发挥非政府组织在农村养老保障体系中的作用

编号：中国农业大学现代远程教育毕业论文（设计）发挥非政府组织在农村养老保障体系中的作用学生指导教师专业层次批次学号学习中心工作单位年月中国农业大学网络教育学院制摘要由于经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢，我国民间组织呈现出“弱小化”、“行政化”、“营利化”等特征。民间组织的弱小化、行政化、营利化是我国公民社会影响政策过程的主要障碍，也是公民社会政策影响力低下的重要原因关键词：民间组织公民社会政策参与问题目录1前言 前言民间组织是公民社会的主要构成要素和核心载体，也是公民社会文化价值观的主要倡导者和传播者。作为中国公民社会的基础和主体，中国民间组织是改革开放的产物。新中国成立后的一段时期里，由于对马克思主义的错误理解、对社会主义认识上的偏差和国家政策的失误，导致社会国家化，国家过多地干预和控制社会，社会失去应有的自主性。改革开放后，随着国家权力持续上缩，国家与社会逐渐分离。由此，中国民间组织赖以生存和发展的空间不断扩大。但是，由于经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢，中国民间组织呈现出“弱小化”、“行政化”、“营利化”等特征。民间组织的弱小化、行政化、营利化是中国公民社会影响政策过程的主要障碍，是中国公民社会政策参与的重要制约因素。在公民政治参与热情和积极性有了较大提高的当下，深入分析中国民间组织的弱小化、行政化、营利化对中国公民社会政策参与的消极影响，不仅有利于促进和鼓励中国公民社会参与政策过程，而且有利于扩大公民有序政治参与。1.1研究背景农村社会保障始终是我国社会保障制度体系建设的重要部分，农村的社会保障制度的推行与完善关系到总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，随着改革开放以及中国的经济建设的逐步推进，农村尤其是西部农村的落后已经严重制约了社会进步与发展，所以界定政府的责任，建立并完善我国农村社会保障制度，尤其是农村社会养老保险制度的建立以及完善过程中的责任定位尤为重要。1.2国内研究现状目前经济形态下，我国农村除了少数发达地区之外，绝大部分地区的基本养老模式还是“家庭养老＋社会救助供养”，这种状况基本反映了我国农村目前生产力发展水平和社会经济发展水平。而其就现行的社会保障制度来看，农村的社会养老保险是个缺失的部分，政府在建设和完善农村社会养老保险方面存在着缺位和越位的现象，这就要从政府自身的责任来谈。我国目前的农村养老方式集中在其一，家庭养老是农村养老的主要方式；其二社会养老为补充形式。根据国务院的决定，在农村经济发达和比较发达地区推行农村社会养老保险试点。其主要做法是，根据农民自愿、在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金帐户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准，交纳标准和支付标准实行多档次。养老保险基金以县为单位统一核算，统一管理，本着安全增值的原则，主要用于购买国债。1.3研究目的和意义七大针对社会建设内容中的社会保障体系方面，提出了“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的新思路。2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》中表示，我国要着手建立针对农民的，以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为主要特点的新型社会养老保障制度。2009年，试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），逐步扩大试点直至在全国范围内普遍实施，争取在2020年之前，基本实现对农村适龄居民的全部覆盖。2国内外研究成果综述2.1国内研究成果2004年，罗世瑞指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题不需要依赖国家财政支持，完全可以让农民参加商业保险，因为商业保险有着很强的灵活性和较高的适应性。农民根据自身缴费能力和保障需要等指标自主选择最适合自己的险种。2007年，杨翠迎、米红提出农村社会养老保险制度在实施中要遵循分群体特征的原则，群体主要包括四大类：第一群体是农民工，实行“弹性帐户和激励帐户相结合”；第二群体是失地农民，实行“个人帐户、基础养老金和储备金结合”；第三群体是纯农户，实行完全积累制,实行“个人帐户+长寿风险基金”，也可以选择实行“个人帐户+统筹帐户”的模式；第四个群体是计划生育户，针对这一群体实行“即期投入"的模式。我国民间组织行政化的原因是多方面的。一是民间组织的生存资源匮乏，导致一些民间组织主动依附行政组织。二是强迫民间组织找“婆家”(业务主管单位)的做法，使民间组织不得不靠近党政机关，接受行政系统的吸纳，利益取向呈现“官附性”特征。三是登记注册的高门槛为政府支持的、具有官方背景的民间组织的发展提供了便利，制约了行政化色彩较淡的草根组织的发展，长此以往，行政化的民间组织必然在民间组织总量中占支配性地位。不仅人为地造成官方民间组织的垄断地位，而且为草根组织的设立造成法制上的障碍，结果，民间组织不能以竞争方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式实现民间组织的民间化。五是不适当的民间组织扶持政策，加剧了民间组织的行政化。政府部门为了扶持某类民间组织，赋予其部分行政管理权，结果，这些民问组织以非政府的名义行使着部分政府权能，导致它们职能范围不清，目标定位不清，在实践中，这些民间组织通常以行政机构自居，甘心充当“二政府”。2.2国外研究成果直至今天，国外养老保险已经经过了三个历史阶段“家庭养老保险一国家年金保险一社会多支柱养老保险”。1889年，德国颁布《老年和残障社会保险法》，这一文件是通过政府强制性社会保险来分散劳动风险的保障制度诞生的标志。至此，人类社会进入现代养老保险时期。“二战”后，资本主义经济快速发展，工业化进程加快，大量农村劳动力涌入城市。为满足农村劳动力对社会保障的迫切需要，西方国家将农村养老保障制度的覆盖面积不断扩大。1957年，德国颁布《农民老年救济法》，这一文件规定对独立经营的农业企业主、以及与他们共同从事农业生产经营的劳动成员实行特殊的老年保障制度。其主要内容是，所有没有参加其他养老保险的农民必须投保，投保的经费有两个来源，一是法定投保人自行缴纳的保费，二是政府对投保人的经费补贴。日本的农村社会保障体系初步建立是在日本政府于1959年颁布的《国民养老金法》开始的，强制性特征很突出，除了农民以外，个体经营者也被纳入社会养老保险体系。20世纪末，西方发达国家面临人口老龄化的问题，领取养老金的人数迅速增多，公共财政对养老保险供款的负担也大大加大，日积月累形成了显性化的债务。人口老年化还加重了养老保险的业务量和运营负担，管理费用增多，又是公共财政的一大负担。因此，许多国家开始针对社会保险制度进行改革，在农村社会养老保险方面的改革趋势具体表现为扩大覆盖面、政府主导低层次保障、减少国家干预、发挥私有企业的作用、增加退休年龄的弹性、财务模式倾向于采取税收的方式筹集资金、基金管理方式为部分积累制(现收现付制和完全积累制结合在一起的制度)。西方发达国家对农村社会养老保险制度的改革满足了经济全球化和区域经济一体化的要求。3政府在建设农村养老保险制度中的责任众所周知，政府是社会保障制度，也就包括农村社会养老保险体系的设计者、建设者、监督者，甚至是最后的担保者，那么政府承担什么样的责任？又是如何承担责任的？根据政府和市场的关系，政府的社会保障责任可以分解为直接责任、间接责任和相对责任。在市场严重失灵的地方（如大部分农村地区）政府要承担直接责任；在市场可以发挥部分作用的地方政府可以承担间接责任；而在市场较成熟的地方政府可以仅承担相对责任。（图1分解政府社会保障责任的理论结构）首先，政府的直接责任体现在：政府在市场严重失灵的地方以直接提供福利的方式承担社会保障责任。基于政府的直接责任，社会保障的资金来源、基金管理和待遇支付具有一元性。政府责任包括筹集资金、基金管理、提供服务（包括支付待遇）。政府直接承担社会保障责任的理论依据是公民能力，即公民中存在无能群体和无能时期，而市场对此无能为力。针对政府的直接社会保障责任，国家财政应当依法进行社会保障预算，使政府的社会保障支出达到GDP和财政当年支出的一定比例（如10%~20%）。国家财政的社会保障支出不能由政府因人而异，随意改变，而是国家权利机构议事、审议、决策和监督的重要内容。其次，政府的间接责任体现在：政府以间接方式承担社会保障待遇支付的责任。由直接责任到间接责任是社会保障理念变革和制度创新。基于政府的间接责任，社会保障资金来源、基金管理模式和待遇支付均具有多元性，包括国家责任、企业责任和个人责任。政府间接承担社会保障责任的理论依据是公民能力、企业社会责任、非政府组织的功能和政府能力的有限性。对具有低于风险能力（如养老储蓄等）的公民，政府的责任是帮助他们理智地建立和管理自我保障计划。企业的社会责任体现在对劳动者的保护方面，政府有责任约束和帮助企业建立既有生产激励性又有生活保障性的员工福利计划，获取一举多得的收效。非政府组织在公共服务领域具有不可忽略的功能和能力，政府需要与非政府组织建立伙伴关系。最后，政府的相对责任体现在：政府不支付承担责任，而是以私营计划的特征构建安全运营机制，确保受益人的利益。政府扮演私营计划的推动者和监督者。相对责任是相对于直接责任而言的，基于政府的相对责任，政府不再是资金筹集、基金管理和待遇支付承担主体，而是全力打造安全运营机构比如养老金市场运营机制等。政府相对承担社会保障责任的理论依据是信托理论、资产账户功能理论。这些理论都支撑着政府的相对责任在社会保障制度建设中更好的深层介入社会保障的第二支柱或补充性保障计划。4政府在农村养老保险制度建设中的责任体现4.1积极推动农村的经济发展我国目前的农村养老保险制度建设的条件基本成熟，不过由于我国农村的老龄化，以及我国在农村的养老保险中的财政转移支付数额少，覆盖的范围小，仅仅只能是满足低层次的保障水平，也就是政府的直接责任的体现。为了提高农村的养老保险的覆盖面以及保障层次的提高，政府应该大力的发展农村经济，调整农村的经济结构，解放和发展农村的生产力，这样就能很大程度上增强农民自身的资金承担能力，这时候，政府的间接责任，即三方共担和相对责任即政府规范和引导就可以很好的发挥作用。只有农村的经济发展才能有效的完善我国农村养老保险制度，这是必要的物质条件。4.2明确中央政府和地方政府的权力责任在政府的间接责任中，国家实行的是中央政府、地方政府和个人责任三方共担的多元性养老保险模式，这样既要避免地方政府对中央政府的过度依赖，也要避免两者相互依赖导致的责任缺位，尤其是地方政府之间的的不合作导致的最终责任的缺位，如各地的农村养老保险信息不能共享，参保人不能异地转移其权益记录和待遇支付服务，这样受益人的合法的权益就受到了损害，因此对中央政府和地方政府的权力责任的划分也能够有效的促进农村的农村养老保险制度的发展与完善。在市场经济大潮中，民间组织的工作人员容易受“经济人”本性的驱使，过分追逐经济利益和一些稀缺物品。在自我约束和外部约束软化的情况下，这些组织成员就会置社会公益或共益于不顾，从而导致民间组织营利化现象的发生。当然，这不是说市场经济环境是我国民间组织营利化的惟一原因。事实上，我国民间组织营利化的原因是复杂的。4.3政府的财政责任和政策支持的定位我国处于转型期，可变因素太多，政府应建立固定的财政机制，以保证其财政责任得以充分履行。固定的财政机制是指包含稳定的财政来源、确定的支出比例、明确的供款项目等的体制制度。在我国农村的养老保险的制度建设运行中，尤其是经济欠发达的地区，具体承担的财政责任如下：直接的财政支出，对社会救助是实行包办，在养老保险金透支时给予财政补贴，为了促进和体现公平，这部分的支出比重应该加大，这就直接体现的是政府的直接责任。而对于在经济较发达和经济成熟的农村地区，政府的间接责任和相对责任就能体现，如可以通过税收优惠间接提供的财政补贴，承担养老保险相关机构的运行成本，为了支持社会力量参与社会福利，应该帮助民间机构解决一些运行中的资金问题。但这部分支出不宜太过增加，要注重通过提高机构的运行效率来逐渐降低运行成本。4.4健全相关的法律制度、规范政府的监管民间组织是代表公众利益的组织形式，非营利性是其本质属性，因而营利化是对民间组织核心价值观和使命的严重背离。营利化的民间组织必然不把政策倡议作为主要活动。而是集中精力追求某些狭隘利益。有学者正确地指出，营利化的民间组织“回避关键问题，热衷‘无价值’事务，是一种普遍取向”。比如，某些行业协会热衷办培训、做交流、评先创优，在行业治理方面反而难以触及。民间组织营利化也损害了民间组织的社会公信力。由于种种原因，我国民众对民间组织有着根深蒂固地不信任。一项调查显示，90％以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，并对党和政府有着高度的信任，相反，只有3％的人遇到问题寻求民间组织的解决，一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任㈣。由营利化所导致的“公益腐败”、“公益丑闻”，损害了民间组织的形象，损害了民间组织与公众之间的本已薄弱的社会资本，使民间组织的社会公信力建设举步维艰。在这种情况下，公众往往认为民间组织是无用的甚至是有害的，不再支持或认同民间组织的政策倡议，这导致民间组织政策倡议的公众基础薄弱，进而导致公民社会的政策影响力低下。5结论在我国养老保险的保障范围应当是全体劳动者。但养老保险权利的实现程度要受到社会经济发展水平的制约。有学者基于农村家庭保障功能不断弱化、耕地逐年减少、农村人口老龄化问题突出等原因，提出将农民纳入基本养老保险范围。而目前社会保险立法中对农村养老保险只是作出原则性规定，鼓励有条件的地区和个人积极参加本地区的农村养老保险，这无疑是对农村的养老保险的发展滞