李兵弟城乡统筹规划制度构建与政策思考

城乡统筹规划：

制度构建与政策思考

中国城市科学研究会副理事长李兵弟

2010年12月11日济南中国城市规划学会小城镇专业委员会年会2010-12-111一、对当前统筹城乡发展阶段的基本认识（一）城乡统筹发展阶段的基本判断（二）现阶段城乡差距扩大成因的基本分析（三）统筹城乡规划的宏观定位与基本要求（四）现阶段城乡统筹规划的基本目标指向（五）国家深化农村改革发展一系列举措2010-12-112

概况2009年底城乡居民点：655个城市，6.05亿人19322个建制镇（县城关镇1635个，以下数据不含县城关镇）14848个乡（集镇），696个农场全国共有266.6万个村庄（2004年320.7万个，1990年377.32万个）；行政村（村委会驻地）59.7万个（63.4万个）2008年户籍总人口9.46亿人，1.3亿左右非农人口全国建设用地面积大约22万多平方公里其中：城市建设用地面积大约有5万多平方公里（城市3.6、县城关镇1.5万平方公里）其中：村镇现状建设用地面积约17万平方公里（建制镇3、集镇0.8、村庄13.2万平方公里）2010-12-113（一）城乡统筹发展阶段的基本判断党的十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。思考：十七届五中全会——民生、内需、农业、区域、社会、文化、环境、科技、体制城镇化发展的时代背景、现实要求都在不断变化统筹城乡是推动城镇化发展方式转变的认识基础“如果我们不能加快经济发展方式转变，我国今后发展代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难”。

——胡锦涛在中央省部级领导干部学习班上的讲话2010-12-114这段话蕴含着统筹城乡深化改革的三个基点：

一是转变经济发展方式必须寻求新的路径突破，即包括绿色能源等高端科技产业创新，也包括转变城市发展方式，内需为主，实现以民生为本、民安为重、民富为要，统筹城乡、协调区域、促进科学发展的路径突破；

二是深化农村改革发展必须突破部门限制，农村发展问题仅仅依靠农村自身改革已经解决不了，城镇化本质上是一个公共过程、公共品提供过程，农村问题只能在这一进程中解决；

三是统筹城乡改革发展必须更多地关注受益层面，摆脱近些年改革受益面偏窄，受益层面精英化、高层化的危险倾向，让广大农民和城市弱势群体都能公平地享受改革开放成果。

国家发展目标——由满足生存型向全方位促进发展消费型转变

国家的社会建设和社会事业发展被提到了更高的位置2010-12-115（二）现阶段城乡差距扩大成因的基本分析1978年农民人均纯收入134元，2009年5153元，同期城镇居民人均可支配收入343元，17175元。

城乡收入差从30年前的2.56：1到3.33：1

成都市2009年2.62：1判断：城乡差距持续扩大的基本成因已经从产品形态转向了价值形态——即“主要表现为农村资源要素价值流失”。（三大主要因素）

政治上的表现——没有在城乡按照相同的人口比例选举人大代表（50年代80万:1，城市10万:1；79年县4:1，省5:1，全国8:1；95年共同为4:1，2010年选举法修改正式通过为1:1）2010-12-116（三）统筹城乡规划的宏观定位与基本要求十七届五中全会公报：……“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，……”

“要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，……”中央农村工作会议：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，……。思考：“十二五”期末人均GDP将超过5000美元——人均消费水平城镇化水平将超过50%——社会消费规模2010-12-117（四）现阶段城乡统筹规划的基本目标指向消除发展的三大不平衡——区域、城乡、社会发展推进实现四项基本目标：建立城乡统一的要素市场。让先进生产要素向农村流动，让主要市场要素在城乡之间流转，解决农村资源要素价值的不断流失。涉及到规划、土地、水、环境、公共财政投资以及其他产业要素基础设施服务逐步延伸到城乡全领域。尤其是网络化的基础设施延伸到农村地区全部行政村，解决部分农村地区基础设施极度短缺的问题基本公共服务逐步均等化。主要是就业平等、社会保障、医疗保障、公共基础教育和城乡居民的居住权利等向农村实现全覆盖统筹城乡社会管理与公共服务。让现代文明向农村传播，现代文化和现代管理覆盖农村全部社区2010-12-118（五）国家深化农村改革发展一系列举措2010年中央1号文件的三个优先：财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。1、持续增加对“三农”投入——2003-2007年用于三农支出的总量1.6万亿，2009年三农投入达到7600亿元，其中公共财政投入3900亿元2、继续推进农业生产稳步发展——

中国进入全面粮食补贴阶段3、抓好农村五项基础设施建设——水、电、路、气、房4、推进农村公共服务领域的三大改革——

农村新型合作医疗、农村义务教育制度、农村新型社会养老试点5、探索农村社会管理领域四大改革——农村税费改革、县乡行政管理制度改革、户籍金融等公共服务体制改革、土地管理和使用制度改革（林权已推出）6、农民工在城镇永久就业、居住、落户和子女教育等制度创新与改革——实现城乡统筹发展的重要突破口2010-12-119——经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡发展的基本方略，基本构建起统筹城乡发展的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，在统筹城乡发展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。2010-12-1110二、、统统筹筹城城乡乡规规划划的的制制度度构构建建与与思思考考（一一））要要走走有有差差别别化化的的城城乡乡发发展展道道路路（二二））要要有有利利于于促促进进中中小小城城市市和和小小城城镇镇发发展展（三三））要要不不断断推推进进国国家家规规划划体体制制的的深深层层次次改改革革（四四））要要解解决决城城乡乡建建设设用用地地合合理理调调剂剂使使用用的的主主要要范范式式（五）要依依法制度规范范农村居民点点（乡镇、村村落）的空间间调整（六）要适适时适度推进进中国农村住住房制度建设设与改革2010-12-11111、基本观点点——分散化化发展城镇道道路行不通迄今为止，人人类的城镇化化道路并没有有走完。一些发达国家家，尤其是发发达的经济大大国的发展历历程已经证明明并且在继续续证明，脱离离现代农业，，失却繁荣稳稳定农村的支支持，单纯推推动工业化、、城镇化、信信息化、全球球化的发展道道路充满着极极大的危险性性、不可预见见性和不可持持续性鼓励各地开展展城乡统筹多多样化选择和和多模式探索索。我国是人口大大国，又是农农产品的生产产和消费大国国，更要处理理好发展过程程中的城乡关关系。各各级政府都要要在统筹城乡乡发展改革时时，给出一定定阶段内不能能突破的政策策底限，指明明必须把握的的目标方向（一）城乡乡统筹要走有有差别化的城乡发展道路路2010-12-1112“发达国家乡乡村建设考察察与政策研究究”、“国外外城市郊区化化发展研究””课题：西方国家战后后分散化发展展有其自身的的政治条件和和经济基础，，避免战争破破坏是分散化化城市发展模模式最基本的的政治原因；；现代科学技技术发展已经经成为城市分分散化发展的的物质基础；；西方文化的的消费主义倾倾向极大地刺刺激了城市向向分散化方向向发展；经济济科学研究的的合理主义理理念又为城市市分散化发展展准备了理论论基础。显然，走西方国家尤尤其是美国分分散化发展的的城镇道路不不是中国城市市群和大城市市郊县发展的的首选，更不不是我国农村村地区小城镇镇发展的必然然，这是中国的资资源环境绝对对无法承受的的。2010-12-11132、城乡统筹筹规划要体现现城乡差异化化发展要求(城乡三个层层面的功能组组织)城乡在我们国国家发展中承承担着不同的的任务，在不不同的城乡聚聚落空间承担担者不同的功功能或职能。。农村地区——承担国家家粮食安全、、生态安全、、环境安全以以及能源安全全的重任，以以四大安全保保证城镇化的的健康发展。。城市地区——大城市和和城镇群要加加强基础设施施、生态环境境设施和公共共服务能力建建设，全面承承担起研发创创新型战略产产业的责任，，在更大的空空间范围内，，提高经济生生态文化的综综合承载能力力。城乡融合地区区——城镇密集集地区、大城城市周边郊县县地区、国家家重点发展的的沿海地区，，应该重点推推进城乡一体体化建设，适适时适度改造造农村居民点点的聚落形态态，完善基础础设施，再造造已经失却的的城乡生态环环境，形成与与城镇合理分分布、功能有有别、紧密联联系的城乡空空间布局。思考：有集中有分散散的城乡居民民点聚落发展展模式2010-12-1114例一：我们国国家不仅仅是是农业人口的的大国，也是是农产品生产产大国，还是是农产品消费费大国。计算算上国内耕地地的复种指数数，耕地利用用率已经达到到25亿亩左左右。我们还还进口了三分分之二以上的的大豆，需要要4-5亿亩亩地。保护18亿亩耕地地资源是城乡乡统筹规划必必须要重点考考虑的。例二：农村卫卫生条件不仅仅关系到农民民，也关系到到整个社会的的健康安全。。据农业部的的报告，在现现在200种种动物疫病中中，80%是是人畜共患疾疾病，以前讲讲“病从口入入”，更正确确的讲应该是是“人病畜防防”，人的病病要从防控动动物的疫病开开始。据统计计，禽流感的的人患死亡率率是80%，，SARS病病的人患死亡亡率仅仅只有有10%。——我们们必须要重新新认识城镇化化过程中农村村、农业和农农民农村的作用不不仅仅是生产产粮食。城镇镇化初期，主主要是解决衣衣食问题和工工业化初期的的原料，城镇镇化发展中后后期，农村的的多功能作用用日益体现，，成为现代生生活的重要组组成部分。（（拉动内需、、生态安全、、休闲旅游等等）2010-12-11153、城乡统筹筹规划要推动动历史性的““三个改变””中国目前仍处处于发展的重重要时期，这这一点绝不因因为经济发展展规模总量的的世界级跃升升而动摇（三个改变））改变以往自然然经济条件下下形成的农村地区聚落落方式，重构城乡空空间聚落形态态，形成以中中心城市、县县城、重点建建制镇、一般般镇和中心村村为核心的城城乡居民点聚聚落体系改变以城市为为主、为重的的公共服务布局局模式，形成推进城城乡基础设施施、公共服务务设施和社会会保障等基本本公共服务均均等化建设的的制度机制，，形成以小城城镇为核心的的农村公共服服务中心服务务圈改变以往以农事为主的社社会管理模式式，探索新型城城乡社区的市市民社会管理理方式，形成成依托小城镇镇的城乡统一一协调的社会会管理体制思考：城镇化发展中中的国家体系系=经济+社社会+政治中国转为内需需为主的发展展消费社会，，必须建立一一整套以消费费为主的社会会体系2010-12-11164、不盲目追追求“普适性性”的城乡一一体化发展（加快小城镇镇发展必须注注意城乡发展展的地域性和和阶段性）地域性主要是指城乡乡一体化更多多地在经济发发展条件较好好的沿海地区区、城镇密集集地区、大城城市周边地区区和内陆产业业集聚地区阶段性主要指城乡一一体化是一个个逐步发展的的过程，推进进一体化政府府必须加大公公共财政支出出例如，浙江省省嘉兴市明确确，当前阶段段重点是解决决城乡就业一一体化、基础础设施建设一一体化、基本本公共服务一一体化、基础础性社会保障障一体化（负债80亿亿元）浙江省及公共共财政支出30%在农村村；成都近几几年公共财政政支出70%在农村不能脱离国情情和各地实际际追求城乡一一体化，否则则会削弱政府府发展能力，，甚至加重居居民负担。思考：更多地体现中中国城镇发展展特色，特色色小城镇是可可持续发展的的基础2010-12-1117（二）城乡乡统筹要有利利于促进中小小城市和小城城镇发展首先，各级政政府的“十二二五”规划要要将中小城市和和小城镇作为为重点扶持发发展。积极促进中小小城市和小城城镇优化空间间布局，完善善城市功能，，承接产业转转移，提升城城镇品质，在在制度安排、、政策引导、、措施落实等等方面给予保保障和支持。。其次，充分发挥市场场机制推进城城镇化和小城城镇建设的基基础性作用。。吸引各类生产产要素和市场场要素向小城城镇集中，优优化各类资源源配置，尊重重小城镇发展展优胜劣汰的的自然过程。。国家重点打打造支持小城城镇发展的金金融市场与信信用环境，成成立小城镇基基础设施建设设专项基金，，建立市区与与小城镇的财财政分享制度度。第三，按照独立税种、扩扩大税源、稳稳定税基、提提高税率、专专征专管专用的思路，，研究推动将将目前的城市市维护建设税税改革为城乡建设维护护税，建立国家专专项税收支持持村镇基础设设施建设维护护管理的长效效机制。2010-12-1118第四，启动设市机制制，改革设市市基础条件。。研究依建制设设市改为按经经济实力和非非农经济活动动状况划块设设市；研究县县辖市的设置置条件和县级级行政管理模模式；研究有有城镇功能的的行政实体（（高新技术经经济开发区、、国家级经济济开发区、国国家级旅游度度假区等）实实施新一轮的的促进发展政政策。改革现行的市市管县行政管管理模式，弱弱化地级市的的直接管权，，强化县一级级财政的公共共财政支配权权，支持县域域经济特色发发展。第五，统筹城乡建设设活动管理，，加强农村地地区建设质量量安全监管。。按照城乡统筹、政政府购买、下下乡下村、服服务到户的原原则，充分发挥现现有的质检站站、安监站系系统的作用，，将建设活动动的质量安全全管理延伸服服务到乡镇。。推行农村建建筑工匠制度度。第六，坚持绿色可持持续发展。注重资源和生生态环境的保保护，落实““节能减排””的指标，有有效防止城市市污染向农村村地区扩散。。保护历史文文化名镇和特特色景观小城城镇。第七，公共财政更要要注意支持原原有小城镇的的治理和改造造。不但要支持发发展新市镇，，也要改造原原有的小城镇镇，科学统筹筹小城镇发展展中的“建新新与治旧”的的关系，让更更多的人群受受益。2010-12-1119小城镇改革试试点：从绍兴县“强强镇扩权”---2007年2月温州的“镇级级市”（让利、扩权权、高配、授授权）---2010年2月22日扩展职权。对钱清镇、杨杨汛桥镇、平平水镇、福全全镇、兰亭镇镇等省、市级级中心镇实行行扩权改革，，将七个部门门的70多项项管理职权全全部委托镇政政府直接行使使。改革机构。钱清镇将内设设机构“四办办两中心”调调整成立“五五办一局两中中心”，虽新新增加两个部部门，但全镇镇38个公务务员编制、21个事业编编制，没有增增加1个编制制或人员。壮大财权。一是超过上年年财政收入基基数的增值税税和企业所得得税，地方留留成部分全部部留乡镇；二二是镇域内土土地出让净收收益全额返还还乡镇。改革成果。2006年绍绍兴28个中中心镇的生产产总值、财政政收入、工业业总产值分别别为520.5、43.5、2121.9亿元元，到2009年，以上上三项指标分分别为738.2、67.8、3269.6亿亿元，增幅分别为41.8%、、56%、54.1%。。只占23.7%的乡镇（（街道）数量量，规模以上上工业产值占占到全市的45%。思考：行政资资源再配置、、公共资源再再利用2010-12-1120“镇级市”改改革试点（温温州）------纵向权力力结构的扁平平化和权力中中心的下移“镇级市”——温州市解解决强镇责大大权小的突出出问题，5个个试点强镇建建“镇级市市”建“镇级市””不是将原建建制镇的行政政级别升格为为县级建制市市，而是以现现代小城市的的标准来规划划、建设、管管理镇。镇的的城市规模、、设施、产业业结构、现代代服务业能力力要达到城市市化水准，教教育、科技、、文化、卫生生、体育设施施等各项社会会事业也要接接近城市化标标准。试点镇将扩大大土地使用权权、财政支配配权、行政审审批权和事务务管理权。扩大土地使用用权：每年安排不少少于所在县总总量1/3的的用地指标，，单独切块、、直接下达给给强镇统筹安安排。扩大财政支配配权：县与镇财政分分配采取确定定基数、超收收分成、一定定三年的办法法。强镇的土土地出让收入入除上交有关关税费外，80%―100%留给镇镇，县属部门门驻强镇的下下属单位在镇镇内的各种收收费，除县以以上部门代收收和特别规定定外，都统一一纳入镇财政政专户管理。。试点点镇镇的的行行政政级级别别不不提提高高，，但但党党政政一一把把手手““升升级级””：：书书记记进进县县(市市)委委常常委委，，镇镇长长为为副副县县长长级级，，列列席席县县(市市)政政府府常常务务会会议议。。----山山东东8月月宣宣布布将将启启动动镇镇级级市市试试点点，，计计划划用用3――5年年时时间间将将省省内内20多多个个中中心心镇镇培培育育成成小小城城市市。。----广广东东学学习习温温州州模模式式，，启启动动““简简政政扩扩权权””改改革革。。----““副副县县级级镇镇””模模式式。。安安徽徽巢巢湖湖市市将将桐桐炀炀、、柘柘皋皋、、黄黄麓麓、、槐槐林林列列为为副副县县级级镇镇。。2010-12-1121各地地大大城城市市纷纷纷纷扩扩区区————上上海海浦浦东东新新区区、、天天津津滨滨海海新新区区、、重重庆庆两两江江新新区区、、深深圳圳厦厦门门扩扩区区等等等等。。现现有有56个个申申请请撤撤县县设设区区、、撤撤市市设设区区在在等等候候批批准准问题题是是————（衡衡山山县县店店门门镇镇事事件件））1、、大大城城市市在在新新型型城城镇镇化化中中到到底底应应该该重重在在功功能能性性调调整整完完善善（（承承担担创创新新性性战战略略产产业业研研发发）），，还还是是重重在在资资源源要要素素的的进进一一步步集集聚聚2、、中中国国城城镇镇化化发发展展到到底底需需要要几几千千个个蓬蓬蓬蓬勃勃勃勃繁繁荣荣昌昌盛盛的的小小城城镇镇呢呢，，还还是是只只需需要要几几十十个个超超级级的的大大都都市市区区呢呢3、、国国际际城城镇镇化化经经验验至至今今还还没没有有给给出出，，在在一一个个人人口口大大国国可可以以通通过过单单一一的的大大城城市市发发展展来来实实现现一一个个国国家家的的城城市市化化（从从发发达达国国家家来来看看，，小小城城镇镇是是承承载载城城镇镇人人口口的的主主体体。。如如德德国国的的城城镇镇化化率率现现在在是是97%，，70%的的人人居居住住在在小小城城镇镇；；美美国国有有50%以以上上的的人人居居住住在在5万万人人口口以以下下的的小小城城镇镇；；而而根根据据我我国国2008年年的的统统计计数数据据，，居居住住在在小小城城镇镇的的人人口口是是2.6亿亿，，占占全全国国的的20%，，占占城城镇镇人人口口的的40%，，而而60%的的城城镇镇人人口口居居住住在在城城市市中中。。））讨论论：：2010-12-1122（三三））城城乡乡统统筹筹要要不不断断推推进进国国家家规规划划体体制制的的深深层层次次改改革革———城城乡乡统统筹筹规规划划目目前前不不是是法法定定规规划划，，但但确确实实是是中中央央明明确确要要求求，，地地方方政政府府实实际际需需求求，，老老百百姓姓真真实实渴渴求求的的实实体体型型规规划划———城城乡乡统统筹筹规规划划是是对对工工业业化化、、城城镇镇化化、、农农业业现现代代化化““三三化化””的的全全覆覆盖盖，，是是对对地地方方行行政政管管辖辖地地域域的的全全覆覆盖盖，，是是对对政政府府公公共共服服务务领领域域的的全全覆覆盖盖，，是是对对政政府府社社会会管管理理模模式式的的全全覆覆盖盖———城城乡乡统统筹筹规规划划需需要要更更多多的的是是学学习习、、求求知知、、创创新新和和改改革革，，需需要要更更多多的的政政策策设设计计与与制制度度改改革革方方面面的的深深入入研研究究，，需需要要更更多多的的反反映映发发展展实实际际需需求求的的技技术术应应用用成成果果（做做出出有有行行业业特特点点的的规规划划，，而而非非全全面面规规划划））2010-12-11231、必须须坚持城城乡统筹筹发展的的科学规规划城乡统筹筹规划是是多目标标层的规规划。因因此，不不但要落落实城乡乡统筹的的要求，，更要把把握城乡乡统筹的的方向；；不但要要关注发发展目标标的指标标设定，，更要关关注发展展过程的的政策设设计；不不但要关关注改革革成果分分配的公公平性，，更要关关注生产产条件和和发展环环境的公公平性——先先规划划后建设设，无规规划不能能建设——统统筹城城乡的分分类、分分区、分分层、分分步规划划，以规规划引导导分散的的自然村村庄按重重点镇、、一般建建制镇、、集镇、、中心村村相对集集中建设设，科学学合理选选址农村村新社区区——统统筹集集中使用用分散在在各部门门的资金金政策——实实现城城乡基础础设施和和公共服服务设施施的同规规划、同同审批，，共建共共享共用用2010-12-11242、必须须推动国国家规划划体制的的逐步变变革统筹经济济社会发发展规划划、土地地利用规规划和城城乡规划划，以及及环境规规划，即即“三规规合一””或“四四规合一一”，充充分发挥挥国家规规划体系系的综合合效能。。各类规规划都应应当包括括支持加加快重点点小城镇镇发展的的内容。。“三规合合一”、、“四规规合一””的规划划及其审审批：——统统筹城城乡规划划编制实实施——统统筹城城乡建设设用地使使用——统统筹城城乡建设设资金安安排——统统筹城城乡建设设项目审审批（部门执执行体制制不变））2010-12-11253、必须须不断地地提高规规划编制制的科学学水平对公共领领域的公公共投资资是保证证发展条条件公平平的重要要手段，，针对城城乡差距距扩大的的新成因因加强规规划对公公共财政政投资的的科学引引导，加加强对重重点小城城镇、中中心村发发展的规规划政策策指引以规划促促进城乡乡资源要要素的合合理配置置以市场力力量实现现城乡资资源要素素的公平平竞争重点解决决发展中中的区域域、城乡乡两个不不平衡------特特色小城城镇是重重点——在在城乡乡空间布布局上要要同步谋谋划城乡乡居民点点——在在基础础设施建建设上要要同步推推进向农农村地区区延伸——在在主要要生产要要素配置置上要同同步组织织、在城城乡布局局安排——在在发展展成果上上要城乡乡逐步同同步、共共同享有有2010-12-11264、必须须探索统统筹城乡乡规划的的编制方方法与指指标指引引（1）全全域覆盖盖(县域镇镇村体系系规划和和镇域规规划全覆覆盖)（2）摸摸清两个个基本底底限———城乡人人口规模模与分布布；城乡乡建设用用地的规规模、使使用性质质与主要要分布状状况（城乡社社会财产产）（3）创创新城乡乡规划（三集、、三保、、三圈））的基本方方法——集中人口口、集聚聚城镇、、集群企企业（老母鸡鸡）——保保护生生态（自自然生态态、人居居生态））、保障障安全（（安全、、安定、、安宁））、保保全利益益（城市市、乡村村各利益益主体））——交交通圈圈、服务务圈（基基础设施施与公共共服务））、休闲闲圈（全全体城乡乡居民））(4)制制定城城乡一体体化规划划的基本本指标体体系：经经济、社社会、文文化、政政权——重点点是基本本民生目目标（就就业、就就医、就就教、住住房与养养老保障障）2010-12-11275、探索索城乡一一体化规规划编制制的主要要内容：：基本实现现城镇化化的发展展目标设设定（消费、出口、、投资））①城乡居居民点聚聚落体系系空间布布局调整整规划；；②重点点发展区区域、发发展轴、、发展廊廊道规划划指引；；③城乡乡建设用用地统筹筹整理及及调整使使用规划划；④城城乡发展展安全环环境与生生态规划划指引；；⑤城乡乡区域性性基础设设施建设设规划及及重大建建设项目目库；⑥⑥城乡公公共设施施配置规规划的基基本要求求（按生生活消费费模式组组织的城城乡公共共设施服服务圈））；⑦统统筹城乡乡社会保保障规划划；⑧城城乡社区区（社会会）服务务管理规规划引导导；⑨推推进城乡乡一体化化建设的的阶段目目标与主主要措施施等；⑩⑩城乡统统筹的改改革创新新及政策策建议。。2010-12-11286、同步步推进乡乡村规划划建设管管理制度度改革根本要求求是建立与与农村土土地管理理制度改改革同步步推进，，建构与与完善在在城乡规规划法框框架内的的乡村规规划建设设管理的的基本制制度。重点领域域是加强对对农村集集体建设设用地的的规划管管理，依依法规范范农村集集体建设设用地使使用，解解决城乡乡统筹基基础上城城乡建设设用地流流转使用用的规划划指导。。主要方法法是加强县县域镇村村体系规规划和乡乡镇域规规划编制制，加强强乡村建建设规划划许可制制度实施施，规范范农村集集体建设设用地开开发利用用和农民民自建住住房建设设。1）修订订《村镇镇规划建建设条例例》（从从略———三法基基础之上上）2）出台台镇乡村村庄规划划编制办办法——独立立编制县县域镇村村体系规规划和全全覆盖的的镇域规规划，实实现山、、水、林林、田、、路、房房（村））统一规规划2010-12-11293）制定定《乡村村规划建建设许可可实施管管理办法法》——乡村村建设规规划管理理第一次次成为行行政许可可，乡村村地区规规划管理理要体现现农事简简办原则则4）修订订镇乡村村庄规划划技术标标准体系系——反映映事权统统一的管管理体制制增设县域域镇村体体系规划划标准、、镇（乡乡）域规规划标准准、农村村集体建建设用地地分类与与规划标标准、农农村居住住用地与与建设标标准、村村庄整治治规划标标准以及及农村污污水、垃垃圾收集集处理规规程等5）深化化农村建建设管理理制度改改革——强化化各级政政府的村村镇建设设公共服服务与社社会管理理能力；；按照城城乡统筹筹、政府府购买、、下乡下下村、服服务到户户的原则则，加强强农村地地区建设设的质量量安全管管理；按按照独立立税种、、扩大税税源、稳稳定税基基、提高高税率、、专征专专管专用用的思路路，推动动将城市市维护建建设税改改革为城城乡建设设维护税税；建立立国家专专项税收收支持村村镇基础础设施建建设维护护管理的的长效机机制6）立法法建议前前瞻：《《乡村建建设与保保护法》》2010-12-1130（四）城城乡统统筹要解解决城乡乡建设用用地合理理调剂使使用的主主要范式式土地管理理制度的的改革是是基础性性的制度度安排，，目标是是要坚持持最严格格的耕地地保护制制度和土土地使用用制度，，将城镇镇化发展展过程中中的土地地收益更更多地向向农村倾倾斜，让让农民得得到更多多的实际际利益。。明确土地地管理的的两个最最严格制制度，即最最严格格的耕耕地保保护制制度和和最严严格的的节约约用地地制度度，坚坚守住住18亿亩亩的耕耕地红红线；；明确了了两个个市场场，即建建立健健全土土地承承包经经营权权流转转市场场与逐逐步建建立城城乡统统一的的建设设用地地市场场；土土地承承包经经营权权流转转，不不得改改变土土地集集体所所有性性质，，不得得改变变土地地用途途，不不得损损害农农民土土地承承包权权益。。明确保保障两两个权权益，即农农民对对承包包土地地的占占有、、使用用和收收益权权，与与依法法保障障农户户宅基基地用用益物物权。。2010-12-1131《决定定》推推动土地四四个方方面流流转与与经营营：一是是土地地承包包经营营权流流转；；二是是宅基基地和和村庄庄整理理节约约土地地的流流转（（首先先复垦垦，其其次集集体公公共品品建设设）；；三是是农村村集体体经营营性建建设用用地的的转让让（经经营和和进入入市场场）；；四是是圈外外的非非公益益性项项目占占用农农村集集体建建设用用地的的农户户参与与经营营（公公益性性征用用）农村集集体建建设用用地使使用权权流转转开了了两个个新的的口子子：一是农农村宅宅基地地和村村庄整整理所所节约约土地地的处处置使使用另另一一个是是““在土土地利利用规规划确确定的的城镇镇建设设用地地范围围外，，经批批准占占用农农村集集体土土地建建设非非公益益性项项目，，允许许农民民依法法通过过多种种方式式参与与开发发经营营并保保障农农民合合法权权益””。按土地利用用规划，纳纳入用地年年度计划，，城乡统筹筹用地指标标不出县2010-12-1132中央农村工工作领导小小组副组长长陈锡文这这样解释的的：在城镇建设设的规划区区外，如果果是非公益益性的项目目用地，得得到批准之之后这部分分土地可以以不向农民民征用，农农民可以采采取出租等等方式，土土地的性质质就不改变变了。——建设报报2009年09月月09日2010年年1号文件件：有序开开展农村土土地整治，，城乡建设设用地增减减挂钩要严严格限定在在试点范围围内，周转转指标纳入入年度土地地利用计划划统一管理理，农村宅宅基地和村村庄整理后后节约的土土地仍属农农民集体所所有，确保保城乡建设设用地总规规模不突破破，确保复复垦耕地质质量，确保保维护农民民利益。按按照严格审审批、局部部试点、封封闭运行、、风险可控控的原则，，规范农村村土地管理理制度改革革试点。——国务院院常务会议议通过农村村土地整治治文件某市正式文文件，“以以农地重整整、村镇重重建、要素素重组为基基本路径””2010-12-1133城乡建设用用地合理调调剂使用的的范式集约节约农农村建设用用地、调整整村镇建设设用地用于于城市发展展是应该的的、可能的的，但是一一个逐步演变过过程、发展展过程和利利益协调的的过程。不能把城镇镇发展建设设用地的增增加压在整整理农民宅宅基地上。。城乡建设设用地统筹筹挂钩试点点必须严格格控制。农村集中社社区建设和和农民宅基基地整理应应该严格限限制在城市市规划区内内的城中村村。（国家批准准的两个试试验区：成成都市地票票交易了1.8万亩亩，平均亩亩值10.3万元；；重庆交易易了2.3万亩，地地票涨到每每亩20万万元左右））探索与城乡乡规划管制制相协调的的城乡建设设用地封闭闭运行机制制——县域域内城乡建建设用地指指标封闭运运作——镇（（乡）域内内农村集体体建设用地地和农村宅宅基地的封封闭运作——农民民参与的““圈外”非非公益性性建设项目目，其流转转用地指标标本县内封封闭运作2010-12-1134（五）城城乡统筹要要依法制度度规范农村村居民点（（乡镇、村村落）的空空间调整我们国家正正处在快速速城镇化发发展过程中中，在统筹筹城乡发展展进程中，，抓住机遇遇，适时适适度引导调调整农村居居民点是必必然的，也也是可行的的，是城乡乡一体化规规划发展的的重要内容容，也是促促进小城镇镇发展的有有力举措。。对农村居民民点过于自自然主义的的发展状态态显然有悖悖于国家长长期的宏观观发展目标标。从一些地方方实践看，，我们在农农村居民点点调整方面面的制度供给是是短缺的，尤其是针针对城乡二二元结构，，还缺乏有有针对性的的工作部署署和政策安安排，还没没能把各地地的试验摸摸索和实践践探索总结结提炼成国国家层面的的政策指引引。（800户户农民联名名行政诉讼讼；某市3万农民聚聚集封路））2010-12-1135首先，农村村居民点调调整要尊重重城镇化发发展的客观观规律和依依循农村发发展的实际际在城镇化整整个发展过过程中，城城乡居民点点调整的重重点不是城城市、也不不是建制镇镇，重点是是农村，是是农村大量量散落的居居民点，分分散的自然然村落。一项庞大的的系统工程程，也是一一项巨大的的社会投资资工程。国外城镇化化过程曾经经历过农村村居民点的的调整合并并