绩效审计课件

背景2003年7月，一份历时半年多、先后六易其稿的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》正式向社会公布。这份被视为今后五年中国审计工作发展的行动纲领性文件描绘出了我国绩效审计（我国叫效益审计）的发展前景：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。背1政府审计财务收支审计绩效审计合法合规效益（管理审计）政府审计财务收支审计绩效审计合法合2第九章绩效审计第一节政府绩效审计的涵义及特点一、政府绩效审计的涵义（一）绩效审计的称呼英国：货币价值审计（Value-for-MoneyAudit），有的翻译为价值为本审计加拿大：综合审计（ComprehensiveAuditing）,澳大利亚：效率审计（EfficiencyAuditing）瑞典：效果审计（EffectivenessAuditing）美国：绩效审计（PerformanceAuditing）。还有的国家叫全面审计，第九章绩效审计第一节政府绩效审计的涵义3第一节政府绩效审计的涵义及特点

最高审计机关国际组织于1986年4月在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来统一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”(PerformanceAudit)这个名称。第一节政府绩效审计的涵义及特点

最高审计机关国际4（二）绩效审计的定义1.最高审计机关国际组织（INTOSAI）绩效审计是针对经济性、效率性和效益进行审计，它包括：（1）根据健全的管理原则与管理政策审计管理活动的经济性；（2）对被审计的单位，审计其人力、财务和其他资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；（3）对被审计单位，根据其目标完成情况审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。（二）绩效审计的定义5第一节政府绩效审计的涵义及特点

2.美国审计总署（GAO）：2003年修订的美国政府审计准则将绩效审计定义为：对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估，或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。绩效审计还要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改进项目运营和决策以及加强公共责任方面提供信息。第一节政府绩效审计的涵义及特点

2.美国审计总署（GAO6第一节政府绩效审计的涵义及特点

3.．加拿大审计长公署（OAG）加拿大审计长公署在《综合审计手册》中指出：综合审计的范围包括鉴证与受托责任有关的财务和业绩信息，看其是否符合特定法令的要求。综合审计的范围极广，它可以对资财、人力和物力资源的管理情况进行检查和报告，也可以检查重要的管理活动，评定有关的制度和控制的适当性，最终确保经济性、效率性和效果性的实现。

第一节政府绩效审计的涵义及特点

3.．加拿大审计长公署7第一节政府绩效审计的涵义及特点

4.我们的定义：

政府绩效审计是政府审计机关以提高绩效为目的，按照一定的标准对公共机构使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查，以评价公共受托责任的完成情况并提出改进建议的监督活动。这个定义的基本内涵是：1．政府绩效审计的主体是政府审计机关及其人员所进行的审计。2．政府绩效审计的客体是受托使用和管理公共资源的政府部门和机构。3．政府绩效审计的基本内容是经济性、效率性和效果性审计。第一节政府绩效审计的涵义及特点

4.我们的定义：8第一节政府绩效审计的涵义及特点

经济性（Economy）是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，也就是节约程度；经济性主要侧重于投入方面，要注意节约支出

效率性（Efficiency）是指从对一个部门或一个项目的资源投入中，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出；效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出

效果性（Effectiveness）是指确保一定的运营活动正在实现预期的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较第一节政府绩效审计的涵义及特点

经济性（Eco9第一节政府绩效审计的涵义及特点

三者关系：经济性前提效率性过程效果性目的经济性、效率性都应与效果性相一致。第一节政府绩效审计的涵义及特点

三者关系：10例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项目进行绩效审查时，就可能包括如下几个方面或其中一个方面：1．经济性审计：根据投标、合同以及项目控制程序确定高架桥的建设是否符合要求，是否在规定的时间内，用最低的成本或在批准的资金范围内建成，有无浪费的现象。2．效率性审计：该座高架桥的使用情况如何，其维护和管理系统是否有效率。3效果性审计：是否缓解了当地的交通紧张状况，比如交通阻塞现象减少，塞车时间缩短等。在这三者之间，其实并没有明确的界限，在实践中有时很难加以区分，因此审计机关通常将它们作为一个整体加以审计。例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项目进行11效率性效果性经济性第九章绩效审计课件12指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出或使用最少的投入实现一定的产出。一项部门活动能否对接受服务的公众产生明确而积极的效果？内部管理的改善是否减少了机构的病假缺勤情况？部门政策变化对外部产生了哪些影响？效率性医院在不增加额外费用和保证服务质量的情况下，是否可以缩短候诊时间？在满足安全要求和操作标准的情况下，能否在增加维修数量的同时降低汽车维修站的经营成本？指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。经济性指对一项活动，在保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平。医院是否以最低的价格购置了符合质量规定的医疗用品？市场调查结果是否表明，大量运用信息技术能在保证质量的同时降低服务价格效果性实例指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的13二、政府绩效审计产生的时代背景1．政府规模的扩大和政府角色的膨胀引起公众对政府的不满。第二次世界大战以后，主张政府全面干预社会经济生活的凯恩斯主义开始风靡整个资本主义世界。面对市场失灵，政府采用积极的财政政策和货币政策对国家经济进行宏观调控，使得政府的职能范围不断扩大，政府在经济生活方面发挥的作用日益显著。政府职能的扩张，一方面使得政府本身的行政开支变的庞大；另一方面，政府要进行宏观调控，也必须通过财政手段集中起大量的经济资源。其结果必然导致政府采取重税政策，加重了纳税人的负担，引起民众的强烈不满。二、政府绩效审计产生的时代背景142．公众民主意识的增强，要求政府加强经济责任的呼声越来越高。在民主政治的启蒙时期，人们只要求政府取之于民的要有一定的限度，对于政府集中的公共资源如何使用并不关心，更不用说关注使用的效果了。随着公众民主意识的增强，公众不仅关心政府使用公共资源的合规性，而且希望获得政府使用和管理公共资源效率和效果方面的信息。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种愿望和要求。

2．公众民主意识的增强，要求政府加强经济责任的呼声越来越高。153．传统财务审计与管理学科的融合，为绩效审计的开展作了技术准备。

20世纪40年代，传统的财务审计理论与内部控制研究成果相结合，推动了审计方法的变革，使审计人员的视野从单纯的财务报表扩展到一个组织的管理全过程，这标志着审计学科与管理学科开始融合。这一融合催生了民间审计领域的管理咨询业务和政府审计领域的绩效审计3．传统财务审计与管理学科的融合，为绩效审计的开展作了技术准16三、政府绩效审计的特点（一）审计对象的广泛性。财务审计主要以被审计单位的财政、财务收支活动及其会计资料作为审计对象，其审计范围也仅仅局限在被审计单位的有关经济资料的经济活动领域。政府绩效审计也以真实性为基础。由于政府部门各种资源的运用具有很广的辐射性，政府部门的绩效往往表现为不可见的间接社会效益。如建设学校、环境保护、提供精神产品等，因而绩效审计的对象超出了原有的财政财务收支活动的范围，内容除了会计资料外，还有计划、统计以及其他各种资料，如合同、协议、决策、预算、章程等。三、政府绩效审计的特点（一）审计对象的广泛性。17（二）审计方法的综合性。

绩效审计由于其本身的复杂性，且没有严格的审计准则可供遵循，目前尚未制定统一的绩效审计方法体系。绩效审计不但受财务因素的影响，而且更受其他非财务因素的影响。绩效审计在搜集和评价过程中除了运用财务审计中的技术和方法外，更主要运用调查研究和统计分析技术，具体包括采访、调查、基本数据处理、抽样、因素分析、系统分析、逻辑分析等（二）审计方法的综合性。18（三）审计判断的经常性。

绩效审计由于审计标准具有相对性和灵活性，有时审计人员无法对其作出精确的限制，加之审计中较多地采用调查和统计分析的方法，因而在审计工作的各个阶段正确地进行判断成为审计人员的重要职责。（三）审计判断的经常性。19（四）审计过程具有延续性。

政府部门的绩效,有些可以马上体现出来,有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目,如治理生态失衡,在短期内就难以见到可以用数字描述的效益。因此,只对其当期进行审计，有时是很难全面评价其绩效的。需要进行追踪审计，以全面综合的评价项目的绩效。（四）审计过程具有延续性。20（五）审计标准的多样性。

政府绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。各级政府和公共机构的业务活动的绩效既要考虑经济效益，又要考虑社会效益。因此，衡量其绩效的标准既有经济指标，又有非经济指标。衡量经济效益可以采用定量指标，而社会效益一般很难量化，没有一个清晰可计量的标准，需要采用定性的指标来衡量。（五）审计标准的多样性。21（六）审计人员知识结构的多元性。绩效审计的结论要令人信服，必须制定合理的标准，多方取证，运用各种技术手段全面审查。这就要求绩效审计人员不仅要具备传统财务人员所掌握的专业知识，而且要具备数学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。因此，开展绩效审计，除了需要精通会计、审计等方面知识的人员以外，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识的非财经类的专业人员。（六）审计人员知识结构的多元性。22绩效审计与财务审计主要的不同

传统财务审计

政府绩效审计1.财务控制及运营业务，以对财务报表发表意见;2.确定是否符合法律、法规的规定;3.重点在于财务收支业务，并指出差错失误和不当行径;4．不提出关于提高政府部门的经济性、效率性和效果性方面的建议。1．利用财务资料和非财务资料，对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评估；2．对一个单位、一项计划和项目的总的业绩作出报告，但仍警惕任何差错、失误和舞弊；3．对提高政府部门的经济性、效率性、效果性提出总的建议绩效审计与财务审计主要的不同传统财务审计政府绩效审计23第二节政府绩效审计产生和发展的基础

一、公共受托责任是政府绩效产生和发展的社会基础(一)公共受托责任的涵义最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，公共受托责任是指一种托付给一个受审个人或实体的责任，这种责任表明受审个人或实体已经根据委托人的条件对所接受的资金进行了管理和控制。1．公共受托责任存在于一种委托—代理关系之中。在这种关系中，至少存在委托人（公共资源或财产的所有者人民）和受托人（公共资源或财产的管理和使用者政府）两个方面，前者授予后者管理和运营公共经济资源的权力并要求对其管好、用好，后者接受了前者的授权（即委托）并承担起履行相应责任的义务。第二节政府绩效审计产生和发展的基础

一、公共受托责任是政府24

管理者

管理者

管理者

人民

国会公营企业事业单位公共团体为公共目的服务的其他单位管理者管理者管理者人民国会公营企业252．公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。

行为责任是指承担管理和运营受托资源的责任；

报告责任或称为解说行为的责任，即以报告、报表的形式，解释说明受托资源管理状况的责任。2．公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。263.公共受托责任中的“责任”可根据法规、合约和惯例来加以规范，亦即要有一个衡量公共受托责任完成情况的标准。从理论上讲，这个标准应该是由委托人向受托人提出，并经受托人认可同意的，它代表的是公众对政府的要求，也反映着社会的客观需要。由于公共受托责任反映的是以委托人为代表的社会需求，而社会需要的层次与水平总是不断提高和发展的，因而公共受托责任的内容也自然呈现出不断扩展、丰富的趋势。这也正是政府审计的形式、内容、功能不断分化发展创新的内在依据。3.公共受托责任中的“责任”可根据法规、合约和惯例来加以规范274.公共受托责任的内容具有可计量性。公共受托责任能够通过货币形式以及非货币形式等其他标准予以计量，并通过一定的形式（如财务报告、会计报告或社会报告等）对计量结果予以报告。政府作为公众的受托人，承担着广泛的受托责任，政府利用会计信息，旨在客观、公正地反映其履行受托责任的过程和结果，并据以向委托人报告。委托人则利用会计信息，旨在判断受托人对受托责任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托责任。4.公共受托责任的内容具有可计量性。28(二)公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授予和认可，但是在政治实践中，国家主权的拥有者人民不可能全部亲自地参与管理国家的具体事务，而是将这种管理和统治的公共权力交给一个特殊的机构——政府来行使，这样就出现了政治生活中的委托——代理关系。为了有效地预防和纠正政府官员不负责任和舞弊等行为，唯一可行的办法，就是建立对他们的约束机制，加强监督，促使他们最大限度地履行公共受托责任。政府绩效审计就是对政府行为进行监督的一种有效的方式，通过政府绩效审计，可以对公共资源使用的经济性、效率性和效果性进行有效的监督。同时，通过绩效审计，也可以让有关各方和其他利害关系人了解公共资源运用情况方面的信息。

(二)公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础29二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础。

（一）公众民主意识的增强扩大了对政府绩效审计的政治需求。历史地看，绩效审计之所以产生于20世纪30—40年代，与公众民主意识的增强是有很大关系的。随着公众民主意识的增强，作为委托人的公众对政府的要求日益提高，传统的财务符合性信息已不能满足公众的期望和要求。公众不仅要求政府要合法收支，依法管理资源，而且要求经济而有效的利用资源，实现公共资源使用效果方面的责任，包括运营、使用公共资源的经济性、效率性和效果性。二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础。

（一30（二）政府绩效意识的增强为政府绩效审计的实施提供了良好的政治环境随着公众对建设一个高绩效政府的要求越来越高，政府自身也更加关注绩效。政治家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府官员需要由独立的部门来评价自己的绩效，以便获得民众的肯定。由于政府自身绩效意识的增强，政府官员把接受绩效审计看作是理所当然的事情，他们认为通过绩效审计可以帮助政府改善绩效管理，获得更好的评价结果，以便获得公众的信任和支持。（二）政府绩效意识的增强为政府绩效审计的实施提供了良好的政治31三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。它起源于英国，并迅速扩展到其他西方国家。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的改革计划，开始了在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，这就是“新公共管理运动（NewPublicManagement）”。随着新公共管理时代的到来，新公共管理理论也逐渐得到了发展和完善。三、新公共管理理论为政府绩效审计奠定了学科基础32新公共管理理论认为私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门，其核心主张是引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象。如在公共服务中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，实行分权化改革，放松管制等；努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、绩效管理、全面质量管理等；强调优质服务——即在追求节约、效率的同时更关注质量，强调结果为本的“讲究效果的政府”。特别是追求卓越和质量至上等私营部门的管理理念。新公共管理理论认为私营部门的管理方法与公共部门的33第三节政府绩效审计的内容（一）经济性审计

1．资金的转化率。经济性主要指政府是否以最低的价格购入所需要的原材料和设备等资源；获得某一投入时是否花了高于市场价格的资金。资金有没有过量投入的现象，如办公条件过于豪华、设备过量闲置等。第三节政府绩效审计的内容（一）经济性审342．业务开支与行政开支的比率。

对一些政府服务机构而言，直接用于服务对象的开支为业务开支，政府服务机构的本身运营的经费开支为行政开支。两种开支之间的比率是衡量经济性的重要指标。如果行政开支占整个支出的比重过大，则说明是不经济的。例如二十世纪80年代初，英国效率小组对森林保护专项资金的使用情况进行评审后发现，专款中实际运用树木修复的每100英镑支出中有相应的行政开支90英镑。这是不经济的典型案例。2．业务开支与行政开支的比率。353．各种投入是否达到最佳配比。

政府往往存在着关注投入而不计成本的问题。“关注投入”体现在开支方面的烦琐规章和严格的审批制度；“不计成本”则表现为忽视对单位成本的科学测定。例如，英国的雷纳评审发现，农业部设在莱丁的实验室养一只小白鼠的平均成本是30英镑，但相距不远的私立实验室养一只小白鼠的平均成本仅为2英镑。3．各种投入是否达到最佳配比。36（二）效率性审计效率性是一个相对指标，在通常情况下，将审计对象与被审计单位采取的类似活动进行比较，或者与某标准进行比较，可以形成关于效率的审计结论。对效率的审计包括许多方面，比如：人力、财力和其他资源是否得到有效应用；政府项目、单位和活动是否得到有效管理、约束、组织和执行；政府服务是否及时提供；政府项目目标的实现是否符合成本效益原则等。（二）效率性审计37（三）效果性审计效果性是指确保一定的运营活动正在实现预期的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。效果性审计实际由两部分内容组成：1．政策目标是否得到实现2．所达到的理想结果是否可以归功于所采用的政策。（三）效果性审计38

要判断目标在多大程度上得到了实现，需要在制定目标时采用能够对目标实现程度进行评价的方式。要判断在多大程度上所观察到的结果是取决于政策，审计人员需要获取关于所观察到的结果确实应归于所采取的措施而非其他因素的证据。比如，如果被审计单位的政策目标是减少失业，那么审计人员所观察到的失业人员数量的减少是被审计单位采取行动的结果，还是被审计单位根本无法影响的经济形势发生了总体好转的结果呢？在这种情况下，审计人员在分析原因时应有效排除外部的、不可控的因素。要判断目标在多大程度上得到了实现，需要在制定目标时采39

背景2003年7月，一份历时半年多、先后六易其稿的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》正式向社会公布。这份被视为今后五年中国审计工作发展的行动纲领性文件描绘出了我国绩效审计（我国叫效益审计）的发展前景：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。背40政府审计财务收支审计绩效审计合法合规效益（管理审计）政府审计财务收支审计绩效审计合法合41第九章绩效审计第一节政府绩效审计的涵义及特点一、政府绩效审计的涵义（一）绩效审计的称呼英国：货币价值审计（Value-for-MoneyAudit），有的翻译为价值为本审计加拿大：综合审计（ComprehensiveAuditing）,澳大利亚：效率审计（EfficiencyAuditing）瑞典：效果审计（EffectivenessAuditing）美国：绩效审计（PerformanceAuditing）。还有的国家叫全面审计，第九章绩效审计第一节政府绩效审计的涵义42第一节政府绩效审计的涵义及特点

最高审计机关国际组织于1986年4月在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来统一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”(PerformanceAudit)这个名称。第一节政府绩效审计的涵义及特点

最高审计机关国际43（二）绩效审计的定义1.最高审计机关国际组织（INTOSAI）绩效审计是针对经济性、效率性和效益进行审计，它包括：（1）根据健全的管理原则与管理政策审计管理活动的经济性；（2）对被审计的单位，审计其人力、财务和其他资源的利用效率，包括审计信息系统、业绩测定、监控安排以及各项工作程序；（3）对被审计单位，根据其目标完成情况审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。（二）绩效审计的定义44第一节政府绩效审计的涵义及特点

2.美国审计总署（GAO）：2003年修订的美国政府审计准则将绩效审计定义为：对照客观标准，客观地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估，或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估。绩效审计还要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改进项目运营和决策以及加强公共责任方面提供信息。第一节政府绩效审计的涵义及特点

2.美国审计总署（GAO45第一节政府绩效审计的涵义及特点

3.．加拿大审计长公署（OAG）加拿大审计长公署在《综合审计手册》中指出：综合审计的范围包括鉴证与受托责任有关的财务和业绩信息，看其是否符合特定法令的要求。综合审计的范围极广，它可以对资财、人力和物力资源的管理情况进行检查和报告，也可以检查重要的管理活动，评定有关的制度和控制的适当性，最终确保经济性、效率性和效果性的实现。

第一节政府绩效审计的涵义及特点

3.．加拿大审计长公署46第一节政府绩效审计的涵义及特点

4.我们的定义：

政府绩效审计是政府审计机关以提高绩效为目的，按照一定的标准对公共机构使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查，以评价公共受托责任的完成情况并提出改进建议的监督活动。这个定义的基本内涵是：1．政府绩效审计的主体是政府审计机关及其人员所进行的审计。2．政府绩效审计的客体是受托使用和管理公共资源的政府部门和机构。3．政府绩效审计的基本内容是经济性、效率性和效果性审计。第一节政府绩效审计的涵义及特点

4.我们的定义：47第一节政府绩效审计的涵义及特点

经济性（Economy）是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，也就是节约程度；经济性主要侧重于投入方面，要注意节约支出

效率性（Efficiency）是指从对一个部门或一个项目的资源投入中，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出；效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出

效果性（Effectiveness）是指确保一定的运营活动正在实现预期的效果，或项目结果多大程度上达到了预期目标。效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较第一节政府绩效审计的涵义及特点

经济性（Eco48第一节政府绩效审计的涵义及特点

三者关系：经济性前提效率性过程效果性目的经济性、效率性都应与效果性相一致。第一节政府绩效审计的涵义及特点

三者关系：49例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项目进行绩效审查时，就可能包括如下几个方面或其中一个方面：1．经济性审计：根据投标、合同以及项目控制程序确定高架桥的建设是否符合要求，是否在规定的时间内，用最低的成本或在批准的资金范围内建成，有无浪费的现象。2．效率性审计：该座高架桥的使用情况如何，其维护和管理系统是否有效率。3效果性审计：是否缓解了当地的交通紧张状况，比如交通阻塞现象减少，塞车时间缩短等。在这三者之间，其实并没有明确的界限，在实践中有时很难加以区分，因此审计机关通常将它们作为一个整体加以审计。例如，政府拨款投资新建一座高架桥，若要对该项目进行50效率性效果性经济性第九章绩效审计课件51指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出或使用最少的投入实现一定的产出。一项部门活动能否对接受服务的公众产生明确而积极的效果？内部管理的改善是否减少了机构的病假缺勤情况？部门政策变化对外部产生了哪些影响？效率性医院在不增加额外费用和保证服务质量的情况下，是否可以缩短候诊时间？在满足安全要求和操作标准的情况下，能否在增加维修数量的同时降低汽车维修站的经营成本？指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。经济性指对一项活动，在保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平。医院是否以最低的价格购置了符合质量规定的医疗用品？市场调查结果是否表明，大量运用信息技术能在保证质量的同时降低服务价格效果性实例指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的52二、政府绩效审计产生的时代背景1．政府规模的扩大和政府角色的膨胀引起公众对政府的不满。第二次世界大战以后，主张政府全面干预社会经济生活的凯恩斯主义开始风靡整个资本主义世界。面对市场失灵，政府采用积极的财政政策和货币政策对国家经济进行宏观调控，使得政府的职能范围不断扩大，政府在经济生活方面发挥的作用日益显著。政府职能的扩张，一方面使得政府本身的行政开支变的庞大；另一方面，政府要进行宏观调控，也必须通过财政手段集中起大量的经济资源。其结果必然导致政府采取重税政策，加重了纳税人的负担，引起民众的强烈不满。二、政府绩效审计产生的时代背景532．公众民主意识的增强，要求政府加强经济责任的呼声越来越高。在民主政治的启蒙时期，人们只要求政府取之于民的要有一定的限度，对于政府集中的公共资源如何使用并不关心，更不用说关注使用的效果了。随着公众民主意识的增强，公众不仅关心政府使用公共资源的合规性，而且希望获得政府使用和管理公共资源效率和效果方面的信息。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种愿望和要求。

2．公众民主意识的增强，要求政府加强经济责任的呼声越来越高。543．传统财务审计与管理学科的融合，为绩效审计的开展作了技术准备。

20世纪40年代，传统的财务审计理论与内部控制研究成果相结合，推动了审计方法的变革，使审计人员的视野从单纯的财务报表扩展到一个组织的管理全过程，这标志着审计学科与管理学科开始融合。这一融合催生了民间审计领域的管理咨询业务和政府审计领域的绩效审计3．传统财务审计与管理学科的融合，为绩效审计的开展作了技术准55三、政府绩效审计的特点（一）审计对象的广泛性。财务审计主要以被审计单位的财政、财务收支活动及其会计资料作为审计对象，其审计范围也仅仅局限在被审计单位的有关经济资料的经济活动领域。政府绩效审计也以真实性为基础。由于政府部门各种资源的运用具有很广的辐射性，政府部门的绩效往往表现为不可见的间接社会效益。如建设学校、环境保护、提供精神产品等，因而绩效审计的对象超出了原有的财政财务收支活动的范围，内容除了会计资料外，还有计划、统计以及其他各种资料，如合同、协议、决策、预算、章程等。三、政府绩效审计的特点（一）审计对象的广泛性。56（二）审计方法的综合性。

绩效审计由于其本身的复杂性，且没有严格的审计准则可供遵循，目前尚未制定统一的绩效审计方法体系。绩效审计不但受财务因素的影响，而且更受其他非财务因素的影响。绩效审计在搜集和评价过程中除了运用财务审计中的技术和方法外，更主要运用调查研究和统计分析技术，具体包括采访、调查、基本数据处理、抽样、因素分析、系统分析、逻辑分析等（二）审计方法的综合性。57（三）审计判断的经常性。

绩效审计由于审计标准具有相对性和灵活性，有时审计人员无法对其作出精确的限制，加之审计中较多地采用调查和统计分析的方法，因而在审计工作的各个阶段正确地进行判断成为审计人员的重要职责。（三）审计判断的经常性。58（四）审计过程具有延续性。

政府部门的绩效,有些可以马上体现出来,有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目,如治理生态失衡,在短期内就难以见到可以用数字描述的效益。因此,只对其当期进行审计，有时是很难全面评价其绩效的。需要进行追踪审计，以全面综合的评价项目的绩效。（四）审计过程具有延续性。59（五）审计标准的多样性。

政府绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。各级政府和公共机构的业务活动的绩效既要考虑经济效益，又要考虑社会效益。因此，衡量其绩效的标准既有经济指标，又有非经济指标。衡量经济效益可以采用定量指标，而社会效益一般很难量化，没有一个清晰可计量的标准，需要采用定性的指标来衡量。（五）审计标准的多样性。60（六）审计人员知识结构的多元性。绩效审计的结论要令人信服，必须制定合理的标准，多方取证，运用各种技术手段全面审查。这就要求绩效审计人员不仅要具备传统财务人员所掌握的专业知识，而且要具备数学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。因此，开展绩效审计，除了需要精通会计、审计等方面知识的人员以外，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识的非财经类的专业人员。（六）审计人员知识结构的多元性。61绩效审计与财务审计主要的不同

传统财务审计

政府绩效审计1.财务控制及运营业务，以对财务报表发表意见;2.确定是否符合法律、法规的规定;3.重点在于财务收支业务，并指出差错失误和不当行径;4．不提出关于提高政府部门的经济性、效率性和效果性方面的建议。1．利用财务资料和非财务资料，对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评估；2．对一个单位、一项计划和项目的总的业绩作出报告，但仍警惕任何差错、失误和舞弊；3．对提高政府部门的经济性、效率性、效果性提出总的建议绩效审计与财务审计主要的不同传统财务审计政府绩效审计62第二节政府绩效审计产生和发展的基础

一、公共受托责任是政府绩效产生和发展的社会基础(一)公共受托责任的涵义最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，公共受托责任是指一种托付给一个受审个人或实体的责任，这种责任表明受审个人或实体已经根据委托人的条件对所接受的资金进行了管理和控制。1．公共受托责任存在于一种委托—代理关系之中。在这种关系中，至少存在委托人（公共资源或财产的所有者人民）和受托人（公共资源或财产的管理和使用者政府）两个方面，前者授予后者管理和运营公共经济资源的权力并要求对其管好、用好，后者接受了前者的授权（即委托）并承担起履行相应责任的义务。第二节政府绩效审计产生和发展的基础

一、公共受托责任是政府63

管理者

管理者

管理者

人民

国会公营企业事业单位公共团体为公共目的服务的其他单位管理者管理者管理者人民国会公营企业642．公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。

行为责任是指承担管理和运营受托资源的责任；

报告责任或称为解说行为的责任，即以报告、报表的形式，解释说明受托资源管理状况的责任。2．公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。653.公共受托责任中的“责任”可根据法规、合约和惯例来加以规范，亦即要有一个衡量公共受托责任完成情况的标准。从理论上讲，这个标准应该是由委托人向受托人提出，并经受托人认可同意的，它代表的是公众对政府的要求，也反映着社会的客观需要。由于公共受托责任反映的是以委托人为代表的社会需求，而社会需要的层次与水平总是不断提高和发展的，因而公共受托责任的内容也自然呈现出不断扩展、丰富的趋势。这也正是政府审计的形式、内容、功能不断分化发展创新的内在依据。3.公共受托责任中的“责任”可根据法规、合约和惯例来加以规范664.公共受托责任的内容具有可计量性。公共受托责任能够通过货币形式以及非货币形式等其他标准予以计量，并通过一定的形式（如财务报告、会计报告或社会报告等）对计量结果予以报告。政府作为公众的受托人，承担着广泛的受托责任，政府利用会计信息，旨在客观、公正地反映其履行受托责任的过程和结果，并据以向委托人报告。委托人则利用会计信息，旨在判断受托人对受托责任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托责任。4.公共受托责任的内容具有可计量性。67(二)公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授予和认可，但是在政治实践中，国家主权的拥有者人民不可能全部亲自地参与管理国家的具体事务，而是将这种管理和统治的公共权力交给一个特殊的机构——政府来行使，这样就出现了政治生活中的委托——代理关系。为了有效地预防和纠正政府官员不负责任和舞弊等行为，唯一可行的办法，就是建立对他们的约束机制，加强监督，促使他们最大限度地履行公共受托责任。政府绩效审计就是对政府行为进行监督的一种有效的方式，通过政府绩效审计，可以对公共资源使用的经济性、效率性和效果性进行有效的监督。同时，通过绩效审计，也可以让有关各方和其他利害关系人了解公共资源运用情况方面的信息。

(二)公共受托责任是政府绩效审计产生和发展的社会基础68二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础。

（一）公众民主意识的增强扩大了对政府绩效审计的政治需求。历史地看，绩效审计之所以产生于20世纪30—40年代，与公众民主意识的增强是有很大关系的。随着公众民主意识的增强，作为委托人的公众对政府的要求日益提高，传统的财务符合性信息已不能满足公众的期望和要求。公众不仅要求政府要合法收支，依法管理资源，而且要求经济而有效的利用资源，实现公共资源使用效果方面的责任，包括运营、使用公共资源的经济性、效率性和效果性。二、民主政治的发展是政府绩效审计产生和发展的政治基础。

（一69（二）政府绩效意识的增强为政府绩效审计的实施提供了良好的政治环境随着公众对建设一个高绩效政府的要求越来越高，政府自身也更加关注绩效。政治家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的选票；政府官员需要由独立的部门来评价自己的绩效，以便获得民众的肯定。由于政府自身绩效意识的增强，政府官员把接受绩效审计看作是理所当然的事情，他们认为通过绩效审计可以帮助政府