公投资体制监督管理

公共投资体制上海财经大学公共经济与管理学院张学文目录第1节我国公共投资制度变迁的路径依赖第2节公共投资项目特许权经营面临的问题与对策第3节国外公共投资准入的实践及对我国的启示第1节

我国公共投资制度变迁的路径依赖公共投资是提供公共物品、满足社会公共需求而进行的投资，由于在公共物品领域存在着“市场失灵”，因而公共投资主要由政府来承担。我国公共投资的概念是20世纪90年代形成的。由于对制度变迁路径的依赖，我国公共投资在管理制度上受传统的高度集中的投资体制的影响，并由此影响到公共投资效率的提高。研究我国公共投资制度变迁的路径依赖，可以根据制度变迁的特点探索我国投资体制改革的方向，使改革的过程更加合理。学习要点：我国公共投资制度变迁新制度经济学对制度变迁的解释我国投资体制变迁的路径分析我国公共投资体制的路径依赖一、我国公共投资制度变迁建国初期，我国学习前苏联经验，建立了高度集中的投资体制，几乎所有的投资都来自于政府，没有政府投资和民间投资的区别。改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，多元化投资主体在中国形成，政府认识到企业才是市场的基本投资主体，而政府应逐渐从竞争性行业退出，只从事提供公共物品的投资，我国才有了公共投资的概念。由此可见，我国公共投资的制度变迁过程，其实是以政府为主体的投资体制逐渐转向公共投资管理体制的过程，其制度变迁经历了高度集中的投资体制、投资体制改革和政府公共投资管理这样几个阶段。1.高度集中的投资体制阶段

(1949年一1978年)高度集中的投资体制建成以后就与我国计划经济体制紧紧地融合在一起，虽然随着政治经济的波动，投资体制也曾有过调整，但在改革开放之前基本上没有本质的变化。“大跃进”时期，国家扩大了地方和企业的投资权限，但投资管理权限失控，导致投资规模严重膨胀。1961年开始，中央政府又收回下放给地方的投资管理权限。“文革”时期，投资体制相应变得混乱。在地方没有相应建立必要的管理制度的情况下，投资计划审批权再度下放给地方。1977年一1978年的“拔乱反正”时期，在投资领域展开了以清理基建财务、严格投资计划管理、加强项目的经济核算和拨款监督、强化建设程序为重点的基建投资整顿工作，投资体制重新回到高度集中管理的状态。2.投资体制改革阶段

（1979年一2003年）1978年，十一届三中全会召开，中国经济体制改革及其投资体制改革正式启动。投资体制改革是以提高政府投资建设的效益为目标开始的：1979年在基本建设领域进行“拨改贷”试点;1980年扩大了施工企业的自主权，实行利润留成制;1981年在国营企业试行经济责任制;1982年试行工程招投标制度。通过逐步引入市场机制，以加强投资责任约束机制。投资体制改革1985年，中国经济体制从农村到城市进入全面改革阶段。投资体制改革也进一步深化与完善，投资管理逐步实现简政放权和决策科学化。1988年《关于投资管理体制的近期改革方案》在进一步下放投资决策权、充分发挥市场和竞争机制等方面提出了改革思路。投资体制改革阶段1993年，我国投资体制改革进一步深化，《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变。在改进投资管理体制方面，把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。公益性项目由中央和地方政府投资建设;基础性项目以政府投资为主，广泛吸引企业和外资参与投资;竞争性项目由企业投资建设。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明深化投资体制改革的方向，基本明确了政府投资的范围和机制。3政府公共投资管理阶段

(2004年以来)改革开放以来，对投资体制进行的一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，在我国初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高。为此，2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》(下称《决定》)，进一步深化了投资体制改革，并在我国初步形成公共投资管理的理念。2004年《决定》界定了政府投资的范围《决定》则比较清楚地划分了政府投资的范围，将投资管理分为以政府为主体的公共投资和以企业为主体的民间投资。由此可见，新的投资体制是由政府控制的公共投资和政府引导的民间投资共同组成。二、新制度度经济学对对制度变迁迁的解释新制度经济济学认为利利益极大化化是制度变变迁的动机机，在人们们追逐利润润的动机下下，旧的制制度会因为为阻碍利润润的实现而而成为改变变的对象。。应该说这这一因素在在“诱致性性制度变迁迁”中是主主要动机，，但在“强强制性制度度变迁”中中则未必是是主要动机机。拉坦认为，，制度变迁迁可能是由由对与经济济增长相联联系的更为为有效的制制度绩效的的需求所引引致的，即即制度变迁迁是诱致性性的。诱致致性制度变变迁是一些些因素的变变化引起制制度的自发发变更。林毅毅夫夫提提出出强强制制性性制制度度变变迁迁的的概概念念，，认认为为强强制制性性制制度度变变迁迁是是由由政政府府命命令令和和法法律律引引入入及及实实行行。。政政府府强强制制性性改改变变制制度度显显然然不不仅仅仅仅是是以以追追逐逐利利润润为为动动机机，，而而是是以以自自己己的的经经济济或或政政治治目目标标为为动动机机。。我国国的的投投资资体体制制改改革革不不是是由由市市场场或或基基层层自自发发要要求求改改变变的的，，是是政政府府认认识识到到原原有有体体制制已已经经无无效效率率而而强强制制性性地地改改变变原原有有体体制制。。三、、我我国国投投资资体体制制制制度度变变迁迁的的路路径径分分析析我国国高高度度集集中中的的投投资资体体制制在在建建国国初初形形成成，，这这在在当当时时被被证证明明是是最最优优的的、、有有效效的的，，但但也也因因此此被被锁锁定定到到一一种种均均衡衡状状态态，，从从而而形形成成路路径径依依赖赖。。由于于制制度度的的稳稳定定性性，，高高度度集集中中的的投投资资体体制制不不能能适适时时调调节节以以适适应应环环境境的的变变化化。。改改革革开开放放实实现现了了制制度度创创新新，，也也开开始始了了制制度度变变迁迁，，强强制制性性的的制制度度变变迁迁使使我我国国投投资资体体制制逐逐渐渐多多元元化化，，逐逐渐渐摆摆脱脱投投资资体体制制制制度度变变迁迁的的路路径径依依赖赖。。图1我我国国投投资资体体制制的的制制度度变变迁迁路路径径四、、我我国国公公共共投投资资体体制制的的路路径径依依赖赖经过过50多多年年的的制制度度发发展展，，我我国国公公共共投投资资理理念念逐逐渐渐形形成成，，并并且且投投资资体体制制也也正正逐逐渐渐形形成成由由公公共共投投资资体体制制和和民民间间投投资资体体制制组组成成的的多多元元化化投投资资体体制制。。但公公共共投投资资体体制制仍仍然然对对高高度度集集中中的的投投资资体体制制存存在在路路径径依依赖赖，，并并且且会会影影响响公公共共投投资资的的效效率率。。公共共投投资资体体制制仍仍然然受受到到高高度度集集中中的的管管理理体体制制的的路路径径影影响响我国国投投资资体体制制制制度度变变迁迁出出现现的的最最大大变变化化，，是是政政府府不不再再直直接接管管理理竞竞争争性性的的投投资资，，并并对对政政府府投投资资提提出出了了公公共共投投资资的的理理念念。。所以以，，公公共共投投资资体体制制其其实实是是多多年年来来以以政政府府为为主主体体的的投投资资体体制制的的延延续续。。“人们过过去做出出的选择择决定了了他们现现在可能能的选择择”，，我国公公共投资资体制仍仍然受到到高度集集中的管管理体制制的路径径影响。。具体表现现在第一，在在投融资资上，虽虽然扩大大了地方方政府和和部门行行政事业业单位的的投资自自主权，，但融资资权力仍仍由中央央政府集集中；第二，投投资决策策权力集集中于政政府部门门，运用用公共选选择手段段不足，，对社会会公共需需求考虑虑不足；；第三，投投资效果果的评审审权力集集中于政政府部门门，社会会成员影影响投资资效果的的能力有有限。这些路径径依赖使使政府部部门愿意意掌握集集中的权权力，从从而使社社会成员员对公共共投资的的参与度度不够，，公共投投资未必必能有效效反映社社会公共共需求，，从而造造成投资资效率的的损失。。杨瑞龙的的“三阶阶段”理理论按照杨瑞瑞龙的““三阶段段”理论论，在中中间扩散散型向需需求诱致致型制度度变迁方方式的转转变过程程中，中中央政府府和地方方政府将将逐步从从竞争性性投资领领域退出出，转向向主要从从事非竞竞争性的的投资活活动阴，，最终过过渡到需需求诱致致型制度度变迁方方式，与与市场经经济内在在要求相相一致。。按照这一一路径，，经过政政府部门门与社会会成员的的博弈，，我国公公共投资资体制最最终会过过渡到诱诱致性制制度变迁迁方式。。在诱致性性制度变变迁中，，不仅政政府，社社会成员员也会成成为制度度变迁的的重要参参与者。。社会成员员的参与与程度加加大，能能够逐渐渐改变投投资决策策、效果果评审集集中于政政府的现现状，从从而摆脱脱高度集集中的路路径依赖赖，使公公共投资资能够更更好地满满足社会会公共需需求。第2节公共投资资项目特特许权经经营面临临的问题题与对策策随着我国国城市化化进程的的加快，，对公共共投资项项目的投投资需求求也越来来越大。。目前，我我国公共共投资项项目大多多数由政政府投资资建设及及经营管管理，其其结果是是经营管管理效率率低下、、建设资资金短缺缺、融资资难等问问题日益益突出。。为提高我我国公共共投资项项目的经经营效率率、弥补补巨大资资金缺口口，发展展特许权权经营，，将成为为公共投投资项目目融资、、建设、、经营的的有效模模式。什么是特特许权经经营？特许权经经营是指指政府为为了提供供基础设设施、社社会福利利及相关关服务与与非公有有实体之之间所做做的一种种安排，，它是在在特许权权合约的的基础上上非公有有实体参参与的一一种经营营模式。。其初始理理论最早早由英国国人“查查德维克克”于1859年提出出，后由由“德姆姆塞茨””于1968年年将其作作为对自自然垄断断的管理理方法进进行了理理论上的的升华和和更新。。对自然垄垄断的传传统管理理方法是是对价格格进行管管制，而而德姆塞塞茨则建建议采取取特许权权经营的的方法，，其内涵涵是用获获得市场场所进行行的竞争争来代替替市场内内的竞争争，以较较好地处处理规模模经济和和竞争的的关系。。企业通过过竞争获获取一项项业务在在一定期期限内的的垄断经经营权。。在利益益的驱动动下，经经营者将将提高经经营效率率，改善善服务质质量，以以获得大大部分垄垄断性租租金。学习重点点公共投资资项目实实施特许许经营的的原因我国公共共投资项项目实施施特许经经营面临临的问题题实施公共共投资项项目特许许经营的的对策建建议一、公共共投资项项目实施施特许经经营的原原因政府建设设、经营营城市公公共投资资项目效效率低下下在公共投投资项目目的建设设与管理理中存在在政府失失灵公共投资资项目资资金缺口口较大二、公共共投资项项目特许许权经营营面临的的主要问问题合同谈判判时间长长、消耗耗成本高高特许协议议与民法法不一致致会导致致政府违违约特许协议议与我国国担保法法不一致致导致政政府担保保作用降降低缺乏对项项目行政政审人员员的监督督三、有效效实施公公共投资资项目特特许权经经营应的的对策建建议建立健全全相关法法律法规规改革投融融资项目目审批制制度建立有效效的监督督机制与与制度第3节国外公共共投资准准入的实实践及对对我国的的启示学习重点点公共投资资准入的的法律界界定发达国家家在公共共投资准准入实践践上的特特点国外公共共投资准准入实践践经验对对我国公公共投资资准入方方面的启启示一、公共共投资准准入的法法律界定定公共投资资准入制制度是指指国家允允许所有有公共投投资者（（特别别是非公公有经济济投资者者）进入入公共领领域进行行投资，，各种种投资者者能在这这些行业业中进行行公平竞竞争的制制度。“准入入”主主要包包括准准入主主体，，准入入制度度和准准入方方式等等。关键的的问题题还在在于，，由于于尚未未形成成规范范的准准入制制度，，我国国民间间资本本还不不能平平等参参与基基础领领域的的市场场竞争争。实践证证明，，准入入制度度改革革比分分拆既既有的的垄断断企业业更为为重要要。二、英英国在在公共共投资资准入入实践践上的的特点点公用事事业民民营化化以立法法作为为先导导政企分分离1、公公用事事业民民营化化1990年代以以来，，在政政府垄垄断的的公共共领域域中，，改革革公共共部门门传统统的集集权方方式，，鼓励励私人人资本本通过过竞标标承担担公共共事务务，形形成了了以私私人融融资活活动为为特征征的低低成本本高质质量的的公共共产品品供给给体系系。实施涉涉及几几乎所所有公公共领领域：：如桥桥梁、、道路路、铁铁路、、监狱狱、国国家医医院、、学校校、政政府机机构的的建筑筑物、、下水水道、、国防防的相相关设设施、、通信信、训训练设设施、、社会会保障障支付付体系系、政政府机机关的的系IT统统等.同时,英国国的民民营化化改革革后,国有有企业业在国国民生生产总总值中中所占占的比比重从从1979年的的7.8%下降降到1986年年4.3%。2.以以立法法作为为先导导立法在在英国国公用用事业业几次次转型型中往往往充充当了了公正正性的的手段段，使使公用用事业业的转转型过过程有有法可可依。。首先是是1945~1951年年之间间的国国有化化有大大量的的立法法。其其次是是20世纪纪中叶叶的公公用事事业民民营过过程，，也同同样做做到了了依法法办事事。改革后后的市市政府府、市市议会会拥有有制定定地方方法规规的权权力，，它们们在对对私营营自来来水、、煤气气、电电力等等的民民营问问题上上，都都是由由市议议会决决策，，按地地方法法规来来实施施的。。尤其是是市议议会的的决策策及审审计的的公开开，使使公用用事业业的市市营工工作有有序地地进行行。可以说说，随随着英英国法法制的的完善善，英英国的的公用用事业业的转转型工工作，，越来来越建建立在在健全全的法法律之之上。。3、政政企分分离英国在在民营营化改改革前前，在在城市市公用用事业业实行行的是是以““政企企合一一”为为特征征的政政府管管制体体制，，1980年代代初，，英国国以电电信产产业为为开端端，相相继对对电力力、煤煤气和和自来来水供供应、、铁路路运输输等主主要城城市公公用事事业实实行民民营化化改革革。同时，，对这这些产产业的的政府府管制制体制制也实实行了了重大大改革革，其其改革革的中中心内内容是是：从从根本本上调调整政政府与与企业业间的的关系系，即即把原原来由由政府府直接接干预预企业业经营营活动动的政政企关关系调调整为为由政政府间间接控控制企企业主主要经经济活活动的的政企企关系系。实现从以““政企合一一”为特征征的政府管管制体制向向以政企分分离为特征征的体制过过渡。在城市公用用事业实行行政企分离离的管制体体制后，政政府不再直直接干预企企业的日常常生产经营营活动，企企业根据政政府颁发的的经营许可可证的有关关条款，按按照市场经经济原则开开展生产经经营活动，，从而实现现了企业经经营机制的的根本性转转换。法国在公共共投资准入入实践上的的特点1、城市公公用事业实实行特许经经营制度特许经营制制度就是政政府通过合合同约定将将公用事业业交给企业业去经营，，行政部门门也称经营营权发租方方，将一公公用事业经经营权交给给一私人机机构（有时时是公立机机构），即即经营权承承租方；由由其通过对对用户征收收租金等手手段以及其其它有利条条件，对所所承租的公公用事业进进行开发管管理，自负负盈亏，并并承担各种种风险。特许经营制制度被广泛泛地应用于于高速公路路、供电、、通讯、有有线电视、、城市供暖暖、垃圾处处理、污水水处理、停停车场等设设施的建设设和经营，，甚至包括括监狱的建建设和经营营。其基本特点点是：一是是设施公有有；二是以以合同形式式规定双方方权益；三三是政府对对其拥有监监督权；四四是企业拥拥有开发权权；五是政政府保留对对价格的干干预以及单单方中止合合同的权力力。2、法国公公共投资来来源多样法国城镇基基础设施建建设资金来来源主要有有：市镇税税收、经营营开发与分分摊税、城城乡规划税税和开发税税、国家拨拨款、银行行贷款&企企业投资、、发行机构构投资、发发行长期债债券以及保保险公司、、老年保险险等基金投投资。3、政策法法规完备法国1979年已颁颁布了《阿阿拉尔德法法》。其中中有条款确确认了市镇镇政府可以以对公用事事业的公有有或私有经经营者进行行自由选择择的法律依依据。法国在战后后推行私有有化、鼓鼓励竞争的的过程中，，还制定了了《价格放放开与竞争争条例》规规定了政府府对城市公公用事业管管理的权限限。美国在公共共投资准入入实践中积积累了大量量的经验1、在资金金筹集方面面，为解决决公路建设设资金不足足，收费公公路成为美美国最早优优先发展的的事业，为为了吸引私私人资本到到西部进行行投资，美美国政府通通过经济开开发署等机机构向它们们提供长期期低息和无无息贷款，，如对固定定资本提供供的贷款可可达该资本本总额的65%，对对流动资本本则可提供供100%的直接贷贷款。据统计，仅仅1975年就有有308.49亿亿美元通过过各种渠道道从东北部部和中北部部流向西部部地区。迄今为止，，美国民间间资本进入入基础设施施的程度很很高。2、美国民民间资本通通过多种方方式参与公公共投资美国民间资资本投资于于基础设施施的形式很很多，比较较常见的是是股份制。。比如社会公公众购买基基础设施企企业发行的的债券、股股票，使基基础设施企企业获得必必要的资金金。基金制也是是一种主要要方式，美美国资本市市场上，许许多金融投投资的企业业家在其投投资组合中中，对基基础设施领领域的投资资占有非常常比例。3、美国军军事工业基基本上是由由民间企业业经营例如波音公公司既是美美国最大的的军事工业业企业，又又是世界上上最大的民民用航空工工业企业。。它最初是私私营企业后后来成为上上市公司，，美国政府府通过军事事研究开发发合同、军军事采购合合同和严格格的安全制制度来对民民间军事工工业企业实实施有效的的管理和控控制。3、、美美国国公公共共投投资资政政策策的的配配合合美国国政政府府在在西西部部大大开开发发中中陆陆续续出出台台了了一一系系列列相相关关的的法法规规和和政政策策，，加加大大对对西西部部财财政政转转移移支支付付和和资资金金投投入入。。如美美国国政政府府采采取取““多多修修铁铁路路多多得得益益””的的政政策策，，政政府府赠赠与与铁铁路路公公司司的的土土地地是是以以修修筑筑铁铁路路的的长长度度为为单单位位计计算算的的，，修修筑筑的的英英里里越越长长获获得得的的赠赠地地越越多多。。这一一政政策策对对美美国国的的交交通通运运输输业业的的扩扩张张起起到到了了决决定定性性的的作作用用.1830年年美美国国的的铁铁路路还还几几乎乎是是空空白白,1860年年达达到到3万万英英里里，，1980年年修修达达10818万万英英里里。。完全全可可以以说说：：美美国国铁铁路路是是利利用用私私人人资资本本，，依依靠靠政政府府支支持持发发展展起起来来的的。。美国国公公共共投投资资政政策策的的配配合合同时时，，为为了了打打消消民民间间资资本本的的顾顾虑虑，，美美国国政政府府允允许许基基础础设设施施企企业业自自主主定定价价，，使使民民间间资资本本的的投投资资回回报报率率高高于于市市场场一一般般利利率率水水平平。。比如如美美国国电电力力的的投投资资回回报报率率可可达达到到16%以以上上。。美国国政政府府还还采采取取一一定定措措施施降降低低基基础础设设施施的的投投资资风风险险，，使使民民间间资资本本可可以以““大大胆胆””向向基基础础设设施施投投资资。。三、、国外外公公共共投投资资准准入入实实践践经经验验对对我我国国公公启启示示加强强专专业业立立法法是是公公共共投投资资准准入入的的制度度保保障障实现现政政企企分分离离是是公公共共投投资资准准入入的的必要要前前提提利用用民民资资外外资资是是公公共共投投资资准准入入的的重要要方方向向导入入竞竞争争政政策策是是公公共共投投资资准准入入的的有效效手手段段1、、加强强专专业业立立法法是是公公共共投投资资准准入入的的制制度度保保障障国外外公公共共投投资资所所赖赖以以支支撑撑的的一一个个重重要要资资源源就就是是其其丰丰富富的的法法律律资资源源，，其其专专业业立立法法起起到到了了规规范范、、指指导导、、保保障障、、支支持持的的作作用用。。英国国在在公公用用事事业业民民营营化化过过程程中中制制定定了了《《电电信信法法》》《《煤煤气气法法》》《《自自来来水水法法》》《《电电力力法法》》法国国颁颁布布了了《《阿阿拉拉尔尔德德法法》》《《价价格格放放开开与与竞竞争争条条例例》》德国国制制定定了了《《预预算算法法》》《《合合同同授授予予规规范范》》《《反反限限制制竞竞争争法法》》韩国国制制定定了了