非营利部门对社会需求与预算响应之关联性研究

非营利部门对社会需求与预算响应之关联性研究中文摘要在廿一世纪的现代社会中非营利部门所扮演的角色愈来愈重要。其中，尤以庞大的政府组织最受到实务与研究上之瞩目。本文采与人民生活之安危息息相关的警政部门做为研究对象，讨论其预算及警力布署是否能响应人民报案及破案之需求，以进一步理解非营利事业对社会资源的使用及对社会需求的满足。主要之研究结果为，我国首都各分局无论在编列各分局刑事预算，或布署员警人力时，整体而言，均有参酌前一年度人民重大与一般刑事案件报案的社会需求加以拟定。此一实证证据亦支持我国政府在使用人民的纳税钱时，并非全无不合适之处，至少在台北市各警政分局是如此。关键词：非营利部门，社会需求，预算响应，台北市警局非营利部门对社会需求与预算响应之关联性研究－以台北市警局为例壹、前言非营利部门在廿一世纪中所扮演的角色愈来愈重要，在现代社会中，非营利部门包括医院、大学学院、各种基金会、宗教组织、与庞大的政府组织等均是。其中，尤以政府部门的运作与人民之生活息息相关，人民纳税给政府，并由政府替人民做事，这其间有关政府部门的无效率或官员贪污舞弊之报导更是时有所闻，造成人民对政府行政之不良印象。而且，近年来由于政府财政愈来愈困难，相反地，人民对政府的要求却愈来愈多，尤其是各项社会福利措施或经济建立等，在人民的需求、政府预算编列、及政府实行绩效间是否有个平衡点，便是各界关注的焦点。政府为人民效劳，其中，与民众安危直接攸关者即为警政单位，而警政单位在保护人民之余，由于与犯罪案件站在第一线上，故所出的问题亦不少，故本研究即以警政单位为例，特别是选取最具指针意义的我国首都各警察分局，对社会之报案与破案需求时，在预算编列上是否有适当地加以响应，或者两者间并无显著的关联性，凡此皆是政府部门在积极为民效劳之同时，人民所愿意知道的事实，而本研究即拟由实证的角度来理解此一议题。本文系以台北市政府警察局主管单位预算书、台北市警务统计年报及台北市政府所提供之相关文件，采民国八十七年至八十九年间之资料，对台北市政府所属十四个分局之样本进展讨论，以澄清警察机关警力及预算之配置，是否及时因应社会需求之变化，以作为相关主管机构之参考。主要之研究结果为，我国首都各分局无论在编列各分局刑事预算，或布署员警人力时，整体而言，均有参酌前一年度人民重大与一般刑事案件报案的社会需求加以拟定。此一实证证据亦支持我国政府在使用人民的纳税钱时，并非全无不合适之处，至少在台北市各警政分局是如此。发文献回忆一、非营利事业之研究文献美国会计学会(aerianauntingassiatin)对非营利组织之定义认为区别营利与非营利的根底，乃在于有无营利的动机，非营利组织从其行动上的含义来说，有以下几项特点：(1)无营利的动机；(2)无个人或个别拥有组织的权益股份或所有权；(3)组织的权益或所有权不得任意出售或交换；(4)通常都不可或被要求、直接或按比例给予资金捐助者或赞助人财务上的受益。非营利组织存在之主要目的在于弥补政府功能与企业功能之缺乏。故非营利组织在社会上扮演一个重要之角色。由于民主政治的开展，人民智识的逐渐进步，地方政府管理的问题更日益受到重视，进而要求地方政府努力改善施政品质的同时，常常对政府的产出与效劳感到不满。胡美琳(2001)即以台湾南部七个县市政府为研究范围，来讨论县市政府在组织文化、转换型指导与员工工作态度等研究变量间之关系。此外，李衍儒(2000)亦针对非营利组织采购行为，讨论政府采购法对非营利组织的影响研究主要是以非营利组织及政府采购制度为研究之对象，讨论非营利组织的各种型态与其采购行为所受采购法之羁束，并从非营利组织在法制应有何种建构之角度，以及政府采购法立法之本旨，来分析非营利组织采购行为之适当规制。韩意勤(2001)认为信息时代之非营利组织其信息化成熟度普遍缺乏，而为了适应网络型态的将来社会，同时还可以增强非营利组织之间的连结，非营利组织需要进展信息化改革，其目的那么在于透过信息技术和工具来达成公益和利他的本质，亦即使其可以更加准确的掌握本身的使命、效劳和资源，以有效克制高度复杂和变迁快速的外在环境。非营利组织在营运管理上的重点，即是针对目的市场的需求，将组织资源做有效的整合，以发挥最大的效益。一个完善的非营利组织应具备的根本运作程序，便是要可以充分结合组织内外人力、财力与物力等各方面的资源，透过一些有组织、有规划性的活动，来提供具有价值的效劳给特定或不特定的社会群体。但tddandraanathan(1994)指出非营利组织的研究多限于财务面，而忽略非财务结果的衡量，故本文亦将讨论非财务变量的影响。二、警察人力资源人力资源管理的成功，必能提升组织经营绩效。而人力资源要长期保持一定工作水准，对组织而言，无异是一个挑战，尤其警察工作是一种特殊职业，工作对象为不同背景，需求为不定的社会群众；工作环境又是错综复杂，深具高度危险性；尤其工作本身更是具有多元化的特性；故要有效管理及完善运用人力资源，是有效执法唯一最重要的考虑，使之成为组织进步工作绩效的指针。投入警力的增加是否能提升警察的工作绩效，而有效遏阻犯罪的发生或进步破案率，学者们有不同的看法。蔡俊章〔1984〕透过对台北市历年人口的剖析，及犯罪量成长的情形，预估将来犯罪量之开展趋势，并分析警力密度对犯罪遏制的效果。结论并指出警察人力资源需针对将来的社会犯罪情事作调整，否那么将来刑事案件破获量与发生数之差距会逐渐增大，因此建议建构警力的扩增形式，以增加警力的方式来进步破案率。警力是警察机构赖以推行作为，开展业务的原动力。高政升〔1985〕认为警力投入的目的主要在于要求降低犯罪量，进步犯罪破案率，以维持社会治安的良好，当警察机关须扩增警力而发现无适当人员可用或为数缺乏时，对犯罪遏制的效果将受到严重影响，因此，拟订警力扩增准那么，以遏制犯罪是有其必要。该研究并针对台北市历年人口，犯罪量成长情形，作为推估将来犯罪量开展趋势的根底，并分析警力密度对犯罪遏制的效果，同时与世界各重要国家、大都市作一比拟。其次，根据警力与犯罪遏制因果构造关系构建警力密度形式，对于形式参数值的推估方法也加以说明。最后，借着警力密度形式的运用提出一套可以因应人口成长、犯罪量逐增，且能有效遏制犯罪的警力扩增准那么。结论那么指出考虑政府的财力负担及现实环境因素，将来的警力扩增准那么，宜采取渐进，逐年调整扩增警力的方式进展。对于影响警察人力的需求因素，刘世林、陈礼中〔1980〕那么指出共有六大因素，分别为防治重大犯罪、处理游行示威、警察工作量、社会变迁、正常轮休与交通执法因素等，而其中影响警察人力需求的程度以防治重大犯罪因素为最高，占17.38%；其次为处理游行示威因素，占12.66%。而此六大因素对于整体的警察人力需求有71.2%的影响程度，因此在规画警力时应对这些因素加以考量。但仅仅警力数量的增加是否可以进步警察效率，当然除了警察预算经费的投入之外，朱孝良〔1998〕研究发现警察人力虽逐年增加，但素质却并无相对提升〔如警察专科班就占83.9%〕，故无法真正进步警察工作效率，此外，郑安盛〔2000〕亦认为单纯的警力增加，并不能进步全国警察机关之整体效能，亦不能强化对抗犯罪之组织。因此，应以「质」为着眼点，重「质」而轻「量」，如何将合适、适量、适当的警察人员，在最适当的时间，配置在最适当的地方，使警力得到最经济最有效的运用，以发挥其最大的力量，此乃警察人事管理最重要的课题，也是警察机关永续开展，长保绩效的关键所在。故研究我国警力问题，不能仅单纯地增加警力「数量」，而不顾「质精」。盖警察人力问题，实有「质」与「量」两面，必须双面兼顾，双管齐下，方不失之偏倚，才是根本解决之道。综合各研究的看法，警察人力资源应质与量并重才得以发挥最大之效果，但警力的增加仍对于警察工作的绩效有一定的帮助，故不可轻视警察资源的投入，而必须作一合理的配置，以使警察机关的工作绩效符合社会的需求。三、政府预算与绩效评估近年来我国财政困难常有入不敷出的现象，因此，政府对于预算经费的资源配置是否适当，及其预算执行之效益如何，皆为社会群众所应重视之问题，以防止资源过度的浪费或使用无效率，而造成国家财政日益困难。barrettandgreene(1993)认为社会群众在评估政府的绩效时，通常着重于效果方面而忽略了效率的衡量，尤其是在人事费用占预算高达60%时，效率评估的重要性更是进步。预算经费的适当配置可进步教育、医疗方面的比例，而提升效率可采用公营事业民营化、进步消费力等方法。jnesandthpsn(1986)研究指出假设要使预算的资源配置更有效率，那么政府预算的执行必须进展本质的改革，因为在现行法令规定之下，行政主管倾向将该年度的预算全数支出，以到达预算达标率的要求并显示出其执行成效，即决算数和预算数相符时会受到奖励，反之那么遭受处分。故常有消化预算的情事发生，以免当年度的预算未使用完毕而下年度遭到删减的命运，进展下年度可能政策执行困难，造成预定目的无法达成。假设当年度本质支出可能大于原始预算数时，那么可以提出预算追加案，以防止发生决算数超过预算数的情况发生。illias,aintshandre(1990)认为大部分与预算和绩效方面相关的实证研究，多着重于营利事业方面，而忽略了公共效劳部门。但只要该组织需要到达既定的效率与效果之目的，那么不管何种组织皆可适用管理睬计的方法。公共效劳部门的主管如同营利事业之经理人一般，必须将资源做有效的运用，故要有客观的根底来评估。因此，政府预算的编列和执行都应该要符合社会的需求。杨煜泰〔1999〕评估廿三个县市地方政府警察局的行政资源运用之绩效，认为各地方政府在编列及分配所拥有的行政资源时，并没有根据前一期施政的结果和社会人民的需求进展考量，来编列下一年度的行政资源。显示各县市政府盲目地运用国家人民所缴纳出来的资源，任意且非理性地分配所导致的结果。因此，地方政府应针对社会需求的反响，适时地调整行政资源－预算经费的投入，使行政绩效可以真正的显现。四、警政机关之绩效评估如何有效地掌握员工的工作表现，逐渐也成为一个管理上的重要问题，而对于部属管理才能的开展、工作态度的调整、工作满足的提升等，皆逐渐成为管理者的首要工作之一。为达成组织的目的，以及协助部属个人的成长与开展，因此绩效评估已变成当前甚受重视的管理工具。王怡心〔1995〕，以台北市政府警察局为研究对象，来建立八个回归形式作相关分析。研究结果显示，台北市警察局的经费预算和员警编制与社会治安需求之相关性是存在的。因此，可推论为经费预算与员警编制的增加，使破案数增加，有助于社会治安的维护。但在目前警察机关资源有限与人事精简的情况下，增加警力已经不是解决治安问题的最好方法，唯有进步警察素质和工作消费力，才是解决之道。游金昌〔1986〕讨论刑事警察侦查行为至破获这一过程，评核其绩效、可能遭遇的问题及其症结。刑事警察的侦查行为可以由其起点、过程及结果三个层面来考量。民主政府行政的要求为响应民众的需求，代表民众的利益，负责完成政府所应执行的任务等。刑事警察因其层级及责任，在侦查执行中要与政策相符合，遵守法律标准、侦查标准等；在侦查结果方面，要尽其最正确之才能，以完成其刑案侦防的任务。刑事警察的侦查结果－「破案」而言，一为工作量，破获刑案的多寡；一为绩效水准，破获率的上下。这两者的意义不尽一样，在评核时其比重的上下，为值得考量的问题。至于如何评价其相对量要性，如何赋予其合理的权责，可由实际评核施行中，不断藉回馈资料，根据实际情况而修正，以得到较令人满意的结果。tddandraanathan(1994)开展出一个实证研究的形式，以美国纽约市警察局为研究对象，讨论预算分配和绩效结果的相关性，分析形式涵盖了财务和非财务面的资料，运用数种回归形式来讨论经费预算和警力编制是否与社会治安需求相配合，以及评估所投入的经费和警力所产生的绩效。该研究显示，纽约市警察局的经费预算和警力编制能符合纽约市民对治安的需求；而针对较复杂的案件，所需投入的经费和警力也相对增加，侦破案件所需的时间也较长。其研究是将管理睬计的方法运用到非营利事业上，虽然研究对象为纽约市警察局，但他们认为这种分析形式可以推展到其它政府单位或非营利事业团体。吕忠勋〔2000〕认为警察派出所具有最接近民众、与民众生活息息相关之特性，因此派出所能否落实且妥善地完成其工作目的，是影响民众对警察机关的信任与支持的主因，作者采资料包络分析法〔dea〕来衡量工作绩效，评估无法以本钱及收入衡量绩效的非营利事业机构，且其具有以多重评估指针来衡量绩效的特性，可补强现有派出所绩效评估形式单一指针的缺乏，并提供全面性考量派出所绩效的新思维。该研究主要是建立派出所多指针效率衡量形式，并结合嘉义县警察局六十三个分驻派出所民国八十八年上半年度之各项资料进展实证研究，首先分析各派出所之整体效率、技术效率及规模效率，再针对无效率单位提供各投入项及产出项潜在改善值及改善幅度，并以之分析现行派出所在资源分配及工作执行上之问题症结，最后运用敏感度分析解释现行评比制度所存在之不合理状况；经由前述之分析，提供警政管理阶层对派出所评比制度重新考量之方向及将来研究之建议。邢台平〔2001〕以资料包络分析法〔dea〕评估组织分支相关机构绩效及成员绩效，该方法主要利用实际可观察到的投入产出资料，根据实际之需要选取适当之dea形式，并以数学线性规划形式求解以运算出一组最正确的投入产出权数。将多项产出加权总值除以多项投入加权值之比率计算出du效率值，以强化警察机关刑事侦防绩效评估的公正性，及提供各机关提升绩效的良好建议。该研究样本为台湾地区二十三县市警察局，于民国84、85、86三个年度进展刑案侦防绩效评估dea形式实证分析。黄富村〔2001〕认为警察组织文化较不重视犯罪的预防，整个警察机关的绩效指针都太强调侦破面及量化面的指针，而忽略预防面及品质面的指针，造成警政机关所标榜的治安改善绩效成果与民众所期待的治安改善观感产生严重的落差。正确的绩效评估制度需要反响出警政的组织目的，且不应该用一个全国一致的绩效评比标准，应该是弹性、因地制宜的不同衡量标准。钟升(2001)藉由美国企业界已广泛利用的复源绩效评估制度〔ulti-sureevaluatinsyste〕的概念，就目前现行的警察绩效管理制度，作一分析讨论，从中找寻可能的问题与可改良的空间。即评估者不再单单只是受评者的上司，在评核绩效的过程中同时运用多元角度的评估者，包括自己、上司、部属、同僚甚至是顾客。此种多元角度的评量方式，恰能反映出今日管理工作的多样化与复杂性，因警察工作亦有其复杂性与多元性。参、研究设计一、样本说明本研究是以台北市警察局所属十四个分局〔中正、文山区各有二个分局，其它十个行政区各有一个分局〕为研究对象，主要是基于台北市乃国内最具代表性之都市之一，假如以其作为分析样本，那么研究结论便可提供台北市及其它地区警政机关作为日后决策上的参考，具有指针之意义。另外，各警察分局皆以犯罪预防及控制做为终极目的，而各警察分局虽然所辖地区之人口及地区特性不尽一样，但其对于刑事侦防工作之资源投入及产出工程上均相当一致。在样本期间的选择上，由于民国86年以前并未公布各分局警力之数字，故采有正式公布各分局警力资料的86至89年为样本期间。研究之数据系来自86至89年台北市政府警察局主管分预算机关别岁出方案汇计表，及台北市警务统计年报等两个来源。重大刑案与一般刑案的定义是根据内政部警政署函颁「刑案等级侦防权责区分表」规定，重大刑案包括暴力犯罪案件、重大窃盗案件和汽车失窃案件；一般案件即普通刑案，也就是指重大刑案以外的案件。二、研究变量由于本研究系讨论警政机关为响应社会列报给警政机关之各种刑案需求中，为能侦破人民所列报之案件以符合人民之期望，警政机关所编列办案之预算〔其中当然包括了员警之人力需求〕，并经由市议会审议通过者是否能与人民之期望相符。当然，市议会系同时考虑多项相关因素所决定，其相关因素如前期之重大或一般刑案之报案数、前期之破案绩效、政府之财政情况等。归纳而言，本文之应变量有两个，其一为每年市议会所核定各分局之刑事预算数，选择刑事预算数之主要理由为此预算与各刑事案件之破案努力间具较明确之因果关系，此一变量亦是tddandraanathan(1994)与王怡心(1995)所建议者。其二为员警人数，警力数量之大小，尤其是刑警人员之数量应与破案间之关联性较强，然限于资料之可获得性，故此处仅以各分局之员警总人数代表之。在人民对警局破案需求的因素中，本文亦沿用tddandraanathan(1994)与王怡心(1995)之建议，采取重大刑案与一般刑案之前期报案数，做为人民破案需求的代理变量。此外，无论是警局在编列概算或议会在核定警局预算时，警局之破案绩效亦通常被列为重要之参考因素，为排除此一因素之干扰，故此处将前期之办案绩效纳为形式之控制变量，以吸收其对预算编列之效果，前期之办案绩效那么以整体刑案之破案率为代理变量。三、估计模型由于对台北市各分局之研究期间长达四年，且有14个分局，具有多期间及多部门的列联资料属性(paneldata)，故在分析形式的选择上，系使用混合(pling)数据处理形式进展计量分析。列联资料虽可提供较多之样本数、增加自由度和有关个别分局特征之资料，以及区别出属于一样时间个别分局间之差异与不同时间分局内之差异，但却经常存在未观察到的各分局异质之特性，且这些无法观察的特性将会影响到各分局预算编列之形成。在列联资料分析的计量方法中，一般都是以固定(fixed)及随机(rand)效果模型来处理各部门未观察到之特性效果(关于paneldata模型之讨论，参见hsiaetal.(1996)及杨志海等(1999)。因此研究中将并同测试共同(n)、固定(fixed)、及随机(rand)效果等三种不同之形式截距项假设，以理解各分局资料之特性。在回归系数符号之预期上，首先，由于各分局之刑事预算与员警人数之编列，主要系响应人民对破案之需求，故人民对一般及重大刑案之报案数愈多，其所拟编之刑事预算数自然愈多，警力之需求亦愈多，故预期前期一般及重大刑案之报案数与刑事预算之大小及员警数均为正向关系。影响各分局刑事预算之回归估计形式如下所示：(1)(2)其中：budgett：各分局每年之刑事预算数，felnyt-1：各分局前一年接获重大刑事之报案数，isdet-1：各分局前一年接获一般刑事之报案数，ft-1：各分局前一年整体刑案之破案率，pliet：各分局每年之实际员警数(人)。肆、实证结果一、表达统计量如表1所示，台北市各警察分局平均之每年刑事预算为$52,686,024，但其最大值及最小值的差距约达五倍之多，显示出各分局间之规模差异不校另由各分局之员警人数大小亦可获得规模差异较大之现象，其最大值为509人，而最小值为167人，其差距亦达三倍之多。相对而言，在刑案之报案数方面，一般刑案之报案数(2,398件)远高于重大刑案之报案数(380件)，此亦相当符合一般之直觉。最后，在刑案的破获率方面约有八成。表1表达统计量〔1997-2000〕平均数标准差最小值最大值budget52,686,02418,572,26924,297,031106,600,572isde2,398.6251,578.8174986,724budget：各分局每年刑事警察业务预算(元)plie：各分局每年之实际员警数(人)felny：重大刑案报案数(件)isde：一般刑案报案数(件)f：刑案破获率为进一步理解各研究变量在年度间之变动情形，本研究将表1之汇总数据依不同年度之数值分别计算其年度别的表达统计量列于表2之中。由表2可知，人民所列报之案件有逐年增加之趋势，尤其一般刑事案件之增加率最高，如2000年约为重大刑事案件10倍之多，且各年之变异性亦相当大。为响应人民列报案件之增加，相对而言，无论是刑事预算或各分局员警之人数，在各年间均呈现相对稳定之情况，只有刑事预算数有较多之增加量，但2000比1999年增加许多预算，系因为编列一年半预算之故，并非响应人民报案数的急遽增加。由表2大概可略知，警政部门在响应人民之破案需求时，可能有潜在的力不从心之现象，尤其是针对一般的刑事案件而言更是如此。表2表达统计量〔1997-2000〕：分年别budget45,271,450(14,488,690)47,266,071(14,800,883)48,738,071(14,003,805)69,468,505(20,573,724)plie314.14(93.31)313.07(95.68)317.43(96.29)317.86(94.27)felny362.571(186.5384)436.2857(230.7598)362(198.989)359.7857(181.7311)isde1,591(909.0565)1,437.429(800.5988)3,125.143(1,609.976)3,440.929(1,746.631)f0.77(0.24)0.77(0.25)0.84(0.36)0.77(0.36)注：各变量之意义同于表1。二、各刑案之报案数与预算响应关系之实证结果本文之研究目的系为讨论人民列报给各警政机关之刑事案件的破案需求，与各警政机关是否编列适当预算响应之关系，有关前期一般与重大刑案之报案数与当期刑事预算、实际员警人数间之回归估计结果分别列示于表3及表4之中。由于样本资料为12个分局，各分局均有4年之资料，故回归系数的估计系采混合资料估计法进展。由表3可知，以北市各分局之刑事预算对代表人民期望警局破案需求之前一年接获重大刑案之报案数(felnyt-1)与一般刑案之报案数(isdet-1)进展回归，并在各分局前一年整体刑案破案率之控制下，形式之解释力除了共同效果模型外，其余固定效果及随机效果模型均有91%以上之解释才能，其中又以随机效果的模型对资料的配适程度最高(91.6%)。再进一步观察各估计形式之系数时，发现除了固定效果的前一年接获重大刑案之报案数未达统计显著水准外，其余各估计模型中的各自变量均为5%下显著为正的解释因素。综合前二项之估计结果，可推论出台北市所属各分局在民国86至89年间，在筹编及核定各分局之刑事预算时，确有根据前一年接获重大刑事之报案数与一般刑事之报案数加以研判，而且可预测性极高。换言之，警政机关有依人民之破案需求而以预算编列适切地加以响应。表3台北市各警察分局刑事预算影响因素实证结果〔1997-2000〕应变量：budgetn=42共同效果固定效果随机效果截距16.89874(0.0000)－16.98149(0.0000)felnyt-10.000551(0.0006)0.000240(0.4336)0.000448(0.0159)isdet-10.000185(0.0000)0.000183(0.0000)0.000189(0.0000)ft-10.349013(0.0003)0.246377(0.0232)0.284544(0.0117)fvalue57.8708(0.0000)219.2056(0.0000)注：各变量之意义同于表1。budget变量系取对数后之数值。其次，进一步理解与各分局编制预算资源以响应社会破案需求中严密相关另一重要被解释变量－即各分局之员警总人数。此处系以各分局预算资源的重要组成工程，即各年度员警总人数，来讨论其是否亦能响应人民的破案需求，其估计结果列于表4之中。由表4可知，其估计结果约类似于表3，但仍有假设干相