突发事件应对法存在的问题与建议

..《突发事件应对法》存在的问题与建议马怀德周慧2012-8-2010:34:58来源：《人民论坛·学术前沿》20XX7月下《突发事件应对法》的颁布实施,对提高社会各方面依法应对突发事件的能力,及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,最大限度保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重要意义。但在该法的实施过程中,特别是非常规突发事件的应对实践中,该法的实际应用效果受到质疑。为此,在法律实施不到两年后,国务院就于20XX将《突发事件应对法》修订工作纳入"立法工作计划"<国办发[2009]2号>;20XX第十一届全国人民代表大会第三次会议也有代表提交修订该法的议案。鉴于突发事件应对是一种过程应对,过程性非常明显,为保证每一阶段应对工作有效开展,目标任务顺利完成,《突发事件应对法》明确规定了每一阶段应对工作的重点,并为工作任务的承担者设置了相应的责任。因此,有必要从"责任"视角来探讨《突发事件应对法》存在的问题并给出相应的建议。《突发事件应对法》责任体系相对来说比较完备,但部分具体责任规定无落实措施,影响了法律的实施效果。具体问题包括：责任规定刚性不足、不够周延、主体缺失等。为了充分发挥《突发事件应对法》在责任追究方面的作用,有必要修改完善相关条款。

责任规定不够刚性

立法语言的运用如何,直接关系到立法质量的高低及法律实施效果的好坏。①从立法语言分析,《突发事件应对法》有关责任设定的条款多属"柔性条款",刚性不够。"可以"这类用语一般用于设定权利、职权,而"禁止"、"不得"用于设定禁止性规范,"应当"、"必须"则用于设定义务和职责。②根据这种分类,对《突发事件应对法》所有条款中这些用语的使用频次作如下统计③：将上表中五类法律用语的语气强弱作个排序,应该是："禁止"最强,其次是"不得","必须"、"应当"次之,"可以"最弱。由此可以得出结论：《突发事件应对法》刚性不足,试作如下分析：

第一,设定禁止性规范的比例非常小,一方面说明法律刚性不足,另一方面说明这部法律最关注的是对突发事件信息的掌控,如第三十九、五十四条;对突发事件有关情况的掌握,是政府的责任,无论怎样要求都不过分,但对于信息传播主体而言,以如此严厉措辞<第五十四条预期责任规定和以之为基础的第六十五条过去责任的规定>控制"虚假信息",似嫌苛刻,有悖于"言论自由"的宪法权利,因为"虚假"有时能促使"信息公开";传播信息不应以具备识别"虚假"信息的能力为前提。为此,建议：一、废除第五十四条和六十五条;二、建立突发事件信息权威发布制度。

第二,"可以"是设定职权的,本法中所有涉及"可以"的相关设定都是针对政府的,所以本法中"可以"的设定应含有"权利"和"职责"双重含义。另外,"可以"还具有"选择自由"的含义。对政府而言,"权利"行使与否无伤大雅,如第七、四十三、四十六条有关突发事件信息的越级上报权,第十二、五十二条财产征用权和第五十二、六十条的请求支援<持>权完全可由政府自由裁量,但对于"职责",尤其是对于突发事件应对负有主要责任的政府的职责,用"可以"来设定值得商榷,这从某种程度上讲对政府这一责任主体的要求太低了。如第二十六条有关应急救援队伍建设的规定,将政府部门应当建立专业救援队伍的职责设定为"可以",而将单位的职责设定为"应当",这与本法关于责任的整体偏向是相悖的④,而且,专业应急救援队伍的重要性至少不能以"可以"来设定⑤,这一规定极可能导致专业应急救援队伍"应急组建"的结果,与《突发事件应对法》注重事先预防的立法目的不太协调。另外,应急救援队伍的重要性还可以从国务院的有关规定⑥中看出。第四十九条第一款规定"自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施"也有上述类似的问题,应急处置措施当然可允许选择,实际情况不同,可采取的措施就应该不同,"或者"一词就是表达这一含义的,但用"可以"来设定就可能会导致该选择的措施没选,不该选择的却选了,因为以"可以"来设定,就将选择的自由交给了政府,如果政府官员决策到底采取哪些措施时避重就轻,就有可能导致因处置措施不当而延误事件的处置与救援,这也不利于实现《突发事件应对法》"减轻和消除突发事件引起的严重社会危害"的立法目的。再说,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》<中办发[2009]25号>第五条也规定："对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的"应当问责党政领导,这从另一侧面佐证了采取适当处置措施的重要性,如此,第四十九条也应当作出修订,至少应该用"应当"来设定,以提升这一规定的刚性程度,也从严要求政府在突发事件处置措施选择上的尽其谨慎义务。为此,建议：将以"可以"设定的有关规定政府职权的条款,根据设定内容的重要程度提升至"应当"或"必须"的高度。

第三,《突发事件应对法》刚性不足,还在于法律对公权力主体的政府和私权利主体的公民、法人等同样以"应当"来设定职责和义务。从上表可知,具体责任规定有70%都是以"应当"来设定的,而这些责任的设定有近六成是指向政府的。所以,对于政府的职责,可以用"必须"来设定其职责,而对于私权利主体,可以用"应当"来设定其义务。作出这样区别对待的理由如下：一、对于同样是设定职责和义务,一般要表示"一定要"、"非这样做不可"的意思时,用"必须";而要表示"按情理说应该"、"从人情上说应该",适宜用"应当"。⑦也就是说,从语义学角度,"必须"比"应当"更强调行为的必要性;二、并非所有规定政府职责行为的条款都设定了相应的制裁措施,而"应当"又是个伦理概念,本身只能表现出一种道德约束力,容易在追究法律责任的执法过程中被淡化处理,导致政府责任无法落实的后果;三、以"必须"设定政府职责,体现了我党"有权必有责、用权受监督"的执政思想,这与"权责一致原则"是相对应的;而以"应当"来设定公民、法人等主体的义务,则体现了权利与义务相一致的思想,按"责罚相当原则"适用法律时,有利于对私权利的保护;四、以"必须"来设定政府职责,即要求政府"不能不这样做",这更接近于"禁止性规范"设定效果,按照现代法治理念,政府应该按照"法有规定才可为"的理念来行政,法规定越详细、越严格,政府施政才会越勤勉、越谨慎;而"应当"更多表现出的是"情理使然",更少"禁止"的意味,公民按"法无禁止即可为"的法治理念遵照法律行事时会更多一份行动的自由。因此,有必要对"应当"和"必须"作出区分,虽然有人认为在一部法律规范当中,以"应当"和"必须"同时使用来设定职责和义务会影响法律规范的效力,⑧但鉴于政府的履职效果、尽责程度直接关系到突发事件应对的成败,法律对政府的职责作更严格、特别的规定是可取的。为此,建议对《突发事件应对法》中有关政府职责的设定,根据其在突发事件应对过程中的重要程度,酌情将部分"应当"规范提升为"必须"规范。

责任规定不够周延

政府责任衔接问题。《突发事件应对法》关于责任规定不够周延问题主要体现在政府责任的规定上。从理论上讲,政府在突发事件应对的各个阶段的责任应该成体系,即前一阶段责任的实现应该能够支撑后一阶段责任的实现,但《突发事件应对法》的规定并不周延。比如,第四十四、四十五条规定,政府在预警阶段应该采取"组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者,随时对突发事件信息进行评估……"的措施。如果政府事先没有准备,在预警阶段组织技术人员和专家学者的任务就难以完成,所以政府这一责任的实现就依赖于政府此前的准备责任；又如,第四十六条规定,对即将发生或已经发生的社会安全事件,县级以上地方政府及主管部门是向上一级政府及主管部门报告的法定机关。而社会安全事件,尤其是基层的安全事件往往表现出群体性,最容易知悉这类事件可能发生的主体是个体公民和村委会、居委会等基层自治组织,虽然第三十八条也规定了公民、法人和其他组织应报告获悉的信息,但第二十一条仅规定居委会和村委会应当及时调解可能引发社会安全事件的纠纷,如果法律不授权县级政府可以在突发事件问题上赋予这些基层组织以一定职责<仅仅在报告问题上的有限的责任>,那么,第四十六条的规定,即使能实现,恐怕社会安全事件也已发生很久了。既然应对的事件具有突发性,那么政府就有责任在预防和准备阶段先实现这一责任。再如,第五十三条规定,履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府应当发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,而且对这种"发布"的法定要求是"统一、准确、及时"。事实上,在当今信息传播渠道如此多元的社会,要做到这一点非常难,除非政府强制封锁信息。而且第十条也将"应对突发事件的决定、命令,应当及时公布"作为一项原则性的要求在总则部分就规定了下来,那么有关政府要完成第五十三条的责任,就必须事先建立突发事件信息权威发布制度,即县级以上的地方各级政府都建立或确定自己的信息发布平台和渠道,事先向社会公布,政府只有先实现这一责任,才能保证第五十三条责任的实现。另外,这样做的好处还在于可以保证信息真实自由,有效减少和防止歪曲报道,降低信息管理成本,同时也可制约政府借信息"管理"之名行规避信息发布"及时"之实。

为此,建议增加政府两项责任：一、政府应当事先组建与突发事件有关的包括技术人员和专家、学者在内的团队,并将之用于突发事件分析、评估、咨询、培训等各项活动；二、政府应当建立突发事件信息权威发布制度,以整合突发事件应对的诸如公布危险源和危险区域、采取的措施、应对的建议忠告、调查结果,发布预警警报、预测信息、评估结果、应急处置工作的信息等需要。同时,增加一项授权,即在法律授权下,政府可以赋予基层组织以某些特定职责。

政府责任与有关单位责任的衔接问题。责任规定不够周延也体现在政府责任和有关单位责任规定的衔接上。有关单位的责任规定主要体现在《突发事件应对法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四条,与政府责任规定关联甚大的是第六十四条。第六十四条规定的责任主体是生产经营单位,适用于规范事故灾难和公共卫生事件的应对,政府对单位负有监管责任,所以政府责任与单位责任之间存在规定上的衔接。这种衔接与政府自身责任衔接不同,同体责任衔接关注的是职责的更好履行,异体责任衔接关注的是责任如何合理分担而不至于发生事故后无法确定责任。比如第六十四条规定,"未按规定采取预防措施,导致发生严重突发事件的"应该按该条第一款规定追究责任,而这一规定是附有条件的,即追究责任是以"导致发生严重突发事件"⑨为前提的。换句话说,发生一般性的突发事件,虽然有关单位免责,但政府仍然要为此类情形负责,因为第六十三条规定的是政府的严格责任,不以突发事件的严重程度作追责前提。另一种可能是,政府尽到了监管责任,有关单位也按法律规定和政府要求采取了预防措施、消除了已发现的隐患,但还是发生了严重的突发事件。这种情况下,如何确定责任呢?首先,有关单位无违法事实,虽有损害后果,但不能追究法律责任;政府尽到了监管责任,也不应该承担法律责任,于是出现责任真空。对于上述情形,建议在无损害结果的情形下,政府应承担严格责任；无违法事实情况下,有关单位应承担严格责任。这样,既可保证不出现责任真空,也可保证政府和有关单位在突发事件应对上不会存在任何侥幸心理。第三种可能是,政府尽到了监管的责任,比如刚刚发现问题;有关单位也立即采取措施,比如积极消除隐患,但严重的突发事件还是发生了,如何追究责任？似乎都应该追究责任,又似乎都不。为此,建议都追究责任。因为"责任的核心在于必须对某事作出回应,或者必须对某事有所交代。"⑩对于突发事件而言,法律的仁慈就可能以严重的损失为代价。所以,实现政府责任与有关单位责任的衔接十分必要。

预期责任和过去责任的衔接问题。如果说法律对预期责任有所回应,对过去责任事先有所交代是一种理想状态的话,那《突发事件应对法》显然没有达到如此状态。如该法第六十三条规定的第七种情形,是对诸如"禁止任何单位和个人截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金和物资"等禁止性规范的过去责任规定,但该法并无相应的预期责任的规定。该法有不少的预期责任找不到任何回应,尤其是那些政府和特定单位之外的主体的"义务",没有任何落实办法。有人会认为,"在一个运作良好的法律制度里,大多数人在大多数时候都会遵守预期责任,而毫不理会因为不遵守的行为而被施加过去责任的可能性。"11但如果没有必要的以"制裁"作为威慑后盾的过去责任规定,也就难以保证大多数人会遵守预期责任。应对突发事件容不得有丝毫疏忽和懈怠,稍有闪失,责任"可能"就变成"现实"。因此,必须让法律的每一项责任或义务的规定都能得到落实,即使不靠法律本身,也应通过其他途径来实现。那么,有些预期责任为什么得不到落实？又当如何解决呢？首先,除自决性义务和伦理性义务不宜采用法律强制措施外,其他职责性义务可以施加某种类法律式的强制措施来保证落实；其次,法律之所以没有规定制裁措施,是因为不履行这些职责一般不会导致突发事件产生和害结果,它们只是"采取预防措施"、"及时发布警报"、"及时采取措施"、"处置得当"这些与突发事件应对直接相关的强制性责任要求的"前置责任"12,因而立法技术上不容易<或许立法者就认为没必要>同时设定强制性规定；第三,这些职责性的义务可以通过"纵向到底,横向到边"的应急预案体系事先解决,并可通过行政检查措施加以落实。即便如此,某些义务还是应该由法律直接规定制裁措施。

的确,法律规定无需面面俱到,但情势的变化有时可能让制定法律时不太重视的问题在实施中变得异常突出,这时就应该通过修订法律加以解决。比如第二十条以及相类似的第五十三条所规定的政府应该公布突发事件相关信息的义务,在当初立法时问题并不突出,但是,20XX5月《中华人民XX国政府信息公开条例》实施后,公众的知情权要求日益强烈。此后发生的包括XX"瓮安事件"在内的一系列突发事件说明,政府信息公开不统一、不准确、不及时往往是突发事件激化升级的重要原因。这就需要法律作出强制性的规定,明确不公开相关信息的法律责任。又如第二十六条规定政府建立应急救援队伍的义务很容易被忽视,而且应急救援队伍的建设所耗费的人力、物力、财力可能与突发事件出现的机率严重不对称,使地方政府也不太重视。但应急救援队伍的重要性是不言而喻的,直接关系到突发事件应对的成败,已发生过的SARS疫情、南方地区雨雪冰冻灾害、汶川大地震因救援人员不足所导致应急不力的事实足以说明此问题。另外,第三十条规定各级学校要进行应急知识教育,并责令教育主管部门监督。应急知识教育和组织学生进行应急演练都很重要。因为要提高全民族应急意识,关键要看学校教育。教授学生应急知识,培养学生的应急能力,无论是着眼于现实,还是着眼于未来都非常有益。汶川大地震时,如果我们的学生都能像日本小学生那样,从听到地震警报到实施躲避,能在一分钟内完成,13那么,那场地震中的学生伤亡可能会小很多。当然,各类应急知识可以全面普及,应急演练应考虑地域差异有计划地进行,但必须有制裁措施予以保障。

为此,建议：一、根据突发事件应对的特点,适当考虑预期责任和过去责任的衔接,将那些与突发事件应对关系至切的预期责任设置成可制裁的过去责任；二、对于那些没有设定制裁措施以确保预期责任之实现的,可通过党政问责体系来完成。

法律责任主体的缺失

《突发事件应对法》规定的责任主体有很多,但可追责的主体主要是政府和有关单位。法律责任主体的缺失,给法律实施带来的问题,表现在如下几个方面：

一、负责机关的责任归属问题。《突发事件应对法》第七条第一款规定："县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。"这一规定与第四条规定的"属地管理"就不一致。如果突发事件涉及两个县,而这两个县又分属两个省,如何确定负责主体并实施管理呢?因

为"责任",无论人们对它如何理解,似乎都要求有某种控制,14既然分属两个省的有关行政区域的上一级政府之间没有任何隶属与控制关系,那么,这一问题就有可能演变为：当一个县处置突发事件不当是因为另一个县采取预防措施不当所造成时,如何确定负责机关,又如何追究责任呢？"共同负责"的规定有可能为共同负责主体逃避责任留下隐患,从而形成推诿塞责、无人管理、无法追责的局面。事实上,涉及两个行政区域的突发事件一般不是县级人民政府能独自解决了的,如果发生涉及两个省的突发事件,通常要上报国务院并由其统一协调应对。即使在这种情况下,县级人民政府仍然是应对活动的主体,无论考虑突发事件应对活动的哪个环节,都不太可能由两个省的两个市或县共同负责解决问题。县级政府总是具体事件的处置者,承担应对责任;而县级以上的政府领导对应急处置工作,应负领导责任。所以,这种"共同负责"的规定不必写入法律,否则很容易出现讨价还价、延误突发事件应对的不利后果。

与"属地管理"可能形成冲突的另一种情形体现在第七条第四款的规定中："法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。"这一规定明为协调"垂直管理"与"属地管理"可能形成"条块分割",实际上又制造了另一种形式的"共同负责",只不过这种共同负责不是法定的而是实际上需要共同承担的而已。因为即使法律规定由国务院部门负责的突发事件,事发地政府也会面临同样的应急局面,如果国务院有关部门对其负责的突发事件处置不当,是由事发地政府所采取的预防措施不当而致,这也会出现与前一"共同负责"相同的问题。但对这种情况,法律规定"共同负责"似乎尚有必要。因为：第一,不同法律法规对国务院有关部门负责的突发事件已作出规定,属于特别规定,第七条第四款的规定属一般规定,考虑到突发事件不可能完全由国务院有关部门来负责,共同负责显然有必要。而且作出共同负责的规定虽属一般规定,但这是新规定,因此不会违背特别规定优先于一般规定的基本原则和导致法律法规的冲突。第二,既然国务院有关部门应对突发事件时必须寻求地方政府的配合和支持,"共同负责"的规定有利于地方政府积极配合,因为"共同"这一词确定了地方政府和垂直管理部门在应对突发事件上同等的法律地位。第三,"共同负责"的规定还可以赋予地方政府应对突发事件的自主指挥权,事实上这种自主的应急指挥权非常重要。比如20XX2月28日发生在新疆吐鲁番境内的大风刮翻5807次列车事件15,地方政府的应急响应能力明显比铁路管理部门强。第四,涉及"突发事件"的现行有效的有关法律和行政法规共38部16,其中规定了<或根据合理推定>国务院有关部门对突发事件应对工作负责的有22部,而规定<或明显可推定>需要地方政府协助的达19部17,即86%的法规事实上都规定需要"共同负责"；而且,《国家突发事件总体应急预案》也规定地方各级人民政府"负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作"。对于法定共同负责情形,如果各有关行政区域的上一级政府同属一个省,建议由省统一负责；如果各有关区域的上一级政府分属不同的省,建议上报国务院应急管理办公室18,并由其来统一协调。对于实际上需要共同负责的情形,建议将第七条第四款修改为："法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;国务院有关部门应对突发事件工作需要地方人民政府配合和支持的,地方人民政府应当按照有关规定与国务院有关部门协同应对"。

二、公民、法人和其他组织责任问题。《突发事件应对法》涉及对这类主体的规定有：与突发事件应对的义务<第十一条>；报告突发事件信息的义务<第三十八条>；特定专长人员提供服务的义务<第四十九条>；服从指挥和安排的义务<第五十七条>。严格地说,公民、法人和其他组织只要不违反第六十六条规定,构成违反治安管理行为,就不会在突发事件应对上承担其他的法律责任。这种情况似乎并不利于突发事件的应对,因为突发事件的应对几乎在每一个环节上都离不开公民、法人和某些组织的协作,有些情况下这种协作甚至非常重要。法律将政府设定为突发事件应对的主要责任主体,是因为政府有能力及时有效地预防和控制突发事件；基于同样的理解,如果公民、法人或其他组织在某些情况下具有某种特定控制能力,它们是否就应该为其控制能力承担相应的责任呢?法律又可否为此设定特定的责任承担方式呢？首先,任何主体只；对其应为之事而不为,就具有了伦理上的可谴责性,无论这一主体的行为是否产生了后果,法律课责就具备了必要的前提;其次,根据法律经济学的分析,"引发法律课责的不是对过去的行为和后果的责任,而是避免将来低效率的后果、将来达到高效率的结果的能力。"19因此,如果某种行为的确能够有效提高突发事件的预防和控制力,为此行为设定法律责任就是合理的；第三,突发事件的预防和控制的受益者是整个社会,规定公民或社会团体为其特定能力承担特定的法律责任不会有碍于人权的保护,只会有利于更大权益的保护。

那么,现实当中有哪些情况需要法律来设定特别主体的特定责任呢？主要是一些群体性的突发事件,这类事件表现出的特点是：一、涉及群体利益纠纷,纠纷一触即发；二、政府尚未知情,或利益纠纷的群体对政府不信任20；三、纠纷可能会造成恶劣影响,严重危害社会安全；四、纠纷双方有愿望调解或纠纷有被调解的可能。在这类事件当中,对事件有能力控制的团体<比如教派冲突当中的宗教团体>和个人<比如被纠纷双方诉求调解的人或对纠纷双方有较大影响力的人>负有稳定事态的不可推卸的责任。如果团体和个人不作为或拒绝作为,放任事态的发展,导致事态扩大造成恶劣影响,法律予以责任追究是必要的,但现行《突发事件应对法》对这类责任主体并未设定任何法律责任,其结果可能就是：有控制能力者知情不报,不利于突发事件的预防;放任事态发展拒绝作为,不利于突发事件的控制和危害的减轻,这样,法律的目的就难以实现。因此,规定特定控制能力者的特定责任是非常必要的,至于还有哪些情况需要如此对待,是值得继续研究的问题。

<本文系国务院应急管理办公室委托项目"突发事件应对的问责制研究"的课题成果,项目编号：GYJ2009-11>

注释

1谷安良：《立法学》,北京：法律出版社,1993年,第190页。

2李步云主编：《立法法研究》,XX：XX人民出版社,1998年,第27页。

3本表中"使用次数"指"设定"意义上的使用,如设定职责或职权。"比例"分别以70条的总法条数和99项具体责任设定项为基数算得。

4整体来看,《突发事件应对法》是以政府责任作为重心的,而且从本法第六章法律责任的有关规定也可以看出,政府和负有特定职责的有关单位是可制裁的责任主体,而且政府可制裁的条件比有关单位更苛刻,见本法第六十三、六十四条。

5事实上,专业应急救援队伍建设比