基于行政委托理论下的辅警制度研究

基于行政委托理论下的辅警制度研究摘要：辅警制度在维护地方治安，国家稳定方面发挥着不可比拟的优势，然其在我国法律上尚未得到明确的定位，这一根本原因导致现阶段存在辅警管理的混乱及辅警制度的优势得以埋没。通过基于法律的行政委托赋予辅警明确的主体地位和职权范围，建立起统一的辅警管理制度，从而充分发挥其在我国社会主义建设事业的促进作用。关键词：行政委托主体地位辅警制度2014年4月陕西省西安市发生辅警酒后调戏殴打女子事件；同月东莞3名辅警在广场上执勤时与过往行人发生冲突，当事人遭辅警持警棍殴打，更为恶劣的是一名孕妇被打掉五颗牙。近年来不断出现的辅警违法犯罪，严重损害了警方执法的公信力，成为加剧社会矛盾的因素之一，引起了社会的强烈反响。辅警究竟是否具备执法主体资格，辅警有多大的的执法权限以及辅警制度如何完善等问题亟待解决。文章从以下三个方面对辅警制度进行分析研究。一、辅警制度的含义和发展辅警制度的含义应从两个方面来理解。广义理解应该是：为实现国家公共的、部分利益团体的以及个人的警事目的，由政府部门、市场或者第三部门所组织起来的共同参与警事活动的力量。林海文王世卿.辅警定义研究.上海公安高等专科学校学报，2012.22这一定义基本上涵盖了研究对象的各方面属性，对辅警的性质定位明确，强调了“共同参与警事活动”的特性，可以作为辅警定义的广义理解。林海文王世卿.辅警定义研究.上海公安高等专科学校学报，2012.22狭义辅警应定义为“为实现警务效能，依据制度直接组织管理使用的，为政府或者职能部门购买、聘用或宣传发动起来志愿的社会群众力量。”金诚.试论我国辅警制度改革.公安研究，2003.6辅警的狭义定义具有以下几个特征：一是辅警主体的非行政性，由于警察是当然的行政主体，辅警并无执法权限，故自身并没有行政属性；二是辅警管理的直接性，辅警是被政府或警察机关直接管理使用的，没有第三方管理者的介入；三是辅警行为的非市场属性，即辅警不参与市场活动，不存在生产经营和盈利等经济行为。金诚.试论我国辅警制度改革.公安研究，2003.6我国辅警最早大概出现在20世纪60年代，但当时称之为治安联防队员或者社区保安队员。由于我国大陆社会经济发展飞速，治安压力越来越大，公安机关的现有警力难以匹配繁重的公安工作，致使许多的工作很难开展，制约了公安人员的主动性。基于这样的境况，大陆辅警应时产生。从20世纪90年代开始，这支队伍不断扩大，且有继续扩大之趋势。虽然辅警制度出现已久，但是一直没有一整套的制度体系加以规范和管理，致使大陆的辅警地位尴尬，矛盾多多。二、辅警制度在我国的现状及问题（一）辅警的主体地位在法律上的缺失我国目前有大量的辅助警力存在,主要原因是由于许多地方现有警力严重不足,当地公安机关不得不依靠聘用辅助警力来协助维持治安秩序,打击违法犯罪行为，数量通常超过警察数倍，如杭州市公安局余杭分局2010年共有民警781人，同期有辅警3610名余杭公安率先推行协辅警队伍规范化建设》，大众网。追溯辅警发展历史可知辅警早已存在，我国正式意义上辅协警是应对改革开放后流动人口大量增加而带来的治安压力的产物朱振甫、杜剑虹、张应立：《辅协警问题研究》，《公安研究》2009年第9期。。辅警实际承担着警察大量的日常工作，除例行巡逻等正常维护治安的工作外，还担负部分行政（刑事）执法工作，极大地缓解警力的不足，对维护社会治安稳定、保护人民财产安全起到不可或缺的作用。但我国长期以来未有明确的关于辅警主体身份定位的法律规定，辅警在法律上没有任何“名分”。法律余杭公安率先推行协辅警队伍规范化建设》，大众网朱振甫、杜剑虹、张应立：《辅协警问题研究》，《公安研究》2009年第9期。（二）体制、机制与现实状况的不适应我国传统辅助警力,即各种形式的社会治安防范组织,是我国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期,人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高,公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但在社会主义市场经济的今天公众参与社会治安防范的热情普遍低落,市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象,主要原因有两点:一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一,对社会治安的关注度很高。而现在,人们的价值观趋于多元化,他们对自身的治安需求大大增加,社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后,机制不活。我国传统的辅助警力队伍由政府组建,业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位。这种体制存在的弊端是:第一,没有设立上级机构,不利于统一领导。第二,人员隶属关系复杂,成员缺乏归属感。第三,雇佣关系不明确,成员合法权益难以保证王金鑫，《王金鑫，《对国际辅警制度的考察与有效借鉴》，《成都大学学报》，2008年第2期。（三）辅警队伍整体素质不高，不能满足社会管理的职能要求一方面，我国辅警总体数量庞大，队伍整体素质不高且难以提高。辅警职业具有的风险大、待遇差、任务重等特点，这决定了现有制度下很难吸引高素质人才进入辅警队伍。各地辅警招录条件门槛设置较低，有的只要求初中文化、身体健康、无犯罪记录符合年龄条件即可，近年来招录条件设置虽有所提升，但总体上仍是不高。而另一方面，辅警实际行使着有限的警察权。实践中，部分辅警配合民警从事治安巡逻、安全保卫、交通管理等一线工作，甚至在部分刑事案件的侦查工作中行使侦查权。警察权的行使需要行使人具备专业的法律职业素养，而这一要求与现状中辅警素质不高的矛盾长期存在。（四）经费不足，功能单一辅警由于没有统一的管理体制，没有专门的行政拨款，只能靠其他经费或是日常的罚款来支应。经济不独立，经费不足导致的结果就是辅警整体的附属性，没有独立的活动能力。另外目前虽有多种形式的辅助警力，但充其量只能以巡逻和站岗的方式震慑犯罪，主动应对犯罪的能力相对较弱，没有发挥应有的功能。三、辅警制度现状的根本原因究根结底，笔者认为造成辅警制度现阶段状况的根本原因是在法律上缺乏辅警的主体资格，从而导致辅警制度缺乏存在的合法根基。在法制时代，法律上的确认是一项制度得以长存发展的基础。辅警制度正是处于一种尴尬的境地，一方面在法律上找不在存在的合理依据，另一方面辅警制度又在现实社会中发挥着不可或缺的作用。所以如何取得法律的认可才是辅警制度发展的方向，笔者以为建立以行政委托理论为基础的辅警制度可以很好地解决辅警的法律主体资格问题，以下详细分析。四、建立以行政委托理论为基础的辅警制度（一）行政委托理论行政委托是指“行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为”。其特征如下:第一，行政委托的委托方是具有行政权力的行政主体，委托事项与行政主体的行政管理活动密切相关。第二，受托人行使职权或从事行政事务的依据并非直接来自于法律规定，而是来自于行政机关的委托协议。第三，受托人以行政主体的名义行使职权，法律效果归属于委托方，即受托人不因行政委托而取得行政主体的地位，受托方因履行委托事项而造成的法律后果由委托的行政主体承担。最重要的一点是受托人基于行政委托可以独立行使行政主体的部分行政职权，也就是说，如果辅警是属于行政受托人，那么其就可以基于行政委托拥有一定的行政执法权，对外可以独立进行执法活动。这很符合我国辅警的现实，我们唯一要做的就是规范公安机关的委托事项和委托程序，即哪些警务活动可以委托给辅警来执行，哪些禁止委托给辅警以及委托的程序赵永昌，论辅警的法律地位及特征，新疆警察学院（二）以行政委托理论为基础的辅警制度的可行性1.辅警的存在合乎法律目的在我国现有的法律法规中很难找到有关辅警的只言片语，但这并不妨碍我们对辅警存在的合理性和合法律目的性的探讨。我们讨论的关键不在于现有法律法规中有没有这样的规定，而是辅警应不应该存在，应该存在了之后是不是应该把它上升为法律法规。我们知道警察存在的依据在于实现法的安全和秩序价值,而作为警察的得力助手—辅警，也是为了实现法的安全和秩序价值。与此同时，安全和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值。在实现安全和秩序的过程中，警察从来都不是唯一的选择。辅警是公安机关招聘的用以协助警察维护社会治安秩序的有生力量，是实现法的安全和秩序的积极参与者，辅警的存在是符合法的目的性的。那么,辅警的存在是不是合理的呢?任何事物的存在都有它的历史性，在我国现阶段，辅警存在的根本原因在于现有警力的不足。有人会问,既然现有警力不足，那么政府大量招警不就解决了吗?但大量招警与现在“小政府、大社会”和有限政府的改革理念背道而驰。这样不仅会使政府背上沉重的财政负担,还有可能成为安全和秩序的绊脚石，因为任何事物都是双刃剑。而辅警的诞生恰恰解决了这一矛盾，使警察从繁重的简单机械性事物中解放出来，集中精力处理高权性的警务活动，以解决我国现阶段社会矛盾凸显、刑事案件高发的态势。所以，辅警的存在不仅符合人类对安全和秩序的价值追求需要而且也是合理性的选择。赵永昌，论辅警的法律地位及特征，新疆警察学院2.以行政委托的诸多实践为参考将公权力行使委托给非行政机关组织的实践,广泛存在于各种行政领域。以下仅据笔者所掌握的材料列举典型若干。交管。交通管理方面的行政委托,近期广受瞩目的有两类:一类是交通协管员接受委托执法,另一类是汽车销售单位受公安机关委托对本单位销售的一定规格的汽车,在资料齐全情况下,当场办理车辆牌证。其中前者问题比较复杂。交通协管员接受委托进行执法主要有三种情形:(1)抓拍交通违法行为；(2)张贴违法停车告知单；(3)当场进行小额罚款。如果说抓拍是一种协助取证的事实行为,张贴只是行政处罚程序中的一个环节，并非一个独立的法律行为。处罚。行政处罚法第18条第1款规定:行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。这一规定在对此种行政委托设定条件的同时,也为提供了明确的法律依据。事实上,各级行政机关为委托行使行政处罚权,根据该规定制定具体办法的实例并不少见。税收。税收征收管理法实施细则(以下简称细则)44条规定：税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则,可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收,并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求,以税务机关的名义依法征收税款,纳税人不得拒绝；纳税人拒绝的,受托代征单位和人员应当及时报告税务机关。从各地的落实状况来看,该规定中的有关单位和人员的确包含着非行政机关组织。但需留意的是,细则第44条的规定来看,在委托代征中,强制执行权还保留在税务机关,受托代征单位不能行使该项权力。以上行政委托的实践证明行政委托完全可以在辅警制度上得以运用，但是这种制度的构建需谨慎，需要受到些许限制。（三）具体建构1.修改《人民警察法》，以行政委托的方式从法律层面明确辅警的法律地位。在辅警制度规范化的同时，从法律层面真正解决辅警的法律主体地位，确保辅警的各项职责做到有法可依、有章可循。只有从法律上进行立法，才能从根本上解决辅警法律身份这一问题。通过修改《人民警察法》明确法律主体地位，即可解决辅警当前存在的根本问题，除此以外的问题是可以通过规章制度可以解决的，因而没有必要制定新的《辅警法》。制定一部全新的法律，不仅要动用大量的人力、物力，也需要漫长的制定过程，不符合经济原则。同时，在当前法律繁多的法制体系，制定一部新的法律会使体系更为繁杂而不是全面。相比较《人民警察法》已适用多年，司法实践和普通民众对此有了较为深刻的理解和适用效果，进行修改无需化太多的人力和物力，修改后较易为人们所接受和理解，实效性强于制定新法。2.对辅警的行政委托要做明确限制修改警察法以行政委托的方式明确辅警的法律地位，但同时要对行政委托的范围作进一步限制，对涉及公民人身自由的处罚必