教育资源配置现状与问题湘南B区调查

体制偏差、城乡失衡与教育资源公平配置陈潭罗新云［摘要］教育公平一直以来是中国公共管理领域重点讨论的话题。公共教育资源分配不均衡和教育服务的不充分与不对等是造成教育不公的主要原因。以2005年湘南H区义务教育状况为样本，运用实地调查和统计分析的研究方法，从教育财政资源、教师资源、学生资源三个方面分析了当前地方公共教育资源配置失衡的状况及其原因。由于长期实行城市偏向的教育政策和重点校制度，形成了农村教育和城市教育以及“重点学校”和“普通学校”的天壤之别，从而导致了公共教育资源配置失衡和公共教育的不平等。因此，要最终促进公共教育的均衡发展和公共教育服务的均等化供给，必须纠正原有的政策偏差，进一步统筹城乡发展，加大农村教育投入力度，确保农村教育投入的优先性；必须打破原有办学特权，实现办学点和生源的均衡配置；必须实施鼓励和优惠政策，避免城乡教育“马太效应”的持续恶化。［关键词］教育公平；教育资源配置；政策均衡供给。义务教育即公共教育，是一种基本的保障型教育，是落实教育公平的底线诉求。多年来，教育公平一直以来是中国公共管理领域重点讨论的话题。其中，教育腐败、公共教育资源分配不均衡和教育服务的不充分与不对等是造成教育不公的主要原因"1】作为一个后发赶超型现代化国家，中国以仅占世界公共教育经费总数1.4%的财力，支撑着占世界学历教育人口22.9%的庞大教育体系，因而“穷国办大教育”的矛盾和压力可想而知。改革开放以来，中国明确提出了“科教兴国”的发展战略，把教育摆在优先发展的地位，但教育资源配置失衡问题一直是困扰教育事业发展的一个“瓶颈”：一方面，教育投入严重不足，城乡教育差距日益拉大；另一方面，有限的教育经费出现挤占挪用、盲目攀比、铺张奢华等不良倾向，存在配置不良的现象，即“外延发展”造成的结构不良、重复建设；更有甚者，还有少数干部贪污腐败、公款吃喝，浪费了大量的教育资源，使我国本来就短缺的教育资源并没有得到合理利用。这种资源配置失衡效应在义务教育阶段主要表现为：在贫困的农村地区，由于政府投入不足，学校为了正常运转，向学生收取很高的学杂费，不少农民的子女因无力承受学杂费和其它费用，不得不辍学打工，出现“普九”以后农村儿童失学辍学卷土重来的现象。由于政府教育分配制度的偏差，形成了一种双重的二元教育制度⑵，在城市和农村之间进行整体分割，形成农村教育和城市教育的天壤之别，使得地区之间教育发展呈现巨大差异，造成了城市和农村生均教育经费的悬殊和办学经费的差异。在同一地区，有限的教育资源在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，过多地集中使用在重点学校，人为地拉大了学校之间的差异，形成重点学校和普通学校的两个世界，加剧了基础教育内部资源的失衡。城乡有别的福利待遇制度使农村地区优秀教师流失严重，农村教师队伍面临断层的困局，农村教育质量呈现下降趋势。一些城市外来务工人员子女受不合理的户籍制度限制，被无情拒之于城市公立学校门外。显然，农村教育的不断衰败、义务教育资源的公平配置成为教育界和学术界关注的一个焦点。纵观一些较为规范的代表性研究，大致可以归纳为两种倾向：(1)学者们普遍注意到了各地区之间的差距，但是对于城乡之间的差距只是片段性地提及，并无专门研究，对各地区内部的差距更是鲜有涉及；(2)较多地论述了教育差距与经济发展水平之间的高度相关关系，而对它与国家的教育资源分配之间的关系很少关注，忽略了背后存在的主要由国家权力决定的资源配置一一利益分配问题⑶。在研究视角中，较多的学者侧重于教育学理论的演绎和阐释，而对于教育政策及其相关政策的研究明显不够，陷入了“只见树木不见森林”的研

究误区之中。本文通过对湘南H区的案例研究，揭示中国公共教育资源配置失衡状况及其制度供给困境。公共教育资源配置失衡状况及其问题湘南H区位于湖南省南部，地处长株潭经济一体化与珠江三角洲两个经济圈交口处，是珠江三角洲产业辐射转移的承接基地。湘南H区现有公办初中、小学83所，其中城区中学3所，小学10所，农村中学13所，农村小学及教学点57个。在校学生30617人，其中小学21442人，初中9175人。在职教职工2296人。厂矿子弟学校8所，社会力量办学单位54所，在校学生1.3万人。近几年来，湘南H区的义务教育得到了很大的发展，但仍存在许多问题。我们之所以选择湘南H区为研究样本，缘于该区义务教育呈现有城有乡、城乡结合的分布状态，比较全面地反映了当前中国义务教育城乡差异的非均衡状况。对该区教育现状的深入分析，有望获得一个中国公共教育研究的典型样本。1.1义务教育经费配置的城乡差距教育的城乡差距是义务教育资源配置失衡的核心问题。我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源。目前我国有70%的人口在农村，农村义务教育阶段学生高达1.6亿。农村教育经费投入不足，是长期困扰我国教育发展的根本问题。图12005年H区教育经费分配城乡比较（1）生均教育经费的城乡差异。生均经费作为反映教育经费情况的根本指标，能够较准确地反映教育经费提供的的程度，也可以通过它观察教育经费满足教育事业发展需要的程度。以2005年为例，湘南H区城镇小学生均经费平均为3253元，农村为2256元，农村和城镇相差44.19个百分点；初中生均教育经费城镇平均为3261元，农村为2386元，城镇是农村的1.36倍（见图1图12005年H区教育经费分配城乡比较3500300025002000150010005000注：1小学生均教育经费；2初中教育经费；3小学生均预算内教育经费；4初中生均预算内经费；5小学生均预算内公用经费；6初中生均预算内公用经费。数字来源：湘南H区教育局2005年财务统计报表。（2）生均预算内教育经费的城乡差异。生均预算内教育经费反映了财政资金对教育的支撑程度。生均预算内经费的水平高低和教育财政资金的多少是密切相关的。2005年，湘南H区城镇小学生均预算内教育经费平均是2743元，农村为1394元，城镇是农村的1.96倍；初中生均教育预算内教育经费，城镇平均为2577元，农村为1154元，农村和城镇相比相差123.31个百分点。（3）生均预算内公用经费的城乡差异。生均预算内公用经费的差距反映了义务教育在

发展质量上的差距。2005年，湘南H区小学的生均预算内公用经费，城镇平均是628元，农村为570元，城镇是农村的1.1倍；普通初中的生均预算内公用经费，城镇平均为916元，农村为666元，农村与城镇相差27.29个百分点。按照国家的相关规定，农村小学生均公用经费应达到700元，湘南H区农村小学生均公用经费缺口达130元，农村初中生均公用经费应达到800元，湘南H区经费缺口134元，农村小学和初中生均公用经费的缺口率分别达到18%与16.7%（见表1）。表12005年湘南H区农村义务教育公用经费缺口情况（单位：元）全省平均水平实际支出数额缺口数额缺口率小学70057013018.%初中80066613416.7%（4）义务教育办学条件呈现明显的城乡差距。从表2和图2可以看出，在学校建筑结构、教学设施配件和生活条件上，农村教育的硬件设施都与城市有明显的差距。2005年，全区小学学校危房面积1075平方米，其中农村为1012平方米，占全区学校危房面积的94%。一些农村的小学，还在20世纪五六十年代建造的土木结构教室里上课。截至2005年底，湘南H区的农村小学校中，体育运动场（馆）面积和体育器械配备没有达到标准的学校有28所，占了全区农村小学近一半的比例，音乐器材没有达标的学校有19所，美术器材配备没有达标的有15所，数学自然仪器配置没有达标的有23所，还没有一所学校建立了校园网（见图2）。而城市的小学基本已达到了国家一类学校的指标。由此可以看出，在义务教育办学条件上，城乡之间依然存在鸿沟。皿城市口县镇

风农村图22005年H区小学教育设施城乡比较300000200000100000电子图书藏量图书藏量（册）计算机（台）体育运动场（馆）■172777400皿城市口县镇

风农村图22005年H区小学教育设施城乡比较300000200000100000电子图书藏量图书藏量（册）计算机（台）体育运动场（馆）■172777400895287438197270008450001956802070100

0构区域校舍建筑结构合计框架结构砖混结构砖木结构土木结构城区650231792647090013004650%13.8%36.2%0100%农村189591512117649351061061.8%86.2%11%1%100%数字来源：湘南H区教育局基础教育统计报表数字来源：根据调查和湘南H区教育局基础教育统计报表整理1.2义务教育师资配置的城乡差异教师是教育质量的关键，在我国教师水平大幅度提高的大背景下，城乡教师水平的差距日益拉大。农村教师有效需求严重不足，年轻人到农村从教的意愿明显下降。可以这样说，中国教育问题的焦点在农村，农村教育问题的焦点在教师。根据我们对湘南H区的调查，义务教育教师水平的城乡差异集中表现在三个方面：（1）农村教师学历明显偏低。从全国统计数据来看，我国教师学历水平近年来得到了明显提高。2002年小学、初中教师学历达标率（小学教师达到中专毕业，初中教师达到大专毕业）已经分别达到97%和90%，小学教师高于达标学历的达到33%，初中教师高于达标学历的达到20%。但地区之间、城乡之间的差距仍然很大，且表现为层次越高差距越大的趋势。表32005年湘南H区城乡小学和初中专任教师学历状况城镇农村农村与城镇的差距小学专任教师学历合格率（％）988414具有大专及以上学历专任教师比例（％）80.560.320.2初中专任教师学历合格率（％）1008218具有本科及以上学历专任教师比例（％）93849数字来源：根据调查和湘南H区教育局基础教育统计报表整理从湘南H区的情况来看，小学专任教师学历水平达到合格率的，城镇为98%，已经超过了全国的平均水平，但农村仅达到84%，与国家平均水平相差6个百分点，与湘南H区城镇水平相差14个百分点（见表3）。而在这些数据背后隐藏的一个更为深层的问题是，农村教师所提高的学历基本上都是通过函授以及各类水平参差不齐的自学考试获取的，这反映了教师在获得学历过程中的避难就易和某些“水分学历”现象。在农村义务教育教师学历水平低于城市水平的同时，农村义务教育所紧缺的数学、英语、电脑、艺术等提高学生素质的专业教师并没有得到充分的补充（见表4），多数农村中小学的这类课程都是由非专业教师兼授，其教学水平自不待言。如果考虑这方面的因素，城乡教师水平的差距可能远甚于表中数字所揭示的程度。表4湘南H区2004年农村中小学学科教师欠编情况（单位：人）外语计算机音乐美术小学应配人数53246451实有人数24204944所需人数294157初中应配人数91222020实有人数81141819所需人数10821数据来源：根据湘南H区教育局人事部门提供的资料整理。（2）农村教师年龄结构明显老化。由于农业人口的非农化转移和计划生育政策使农村接受义务教育的人口客观减少，使农村教师队伍尤其是小学教师从总量上长期处于饱和状态，进而使年轻的、新的教师力量难以充实到农村中去，无法实现农村教师队伍的新陈代谢，农村教师队伍老化现象非常严重。“爷爷奶奶教小学、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”，就是农村教师年龄结构的真实写照。随着素质教育改革的深入和新课程的全面实施，对教师的素质和创新能力提出了越来越高的要求，大批年龄老化的教师必然直接影响到农村义务教育的质量。与其相反的是，城市中小学的大规模扩张，并凭借其良好的办学条件、较高的福利待遇不断吸收包括农村优秀骨干教师在内的新生力量，教师队伍向年轻化和高学历化方向发展，从而在年龄结构上又一次把农村远远地甩在了后面。数据来源：湘南H区教育局2005年基础教育统计报表。2005年，湘南H区城市教师中，35岁以下的占43%，而农村仅有30%，51岁以上年龄的教师中，城区仅152位，占城区教师的11%，农村中有476位，占农村教师的36%。农村中小学教师与城区教师年龄结构的差异，反映了农村中小学教师和城区教师来源的差异。城区中小学以35岁以下的教师为主，这些教师都是20世纪90年代的师范毕业生，他们掌握了现代文化科学知识、教育教学理论和现代信息技术。可以说，他们完全有别于“文革”刚刚结束后的那批民办教师。而现在仍站在农村小学讲台上的教师大多是由过去的民办教师转正过来的。他们的文化知识基础本来就薄弱，再加上年龄偏大，根本不可能再学习现代教育技术，不可能再学习并实践现代教育理念了，因此，他们已经很难适应新课程改革的需要。（3）民转公、“工代教”教师主要在农村。由于历史的原因，到目前为止我国还有部分教学人员没有列入正式教师编制，他们不能享受正常的教师待遇，被称为代课教师。从代课教师的分布来看，农村远多于城市。特别是城乡小学在代课教师问题上的矛盾更为突出。一方面，我们欣喜地看到，城市的代课教师问题已基本解决；另一方面，我们又不得不承认，农村代课教师的问题依然严重。湘南H区义务教育经过几年的大力发展，到2005年已经基本没有代课教师，但不可否认的一个事实是，目前在岗在编的教师队伍中，有很大一部分是由过去的代课教师、民办教师和“以工代教”的教师转变过来的，这一批教师仍大部分分布在农村中小学（见表5），由于他们没有进行过系统专业的教育训练，必然要影响到农村教育的教学质量。表52005年湘南H区普通中小学代课教师城乡分布情况城市学校专任教师来自代课（民办）教师代课（民办）教师占百分比农村专任教师来自代课（民办）教师代课、民办教师占百分比农村代课（民办）教师占教师的百分比中学786304%85628834%17%小学61211019%52333263%29%数据来源：根据湘南H区教育局人事部门提供的数据整理。（4）农村教师有效需求严重不足。由于农村经济困难，教师工资和福利待遇难以得到有效保障，教师工作条件和生活条件明显低于城市（见图4），有能力的教师往往不愿到农村去，已经在农村工作的教师也想方设法调离农村。这样导致了农村教师有效需求的两难困境:

一方面是合格教师严重不足，另一方面是合格的高校毕业生下不到农村学校，出现农村教师人才的“肠梗阻”问题。造成这种困境主要有两方面的原因：一方面，由于实行严格的计划生育政策，农村中小学的适龄学生正在减少；另一方面，国家确定的农村中小学教师的编制比城市偏紧，许多农村中小学处于超编状态。即使农村中小学有些老教师退出岗位，一些地方的人事部门也不允许补充年轻教师。导致农村教师资源有效需求配置不足的深层原因是教师福利待遇的城乡差距拉大，城市学校对农村教师资源形成一种“吸管效应”。从近几年的情况来看，湘南H区农村教师的人均福利（各类奖金、津贴）2004年为651元，而城市人均水平达到1883元。其中待遇最好的五中（城区）达到5000元，而待遇最低的大塘中心学校（农村）仅为200元。农村中小学的教师待遇已经无法吸引人才和留住人才，许多农村骨干教师拿到高级职称后，要么通过选拔考试进入城市，要么“孔雀东南飞”停薪留职到广东沿海等经济发达地区从教。图4区教师福利待遇的城乡比较资料来源：根据我们的调查资料和湘南图4区教师福利待遇的城乡比较资料来源：根据我们的调查资料和湘南H区教育局提供的财务统计资料整理。口城区■弥村2.3义务教育资源配置的校际差距湘南H区义务教育资源配置失衡的另一个表现，是同一地域学校之间的差别。这种校际差距主要体现在两个方面：（1）重点校与非重点校的差异。20世纪80年代以来，我国重新恢复了重点学校制度，虽然在一定程度上取得了快出人才的办学效益，但这与义务教育的“普惠性”本质是相违背的。其实这是一个公平与效率的问题，义务教育应当关注的是公平，而不是效率。而现阶段在义务教育领域的重点学校制度却关注的是效率，忽略了公平，事实上选择了走培养“尖子”的精英教育之路。从高中到初中、从中学到小学甚至幼儿园层层设置重点学校甚至重点班组，加剧了中小学教育的失衡与竞争，加剧了教育资源的不平衡和不平等，严重损害了义务教育的公平性与公正性。重点学校与非重点学校在教育公共资源的差距有显性的也有隐性的。显性差距表现在经费、师资、设备、校舍等方面（见表6）。在经费方面，首先是经常性投入的差距，重点学校的生均经费普遍比非重点学校高出15-20%；重点学校教职员工的工资通常占日常经费的60%左右，而非重点学校要占到80%（见图5）。而专项经费的配置上，基本为重点学校所有，非重点学校很少有机会得到。在师资方面，无论是师资的学历构成、师生比、晋升高级职称的比例，还是获得进修深造的机会、取得特级教师的荣誉等方面，重点学校在条件和机会上要优越得多。隐性差距主要表现在凭借“名牌效应”，在生源质量、社会资源和社会评价上获得更大优势，从而在竞争中处于优先地位。

表6湘南H区重点小学与非重点小学教学硬件设施比较学校名称学生人数计算机彩色电视机影碟机扩音器录音机投影器银幕投影片录音教材光盘软件教材缺少金额总金额（万元）人平金额（元）完小452021025258545460810381006203255560完小46102118151515295520771670注：三完小为城市重点小学，二完小为城市一般小学。资料来源：根据湘南H区教育局2005年基础教育统计报表整理从湘南H区的实际情况来看，重点学校在经费投入、师资、教学设备等方面均明显优于非重点学校，而且两者之间的差距十分巨大，尤其在仪器投入、实验室和人均图书方面，重点学校与非重点学校的差距明显。此外，由于地方政府在政策方面的支持和“名牌效应”的影响，可以说，二者之间存在明显的“马太效应”。而这一过程不公平的现状必然导致重点学校与非重点学校学生受教育程度的差别、接受高等教育机会不均等的差别乃至将来前途命运的差别。注：A为城市一般小学；B和C为城市重点小学；D为农村中心小学。数据来源：根据我们对湘南H区四所小学的实地调查数据整理。（2）同类学校之间的差异。即便是同类学校，由于地方经济发展和财政收入状况、领导

重视程度和家长教育意识的不同，在教育资源的配置上也存在不同。我们通过对湘南H区永春乡、鲁塘镇、月峰乡、南溪乡、大塘乡五所农村中学2005年生均预算内日常公用经费投入分析发现，生均预算内公用经费投入最多的大塘乡达到292.86元，而投入最少的江口乡仅为16.67元（见图6）。按照一般的理解，事业经费是刚性支出，公用经费则可多可少，决定其多少的尺度就是经费的宽裕程度。在经费比较紧张的时候，普遍倾向于压缩公用经费。究其原因，主要是教师工资在总支出中占据主要成分，从而挤压了学生公用经费（主要用于完善教学器材和教学设施）的投入。由于许多农村学校生源流失严重，导致出现初一三个班、初二两个班、初三一个班的“虎头蛇尾”现象，学校所获得的人头费大量减少，而教师数量仍是固定的，这必然导致“教师吃学生”的挤占局面。图6区五校预算内生均日常公用经费比较（单位：元）隔江口乡□鲁塘镇■月峰乡图6区五校预算内生均日常公用经费比较（单位：元）隔江口乡□鲁塘镇■月峰乡口南溪乡口大塘乡16.6717.99222.2221.51292.86数据来源：根据我们的调查数据整理。2.4义务教育资源配置格局的分散效应（1）学校布局不合理，规模效益差。在湘南H区农村，由于受旧的经济体制和传统经济增长方式的影响，在教育发展上存在重速度、轻效益，重数量、轻质量，重外延、轻内涵的倾向，从而造成了农村义务教育遍地开花的现象。在农村几乎是村村有小学、乡乡有初中，表7中数据反映出2005年湘南H区农村初中、小学学校规模情况。表72005年湘南H区农村中小学校规模情况类别学校数班级数学生数校均班数班均人数小学5731176325.524.5初中139440847.2432005年湘南H区农村有小学57所，311个班级、7632名小学生，校均班数为5.5个，校均学生数为24.5人；有初中13所，94个班级、4084名初中生，校均班数7.2个，每班平均学生数为43人。一般来讲，目前我国中小学校平均规模应是小学以18-24班/校、40-50人/班、全校共720-810人为宜；中学以24-30班/校、40-50人/班、全校共1350-1500人为宜。可见，湘南H区中小学尤其是农村小学布点偏多，规模偏小，班额不足，导致规模效益差，资源使用率低，造成人财、物资源严重浪费。（2）中小学教师超编缺编并存，结构不合理。中小学教职工编制是我国事业编制的重要组织部分，合理核定中小学教职工编制，足额配备教职员工，对提高中小学教育质量和办学效益有着极其重要的作用。在师资配置上，湘南H区还存在超编与缺编共存、供给与需求脱节的结构性问题。一方面，湘南H区农村中小学教师超编严重。2005年全区农村小学和初中核定编制1183人，实际在岗教师有1415人，农村中小学教师超编232人。但在超编的同时，英语、信息技术、语文、数学学科教师尤为紧缺，欠缺教师76人。另一方面，城区和城郊初中和小学教师编制却相对紧张，城区中小学教师1214人，实际在岗工作人员1169人，根据学生数量配备老师，还欠缺老师45名。（3）资源使用效率低，财力物力浪费现象依然存在。一方面是资源紧缺，另一方面又由于学校管理者自身素质不高等原因，使有限的教育资源浪费严重。具体表现在：“建了拆，拆了建”的现象较为普遍。2005年湘南H区新增危房1077平方米，这些危房大多是在“普九”验收前后新建的，使用期限仅为7年一20年不等，估算损失资金几百万元以上。部分学校的语音室、微机室及教学器材、设备的配备以及锅炉改造上出现劣质、低档现象严重，一些单位由于资金紧张，购入二手设备或伪劣产品，使用过程中故障多，短时间内报废率极高。对公共财物保护、保养不够，减少了应有的寿命。监控不严，造成一定程度的公共财物流失。学校稀有的经费被挪用，更有甚者，教育腐败不断滋生蔓延，造成教育资源的流失和严重浪费。公共教育资源分配失衡的原因中国城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共资源占有的不平等，换言之，农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困，而公共资源的分配是由公共政策和社会政策来执行的。因此，不合理的公共政策是造成城乡教育差距的最主要的因素。2.1城乡二元结构下的教育管理体制偏差城乡义务教育的差距源于城乡二元社会结构，是二元社会结构在教育上的必然反映。我国长期以来“城乡差别发展”模式使教育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”的二元管理结构。国家对农村义务教育一贯执行“人民教育人民办”、“农村教育农民办”的思路，农村义务教育被看作是“地方事业”。《教育法》明确规定农民要负担教育费附加；对义务教育学校基建支出，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负担，部分通过农民集资。诸如此类对城乡义务教育规定双重标准，导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭。城市义务教育经费基本上由政府承担，城市孩子享受着低廉的义务教育，而农村义务教育费用绝大部分由农民承担，在农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重的代价。农村义务教育投入不足造成农村义务教育“先天贫血”，这是城乡义务教育非均衡发展的最根本原因。自1985年5月中央颁布《关于教育体制改革的决定》以来，湘南H区落实了基础教育由地方负责的方针，实行“分级办学、分级管理”的办学体制。在当时的历史条件下，调动了乡村办学的积极性，出现了“村村有小学、乡乡有中学”的局面，为推进普及九年义务教育发挥过重要作用。但是，由于缺乏科学的规划，一哄而上，有很大的盲目性，大多数乡村学校起点较低，标准不高，规模小，条件差，时至今日，随着形势的发展，情况又发生了很大变化：本地农村城镇化进程加快，计划生育政策得到了强有力的贯彻执行，就学人口相应减少；加之现代化的教育设备、手段发展很快，需要一定的投入才能适应。而许多乡村学校未能适应和顺应这种变化，仍停留在原有的水平上，保持“十几年一贯制”，这样就理所当然成为薄弱学校。有的学校虽然在硬件上有所充实，但也因为规模较小，而造成了教育资源的闲置和浪费。因此，许多学校就出现了这样一个两难问题：不投入，不增加设施设备，硬件上不去，评估过不了；增加投入，添置设施设备，势必又造成设施设备的闲置和浪费。1995年，原县级C市被撤销，新设湘南H区。由于体制的变动，造成了经济结构和教育结构的逆向变动，由过去的城市型经济变成城乡混合经济，由过去的城市教育结构变成了城乡二元混合型教育结构。新划入的11个农村乡镇中，就有5个乡属于贫困乡，农村教师学历合格率只有75%，民办代课教师占32%。全区教职工达2574人，专任教师2486人，小学专任教师学历合格率为68.3%，初中专任教师学历合格率仅为60.5%。1995年撤市建区后，新划入的11个乡镇校舍危房面积达15744平方米，占乡镇校舍总面积的11.5%，在以后的几年中，又新增大量危房。由于“历史欠债”太多，2000年以前湘南H区财政投入的资金主要用于危房改造和教师队伍建设中，从而无力顾及城乡教育的均衡发展和整体推进，导致了城乡差距的客观存在。2.2以县为主的教育财政体制偏差1994年实行分税制，但各级地方政府基本上还是维持着原来“包干”财政体制下的事权格局。然而，财权划分格局却发生了很大变化，财力越来越向上一级政府集中，县级财力越来越薄弱。由于县级财政在原“包干”体制下的收支基数划分不合理的问题并没有得到解决，加上县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为共享收入甚至固定收入，一些省份对县级实现的“两税”增量收入也按比例分成，造成县级财政收入越来越困难。与县级财政收入能力越来越弱这一状况不相适应的是，县级政府的事权并没减轻，公共事业特别是占县级财政支出大头的义务教育仍然由县级政府承担。一方面，收入来源和财力弱化，甚至收入总量也在下降，但担负的事权并没有减弱，甚至还在加强，县级政府在这样的两难境地之下，自然是采取“拆东墙补西墙”的方式，上面重视哪一块，就优先保障哪一块，不能形成制度性的规范性的教育支出保障机制；另一方面，县级财政收入结构中，非税收比重较大，财政收入容易受到政策因素的影响，收入来源极不稳定，但义务教育的经费支出却是硬性的，县级财政收入增长的不确定性与义务教育支出的硬性特征不相适应，使农村义务教育经费投入短缺的问题无法得到制度化解决。税费改革的实行使县级财政收入来源日趋单一化，实行“以县为主”的财管理体制后，县级政府又要作为一个十分关键的领导层次，既要负责基层基础设施建设及城市建设的具体实施，又要解决好全县上下的吃饭问题，对于一个财力较好的县来说还不算困难，但对于一些财力薄弱的县来说，全县教师工资由县统筹统发，更加大了县级财政的压力，义务教育经费有可能在“吃饭财政”的压力下“流产”。这充分暴露出了“财权上收、事权下放”财政体制的弊端，当前“以县为主”义务教育管理体制无力平衡省内不同县（市）间的教育差距。近几年来，湘南H区经济发展较快，财政收入有所增加，但经济发展与财力保障相对于教育事业发展的要求仍然基础薄弱。从湘南H区的财政收入来看，2005年地方一般收入只有2.8亿元，而支出却达到了4.4亿元，需要上级转移支付补助达1.6亿元。而且企业改制、社保兜底还有较大的资金缺口，收支矛盾仍相当突出，基本上属于“吃饭型财政”。在此情况下，区级财政对农村中小学的教育投入，主要用于保证教师基本工资、按政策规定的生均公用经费以及消灭D级危房①资金的到位，对其它方面的再投入，区财政已无能为力。税费改革前，农村中小学危房改造资金和学校建设资金主要依靠农村教育附加和中央、省、市的专项资金及农村教育集资来解决。税费改革后，取消了农村教育事业附加和农村教育集资，尽管中央、省、市予以专项转移支付资金361万元，但较改革前减少了160多万元，这个缺口只能通过挤压投入来填补，从而导致义务教育经费投入的短缺。2.3城市偏向主义的教育政策话语权偏差①根据建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》，危房分A、B、C、D四个等级。A级:结构承载力能满足正常使用要求，未腐朽危险点，房屋结构安全。B级：结构承载力基本满足正常使用要求，个别结构构件处于危险状态，但不影响主体结构，基本满足正常使用要求。C级：部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房。D级:承重结构承载力巳不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。其中D级危房是最危险的一类房屋，必须停止使用或立即改造。目前，我们的教育理论研究主要着眼于城市教育，教育决策权、教育话语权均以城市为中心，农村教育境况常常被忽视。当我们讨论教育问题的时候，如创新教育问题、学生负担过重、新课标的实施、现代教育技术的运用等问题更多的是代表了城市教育的呼声，并不能真正代表广大乡村教育的声音，尽管乡村教育确也存在此类问题，但多数已经淹没在城市的呐喊声中了。义务教育发展的有关制度和政策中的“城市优先”和“因地制宜”，客观上拉大了义务教育的城乡差距。我国自20世纪八十年代中期实行九年制义务教育，这是中国教育制度的一次重大改革。实施义务教育无疑意味着追求这一阶段的教育平等，然而考察义务教育制度设置，还是可以看出其存有某种“城市优先”的倾向。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，根据当时的情况，确立了发展义务教育实施“地方负责、分级管理”的体制。实践证明，九年义务教育实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。在此后的十几年里，形成了我国义务教育发展运行的有效机制，调动了地方政府和人民群众的办学责任感和积极性，使校舍、设施等方面办学条件明显改善，迅速改变了农村义务教育的面貌，对“两基”目标的实现发挥了积极的作用。但在随后的招生考试制度中，实行的又是城乡有别的差别政策，农村学生要进入城市学校就学，要付出巨大的经济代价（如建校费）。考试制度的城乡差异直接导致了城乡受教育机会的严重不平等，而这种不平等又会在代际之间累积相传，循环发生，使城乡受教育机会的差距越拉越大。同时，在教育资源市场中，掌握义务教育资源分配权力的教育行政部门及其领导者也有其自身的利益，他们在教育资源分配过程中，一方面会根据个人的利益和偏好而倾斜，另一方面，也可能受到影响个人升迁的上级部门和领导的影响。一些城区及近郊的学校由于地理位置所带来的“马路效应”，投入到这些学校的资金更容易体现教育行政部门和地方政府的政绩和形象，因而，在资金投入、项目争取及各种政策优惠上自然“近水楼台先得月”，而那些更需要教育投入的偏远农村学校往往得不到应有的财政投入。2.4福利待遇方面的政策配置偏差由于城市的条件远远好于农村，大部分师范毕业生愿意留在城市工作，不愿到农村从教。这使得城市拥有更多的高学历教师而且可以挑选更优秀的教师。农村学校教师的学历远远低于城市学校，并且有大量的没有受过正规训练的代课和民办教师任教。这势必影响农村教育的质量，并进一步影响到农村经济的发展。从目前所出台的一些重要的教师政策文本来看，国家对城乡教师实行不同的待遇标准。如《中华人民共和国教师》第28条规定：地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。由此说明城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供，而农村教师的住房一方面缺乏明确的标准，另一方面也是通过乡镇统筹由农民自己所负担。税费改革前，农村教师的住房改造资金主要来源于农民所上缴的教育费附加和教育集资。而税费改革后，由于取消了这两项费用，农村教师住房改造基本处于停滞状态。除此之外，城乡义务教育阶段的教师在其他福利待遇如医疗保险、职工培训等方面都存在较大的差距。这种城乡教师不同的待遇标准是导致目前大量乡村教师，尤其是农村年轻的骨干教师流入城市的一个关键性的政策因素。实现公共教育资源公平配置的政策路径已故著名美国哲学家罗尔斯在其宏著《正义论》中阐明，处于原初状态的人们将选择两个相当不同的原则：第一个原则要求平等地分配基本权利和义务；第二个原则则认为社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的4。显然，罗尔斯原则就是普惠原则与差异原则的融合，教育公平的制度设置也必须遵循这两条原则。3.1加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构户籍制度、粮食统购统销制度、农村土地集体所有制度、农业税和农业特产税制度、群众互助社会保障制度等城市偏向的城乡二元结构，扩大了城市与农村、市民与农民的差距，并成为教育以及其它公共政策的依据。形成了国家财政负担的城市义务教育与农民支撑的农村义务教育的两种不同教育管理格局，这种城市偏向的教育政策又强化了城乡二元分化的社会格局。一项社会政策的制定，既要考虑到效率，又要考虑到公平，在公平和效率之间，政府的职能首先是要保护公平。因此，要实现义务教育的均衡发展，就必须消除这种“一国两策”的二元结构，从体制、制度和机制层面进行彻底的改革。因此，在制度层面上，要着眼于改革城乡分割的管理体制。在任何国家或地区，城乡差异历来都是存在的，但城乡差异并不等于城乡分离。城乡分离主要源自制度上的不平等。城乡统筹应着眼于消除现存的户籍制度及附着在户籍制度上的教育、卫生、社会保险等方面的其它城乡分割的制度。在决策层面上，要着手改变领导决策的城市倾向。在城乡发展方面，要打破工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，在城乡规划建设、产业布局、财政税收、金融等方面，改变领导决策的城市偏向。城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，实行统一的户籍制度。以工农业协调发展和城乡经济社会一体化为目标，把农村经济与社会发展纳入国民经济与社会发展全局之中，与城市发展进行统一规划，实现城乡的协调发展和共同繁荣。3.2改革教育财政体制，从“以县为主”向“以省为主”推进2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》对分级办学的体制做了重大调整，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新体制。与原先以乡镇、村和农民为主的办学制度相比，“以县为主”无疑是个较大的改进。在县级区域内调度教育资源，较“分级办学”制度有利于筹集更多的农村义务教育资源，有利于减轻乡镇和农民的负担，也有助于缓和乡镇政权与农民的关系紧张和冲突。但“以县为主”的制度有着先天性的缺陷，仍然没有摆脱“分级办学”制度下城乡教育分割的格局。县级行政区域仍然属于农村，从“乡镇为主”到“以县为主”，只是在农村内部调整了教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件，缩小城乡教育差距。从对这项制度的最大预期来说，“以县为主”可能缓解一县之内教育上“贫富不均”的情况，却难以改变一个市或地区内部、一个省区内部以及全国范围内极端的贫富不均的局面，不利于城乡协调发展。而且，事权与财权的对称是现代政府体系中政府责任划分应遵循的基本原则。一级政府所承担的对于某项社会事务的责任，应该与其实际的财政能力相匹配，责任的划分必须同财源的划分相结合。从1994年实施“分税制”改革特别是农村税费改革以来，县乡两级的财政收入份额大幅度下降，60%以上的县市教育支出超过财政支出的40%，财政收入只占总收入1/5左右的县乡两级财政，在农村义务教育公共经费中所承担的比例却超过4/5。因此，由县级财政主要承担义务教育经费公共支出的制度安排仍有很大的局限性。因此，在加大中央政府农村义务教育经费专项转移支付的前提下，必须从“以县为主”向“以省为主”的新体制推进。明确各级政府的责任和承担经费的比例，以法律形式确立义务教育公共经费投入体系，确保各级政府各尽其职，建立公正、公开的公共教育财政体制，确保政府义务教育经费分配的公正与均衡。3.3加大农村教育投入力度，确保农村教育投入的优先性2005年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布，从2005年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。从2005年春季开始，对农村家庭学生实行“两免一补”的范围从2400万人增加为3000万人，对592个国家级贫困县约1600万农村孩子免除书本费和杂费。实行农村义务教育免费政策，这将从学生负担的角度有力改变中国义务教育发展失衡的总体格局。但是要改变农村落后的教学条件、师资配置的局面，使农村学生在教育质量上与城市学生站在同一条起跑线上，在教育财政制度上就必须实行积极的差别化倾斜政策，加大中央和各级政府部门在农村义务教育上的统筹以及转移支付和扶持力度。首先，要制定各级各类教育的基本的拨款原则与拨款标准，使教育拨款有章可循，同时要完善拨款程序，增加拨款的透明度。当前，在投资取向和政策选择上，弱化或不实行重点学校教育资源优先配置政策，不使有限的资金、教学设施和素质高的教师流向少数学校，不扩大城乡教育的差距，然后逐步缩小城乡之间的差距。在现实情况下，要特别增加对乡镇学校、对各级各类村级小学的投入，解决贫困县乡村义务教育面临的严重的生存危机。其次，在义务教育投入责任主体没有上移的当下状态，要努力保证县级财政对义务教育主渠道投入的畅通，依法确保教育经费的“三个增长”：政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证学生人均公用经费逐步增长。建立和完善农村中小学教职工工资保障机制，将农村中小学校舍维护、改造和建设所需经费纳入政府经常性预算，并确保农村中小学公用经费。再次，按照《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和新颁布的《义务教育法》，落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。中小学经费投入、教师工资发放、干部人事、教育教学管理全部收归县管，消除由乡镇经济发展的差异而带来的教育发展条件差距，促进基础教育资源在县域范围内均衡配置。最后，县（市、区）级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析。逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，逐步开展学生综合素质的试点工作，不断提高中小学的教育质量。县（市、区）级政府要对加强办学困难学校建设、促进义务教育均衡发展负起责任，并将这项工作与政府主管行政领导的政绩考核挂钩。3.4打破原有办学特权，实现办学点和生源的均衡配置各级教育行政部门不得将学校分为重点学校（示范学校）和非重点学校（非示范学校），学校不得分为重点班和非重点班。防止以扩大优质教育资源为名，在经费投入、师资配备等方面向热点学校倾斜，防止以实验班、特色班、小班化等为名，实际上办重点班的现象。依法坚持就近免试入学制度，不得以各种形式的考试、检测跨招生区域选拔学生。对于一些办学规模较小、布局不合理公办小学，要本着“合理布局、整合资源、均衡发展、分步实施”的原则，通过“撤、并、转、建”等方式进行撤并整合。农村学校布局结构调整既要考虑山区人口居住分散的特点，多布点以满足边远地区儿童受教育需要，又要适当集中提高教育资源的整体效益，使有限的教育资源发挥最大效益。在当前情况下，要按照农村经济和社会发展规划的要求，综合人口密度、经济状况、城市化进程以及地理环境、交通情况等各方面的因素，充分考虑财力支付、