措施第五节农业土地保护政策本章案例点评思考题一：在目前就业岗位有限、农民就业技术不高等情况下，农民要实现再就业并不是一件容易的事。土地流转后农村劳动力如何转移？土地流转的目的之一在于实现农村劳动力转移，为实现城乡统筹、缩小城乡差距创造条件。金城农机合作社真正为流转土地的农民解除后顾之忧的举措值得深思。同时，该合作社利用从土地上解放出来的劳动力不仅进行土地生产，又就地进行多种经营，扩大了合作社的经营范围，增加了收入，实现了多赢。也实现了土地流转与劳动力转移的有效结合。本章案例点评思考题一：在目前就业岗位有限、农民就业技本章案例点评

思考题二：如何消除农民顾虑，最大限度保证农民利益？金城农机合作社这种“双千斤土地托管”和“800元土地转包”的土地流转形式，最早由该县喜耕田农机合作社采用，并已证明在最大限度地保证农民利益的同时，承租方也通过增加土地产出等渠道得到了较大收益，可谓一举两得。喜耕田农机合作社的这种做法经新华社、中央电视台等媒体报道后已经得到认可和推广，金城农机合作社则在此基础上更进一步，就是想方设法提高农民的收入，为农民谋福祉。本章案例点评思考题二：如何消除农民顾虑，最大限度保证本章案例点评

思考题三：如何高效规模化经营土地？从种地、耕地到规模化高效经营土地。多年来，农民以种地谋生，很少说到经营土地，金城农机合作社能够把种地、耕地转为经营土地，用商业理念来发展高效农业、管理高效农业，可谓是现代职业农民的榜样。本章案例点评思考题三：如何高效规模化经营土地？本章案例点评思考题四：如何保障高效农业？带着经商积累的先进理念、资金返乡务农，进行农业经营