“宽带中国”战略频谱路线图探析

“宽带中国”战略频谱路线图探析作者：何廷润来源：《移动通信》2013年第19期【摘要】在借鉴分析美国宽带战略频谱路线图的基础上，提出了“宽带中国”战略的实现路径，包括：频谱立法、频谱战略规划与相关法规的跟进，频谱管理方式变革的加快和频谱高效利用技术的研发与应用。另外，分析了利益博弈与协调将是制定和实施频谱路线图的最大难点，同时推荐将释放“数字红利”和小灵通频谱作为频谱路线图的最佳“突破口”。【关键词】“宽带中国”频谱路线图频谱立法“数字红利”小灵通频谱中图分类号：F621文献标识码：A文章编号：1006-1010（2013）-19-0063-04收稿日期：2013-09-13责任编辑：左永君zuoyongjun@2013年8月，国务院发布的《“宽带中国”战略及实施方案的通知》（国发[2013]31号）（下称“《通知》”）中，明确提出“尽快研究确定国家宽带无线发展各阶段的频谱需求，梳理无线频谱分布和利用状况。加快研究频谱规划方案，制定频谱中长期规划，明确无线频谱综合利用的时间表和路线图”。这是我国首次以频谱路线图的方式，强调频谱资源对宽带乃至整个国民经济社会发展的重大影响。探讨频谱路线图的路径和步骤，分析频谱路线图存在的难点，寻找实施频谱路线图的突破口，是研究频谱路线图的重要议题之一。1频谱路线图的实现路径如何制定和实施频谱路线图，宽带战略起步较早的美国的实践可以作为参考。早在2009年1月美国众议院通过的《2009美国复苏与再投资法案》中，就指示美国联邦通信委员会（FCC）制定一份国家宽带计划，在未来十年使频谱分配和使用具有更大的透明度。2010年3月，美国FCC向美国国会提交《国家宽带计划》，指出在未来10年内，将500MHz频谱转用于宽带接入，并在5年内将300MHz频谱用于移动业务。其中，300MHz频谱资源的重新配置主要涉及无线通信业务（WCS）、700MHz频段、先进移动业务（AWS）、卫星移动业务（MSS）和广播电视频段。2010年6月，奥巴马总统签署了《释放无线宽带革命》备忘录，要求NTIA（美国国家电信与信息管理局）与FCC合作，在未来10年内将500MHz频谱转用于固定和移动无线宽带。2010年10月，美国商务部发布《将500MHz频谱用于无线宽带的计划与时间表》，确定了大约2200MHz候选频段、协调时间表以及相应的激励措施。由上可见，美国宽带战略频谱路线图是以国会立法和总统签署频谱法令为基石而逐步推进与落实的，也为频谱路线图实施中的利益协调奠定了法律基础。我国的宽带战略是以国务院通知的形式予以发布的，而《通知》中仅在《政策措施》中提出明确国家无线频谱路线图，促进频谱资源的高效利用，推动各种宽带技术发展。我国在频谱立法方面的欠缺，使解决频谱路线图中的利益博弈无法可依；当然，更缺少如美国奥巴马总统签署的《释放无线宽带革命》备忘录的权威决策，这都会成为我国推进频谱路线图的重大障碍。在国家宽带战略立法之后，需要国家管理机构制定和颁布相应的需求与规划，以实现频谱支持能力的固化。NTIA和FCC分别提出联邦政府和非联邦政府的频谱战略规划，战略规划具有很强的前瞻性和实用性，并能折射出美国频谱资源管理的新理念。NTIA制定了《联邦机构频谱战略规划》，主要包括阶段性战略目标、无线电新技术与频谱资源管理新方法、频谱使用情况与未来频谱需求等。FCC发布了《2009—2014年FCC战略规划》，之后又更新发布了《2012—2016年FCC战略规划》，其战略目标是频谱资源效益最大化，子目标是制定与执行灵活的以市场为导向的频谱资源分配政策，促进频谱交易二级市场发展，建立激励机制，减少二级市场交易成本，鼓励和促进动态频谱租赁，改善美国所有地区的通信服务，包括农村、医疗条件差的地区以及部落地区。FCC也以规划的形式确认了新需频谱的来源与渠道。另外，提升国家宽带战略的频谱资源支持能力，离不开对传统频谱管理模式的变革。NTIA研究发现，按现有的频谱规划与管理方式，如果清除现有业务系统，重新分配联邦频谱是不可行的，会带来很高的成本开销、耗费很长的执行时间，甚至影响现有联邦业务系统的运行。例如，仅在1755～1850MHz频段回收95MHz频谱就需要耗费10年时间和180亿美元的成本。为此，2012年7月美国总统科技顾问委员会（PCAST）提出频谱高速公路计划。该计划建议充分利用频谱动态共享技术，改变细分、独占的频谱划分模式，将频谱划分成较宽的、便于共享的频带；改变全国性、长久性频谱牌照的单一主体获取模式，试行短期的、小额的频谱牌照，以扩大频谱资源获取主体的数量；充分利用小蜂窝、频率感知等技术；同时关注发射设备和接收设备的技术标准；改变从频谱拍卖中获取收入的观念，而应从释放大量频谱后经济总量的高速增长中获得收益；建立审核与激励机制，使频谱的供给满足甚至超越频谱的需求，以促进经济的高速增长和技术创新。该报告设想，采用上述频谱动态共享机制，有效带宽可望增加1000MHz，远大于美国未来十年500MHz的增量需求。为实施频谱高速公路计划，需要新的频谱结构支撑。首先，实现频谱共享要求频谱结构向大频谱带宽的划分转变，并将频谱使用作为系统工程，而不能将频谱活动进行细致分类。其次，提高频谱利用效率要求频谱结构向高频段、微小区转变，而微小区更加容易实现频谱空间复用。为实现等级接入模型，需要建立频谱接入系统（SAS）作为信息和控制交换枢纽，并建立明确的规则管理频谱，当设备接收到禁止发射的信号时，必须有能力立即关闭其射频发射。同时，需改变频谱管理主要集中在规范发射机特性的传统做法，建立接收机管理框架。采用频谱高效利用技术是提升频谱资源支持能力的永恒主题。比如，《联邦机构频谱战略规划》中对无线电新技术与频谱资源管理新方法进行了阐述与分析，包括：宽带无线技术的扩展使用、免执照的宽带无线通信系统、MIMO技术、超宽带技术、基于互联网协议的无线电（RoIP）技术、短波频段的扩展使用、航空业务在短波的应用、无人机系统和无人地面系统、未来智能技术、感知无线电技术、美国国防部高级研究计划局的XG项目、下一代射电天文业务和太赫兹技术等。再如，在美国实施国家宽带战略中，以IEEE802.11ac标准为主的宽带无线接入技术进入了视野，其峰值传输速率10倍于当前802.11n标准，可达到1Gbps。综上，美国宽带战略频谱路线图的特点可归纳为：宽带战略中的频谱立法、频谱战略规划与相关法规的跟进、频谱管理方式变革的加快和频谱高效利用技术的研发与应用。2利益协调是频谱路线图的最大难点频谱路线图是落实“宽带中国”战略的重要一环，而且是难度颇大的一环，难就难在隐藏在频谱资源背后的利益之争难以协调，而在协调中又缺乏以立法为基础的决策依据。频谱路线图的出台与执行必然是打破已有利益格局、建立利益新格局的过程。以美国为例，其《国家宽带计划》指出要在5年内将300MHz频谱转用于移动业务，在该频谱资源的重新配置中，120MHz来自广播电视释放的频谱，利益矛盾十分尖锐。因此，FCC计划将从广播电视公司收回的频谱重新拍卖，并将拍卖所得在所有自愿上交频谱的广播电视公司之间分享，而且FCC还将承担因交出频谱以及频谱变动所导致的设备更新维护的费用。由于FCC的新方案让电视台归还以往免费获得的频谱时可以得到资金援助，这令美国通信行业极为不满。但即使如此，新方案也仍然受到电视行业的激烈阻挠。其实，早在2009年6月美国模拟电视信号停播、开始全面向数字广播过渡时，电视行业就有过强烈阻抗，使得美国国会与FCC不断对过渡期进行延期。我国频谱路线图可能涉及的频谱也会在彼此利益的调整中，经受艰难博弈的考验。以“数字红利”频谱为例，由于至今尚未确定广播电视模/数转换以及模拟电视信号停播的具体时间与计划，这使频谱路线图的制定和推进增加了很大难度。其实，广电与通信业利益博弈早已开始，笔者期望能在“宽带中国”战略指引下加快利益调整的步伐，否则可能在“宽带中国”战略进入优化升级阶段（2016—2020年），“数字红利”频谱的释放仍然停留在议论阶段。3寻找频谱路线图的“突破口”频谱路线图的制定与实施应选择影响大、条件逐渐成熟的频段，作为“宽带中国”战略中频谱综合利用的“突破口”，以带动频谱路线图的贯彻与实施。目前，释放“数字红利”和小灵通频谱是频谱路线图的最佳“突破口”。首先，优质的频谱是完成宽带历史使命不可或缺的资源，“数字红利”和小灵通频段恰是完成“宽带中国”战略发展目标的优质频段。自ITU-WRC-07大会决议将“数字红利”用于IMT以后，大多数发达国家已完成或接近完成电视广播系统的模/数转换，释放了频谱；发展中国家也加快了转换步伐，确立了释放“数字红利”的原则和程序。而多年来，我国“数字红利”的释放基本被“束之高阁”，有报道称原计划到2015年完成的电视广播系统的模/数转换，又被推迟到2020年，这必将严重制约“宽带中国”战略的落地与实施。尽早尽快释放“数字红利”已成为落实“宽带中国”战略迫切需求。另外，在2002年原信产部发布的《关于第三代公众移动通信系统频率规划问题的通知》中，将小灵通频谱规划为TDD的主要使用频段的一部分，继而主管部门也多次发布通知，要求小灵通完成清频退网工作，但至今小灵通业务仍在运行。应该看到，历经11年未完成小灵通清频退网，不但制约了TD-SCDMA的发展，也掣肘了TD-LTE商用步伐。当今，在落实“宽带中国”战略中，小灵通清频退网时不我待。其次，将“数字红利”和小灵通频谱释放纳入“宽带中国”战略的范畴，已经从电信与广电部门间业务调整和频率重新规划的协商协调，上升为“宽带中国”战略决策与执行层面，大大弱化了部门利益色彩而彰显国家利益的大局，为推进“数字红利”和小灵通频谱的释放提供了良好的宏观环境，有利于带动未来其他“沉没”或“低效”频谱的重新规划与高效利用。再次，“数字红利”和小灵通频谱的释放具有明显的经济效益示范作用。据GSMA的研究，如亚太各国政府将“数字红利”用于移动宽带通信，到2020年亚太地区的GDP将增加近7300亿美元，税收将增加1300多亿美元，而部署广电业务则只有该数据的1/10；税收将增加1300多亿美元，是用于广电业务的4.6倍。另外，GSMA选取韩国、印度、印度尼西亚和马来西亚进行研究表明，将“数字红利”用于农村地区，其农村互联网业务分别增长了14%、21%、22%和23%，仅这4个国家就新增2500多万农村互联网用户。可以预期，我国将小灵通占用的20MHz频率用于TD-LTE，未来的频谱经济价值一定会远远高于当前约1000万小灵通用户的市场贡献。有研究机构预测，到2020年，我国与无线频谱相关产业的总产值将达7.8万亿元，占整个GDP的4.39%，但每少获得1MHz频谱，产值将下降34.3亿元。可见，“数字红利”和小灵通频谱早日用于宽带移动通信，对于促进国民经济发展意义十分重大。《通知》强调要加强组织领导，建立“宽带中国”战略实施部际协调机制，加强统筹和配合，协调解决重大问题，务实推进战略的贯彻实施。“数字红利”和小灵通频谱的释放与再规划，急需纳入“宽带中国”战略部际协调机制中，并建立相应的沟通、对话、协调和评估机制、流程和办法，以充分发挥部际协调机制的作用，验证部际协调机制的运行能力。综上，选择释放“数字红利”和小灵通频谱作为“宽带中国”战略频谱路线图的“突破口”正当其时。4结束语“宽带中国”战略中频谱路线图的制定与实施，既是实现“宽带中国”战略的重要基础资源保障，又是我国频谱领域前所未有的机遇与挑战。我国可借鉴国外经验，统筹谋划未来的频谱战略，促进无线电管理的全面改革与提升，使其在“宽带中国”战略中发挥更大的资源保障作用。参考文献：[1]国务院.国发[2013]31号“宽带中国”战略及实施方案的通知[S].2013-08-17.[2]郭庆婧.详解“宽带中国”战略十大亮点[N].人民邮电报，2013-08-26.[3]王喜文.美广播行业与奥巴马无线宽带政策唱反调[EB/OL].（2011-05-05）.http：//