水利工程管理体制改革的思考-建筑水利水电论文

水利工程管理体制改革的思考-建筑水利水电论文简介：本文在水利工程管理体制的改革中，分析了存在的主要问题及产生的原因，研究了体制改革的重点和难点，提出了实施改革的相关建议。从观念、体制、机制、资产、定位等方面研究了今后工作的措施，为深化水利工程管理体制改革，实现水资源的可持续利用和水管单位走向良性循环做了有益的探索。关键字：改革水利工程管理体制思考水利工程是我国国民经济和社会开展的重要物质根底。长期以来，水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的开展做出了重大的奉献，同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天，我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革，方案经济体制正在被社会主义市场经济所取代，国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中，传统水利正在变革为现代水利。因此，加快水利工程管理体制改革的步伐，分析体制改革中存在的主要问题，研究解决这些问题的措施，促进水利工程管理单位的健康开展，实现水资源的可持续利用，那么是我们水利人义不容辞的责任和义务。一、水利工程管理体制改革中存在的主要问题1.传统观念和管理方式的问题建国以来，水利工程管理单位按照方案经济的管理模式建立了一系列的管理程序和标准。这在当时的历史条件下，对强化水资源调度，实现水资源与社会经济开展的有效配置是有效的，极大的促进了国民经济的顺利开展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决定后，历时十年，我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中，特别是处于基层的水利工程管理单位，却在很大程度上停滞在原有的思维观念中，习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令，沿用粗放的管理方式，单位职工吃“大锅饭〞、喝“大锅水〞、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而无视了自身经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。究其原因主要在于：〔1〕、国家水利产业政策滞后，没有在政策上即时调整、引导水利产业开展的相关政策标准，对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透。〔2〕、几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢。〔3〕、国家重视了农业产业的开展和稳定，在商品水的价格上严加限制，将农业产业的商品水支出中的很大一局部转嫁给了水利工程管理单位承当。〔4〕、将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了水利工程管理单位负担。以上各方面的原因，导致了水利系统职工的思想观念陈旧，缺乏适应形势开展的新思想、新观念、新作风，缺乏开展水利工程的新的管理模式。2.管理体制的问题长期以来，我国兴建了一大批水利工程，形成了四十七万多户水利工程管理单位，并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的，蓄引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系，为国民经济的高速开展发挥了巨大的根底作用和支撑作用。在水利工程的这些不同的功能要素中，从总体上划分为社会公益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理和地方管理，即按行政管理区域划分又按流域〔或灌区〕划分。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。由于行政主体和业务主体的别离，形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪平安的执法权和管理权等工作的错位或缺位，以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺，造成行政主体和业务主体之间的责权利不清，出现有利益时大家争着管，有问题时互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的开展过程中，体顺不顺带来的影响是长期的，危害也是致命的，而理顺管理体制的难度也是最大的。因此，这是水利工程管理体制改革的重点。3.运行管理机制的问题。由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性，决定了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为：〔1〕、水价的运行机制。按照国务院?水利产业政策?的要求，各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际，实施了水价本钱测算。实施六年来，绝大多数水管单位均不能按照测算审批的本钱水价计收水费，普遍的实收水价只占本钱价的百分之四十左右。虽然水管单位所供的水是商品，其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和活劳动，但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿，不能维持简单再生产的正常进行，必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的，既不能按照商品的价值规律和供求关系定价，又不能得到政府的价格补贴，这实际是政府转嫁了水商品本钱支出的负担。因此，目前全国水管单位的巨大亏损，其主要原因均是政策性亏损。〔2〕、水费的计收机制。多年来，水费的征收都是由地方各级政府以“实物计量、货币结算〞的方式实施的，在九十年代后期改为“按亩计量、货币征收〞的方式。这在方案经济时期，依靠行政手段征收水费是可行的，但在市场经济时期就出现了许多矛盾。第一是征收主体的错位：由于水具有商品的属性，就不能回避市场经济规律，回避买卖双方直接见面的供需效劳关系。近年来，许多地方政府普遍出现入不敷出、财政严重赤字的状况，必然将广阔农户所解交的水费用于发放工资、奖金、建办公楼、修学校及地方社会公益设施等支出。因此，普遍出现了地方各级政府特别是乡镇挤占、挪用、截留水费等违纪违规的现象，导致一些水利工程管理单位的欠收水费高达几千万元的严重后果。第二是计量标准的失衡：在计量收费的方式上，长期沿用按设计灌面或八十年代初定的灌面，将田土面积折合为标准亩计收水费。近二十年来，我国的社会经济结构发生了巨大的变化，特别是农村产业结构调整、乡镇城市化的建设，使田土的比例和各类经济作物的用水量与原有核定的标准严重背离。所以，传统的水费计征方式已经不能适应形势的开展。〔3〕、水利资产收益划分的机制。在水利工程的单项或单位工程资产中，同一类固定资产往往同时发挥出两种不同的功能效益，如水库工程中的大坝、溢洪道、放水设施、放空设施等工程，既为防洪保安发挥作用，又为蓄水、养殖、发电、旅游等发挥作用。因此，公益性资产和经营性资产各自所发挥的效益就很难用准确的数据进行价值定量，区分其社会效益和自身经济效益。〔4〕、水利工程的管理和养护机制。我国的大中型水利工程或灌区大多数都是在上世纪五十至七十年代建成的，主要是通过大搞群众运动的方式建设，加之受当时技术、资金条件的限制，普遍存在设计要求低、建设标准低、施工质量不高、渠道防渗不配套等问题。经过几十年的运行，造成水利工程老化失修、跨塌水毁严重、水的利用率低、水资源损失浪费惊人，并且存在重大的水利工程平安隐患。近年来，我国大江大河的堤坝和各类水库的防洪抢险任务十分艰巨，水库跨坝、渠道跨塌等事故时有发生。这是由于水利工程管理和养护维修机制不顺所造成的后果。由于水利工程管理运行机制中的问题涉及面广、内容多、情况复杂，因此，这是水利工程管理体制改革的难点。4.运行管理经费的问题。水管单位在防洪、排涝管理和商品生产经营活动的过程中，必然要消耗大量的人力、物力、财力，而这些支出的补偿主要来自于水费收入。由于我国是一个农业大国，长期以来受到“以粮为纲〞，“无粮不稳〞和“水是天上掉的，无价无偿的〞观念的影响，加之我国的农业是弱势产业，需要国家大力扶持和政策保护，所以，水商品的价格一直不到位，而国家对公益性支出不予补偿，导致水管单位的运行管理经费十分短缺。另外，按照国家政策规定，每年的复员转业退伍军人的安置，大中专毕业生的分配，又形成水管单位人员增多、机构臃肿、素质低下，根本无法实行水资源和人力资源的优化配置。许多大中型水利工程管理单位由于没有经费，长期以来，没有参加养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积等社会保障体系，大量职工退休、下岗、待岗后，根本生活没有保障，单位和个人的后顾之忧非常严重，特别是在我国的西部落后地区和基层水管单位犹为突出。5.水管单位性质问题。水管单位的性质经历了“事业单位、企业管理〞、“生产型事业单位〞的过程，长期实行“自收自支〞、“以收抵支〞的预算管理形式，没有得到科学、客观、合理的准确定位。究其原因主要在于历史的局限性和国家经济不兴旺所致。水利工程既是国民经济的根底设施，社会开展的根本保证，又是社会经济开展和安定团结的根底。因此，理应得到国家的重点扶持和财力的支撑。由于水管单位管理的内容比拟复杂，因此，结合实际界定单位性质就非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的，也是补偿不了的。就全国水管单位一九九五年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看，再过一段时期，很可能出现“所有者权益〞的全面赤字，多年积累的“实收资本〞、“资本公积〞等将被巨大的“未分配利润〞赤字所冲抵贻尽。这都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的结果。二、实施水利工程体制改革的主要措施1.转变观念，转变思维方式，适应形势的开展。水利工程管理体制改革的首要前提是改革不适应市场经济形势开展的陈腐观念，将原有的方案经济、商品经济的完全依赖方案，依赖行政命令的思维方式转变过来，按照社会主义市场经济规律、价值规律、优化配置资源和优胜劣汰的要素贯穿于我们的思想和行动中。特别是在水管单位内部的供水生产、水产养殖、水利发电、库区旅游、水土资源等生产经营实践中，严格按照商品生产和商品交换的要求，加强各环节的管理，强化本钱核算，合理确定价格，严把产品质量关，不断提高产品质量，在重视自身经济效益的同时，不断提高职工的文化生活水平。一定要深刻认识“开展才是硬道理〞的根本内涵，要明白“市场经济没有眼泪〞的道理。通过改革的手段，彻底改革不适应市场经济的观点、方法，树立长期开展的战略思想，制定切合实际的中长期开展规划，结合中央实施西部大开发形势，用国际经济一体化的开展思路统揽我们的工作，一切以经济建设为中心，一切以经济效益为出发点，合理配置和优化利用水土资源、人力资源，不断提高工作效率，才能摆脱水管单位举步维艰的困境，才能在本世纪的前二十年实现水利人的小康目标。但是，我们一定要充分认识到转变观念的艰巨性、长期性和复杂性，坚决信念、循序渐进，做到与时俱进、开拓进取，使观念和思维方式的转变跟上时代开展的步伐。2.认真处理好改革和开展的几个关系。⑴、稳定、改革和开展的关系。体制改革不是要全部废除原有的所有政策、制度、标准，而是要破旧立新，改革不适应生产力开展的生产关系，理顺管理体制，建立符合社会开展要求的新的生产关系，释放出职工的生产积极性，不断工作效率，创造出更大的经济效益。改革不是目的而是手段，稳定、增效、开展才是我们改革的目的。因此，我们必须用“三个代表〞的重要思想来指导改革的具体工作，以稳定、求实、创新、开展的态度来面对改革，在改革中求稳定，在稳定中求生存，在生存中求开展。⑵、行政管理和水管单位的关系。各级水行政主管部门和水管单位应按照各自的职能，划分灌区内的水政执法、渔政执法、水库防洪、灌区排涝、江河提防、灌区管理工作的责权利。水行政主管单位只能依照法律法规所赋予的权利依法行政，而不能对水管单位内部的生产经营管的过多、过死、过细。而水管单位在水利工程管理中，在符合法律法规的前提下，充分发挥自身的水土资源优势，面向市场，开展水商品生产、销售、管理和效劳；同时加强对公益性资产的管理，确保水利工程设施的平安和完整；做好防洪、排涝、减灾、水土保持等工作，确保公益性国有资产的保值增殖。真正作到政企分开，政事分开。形成相辅相成、相互支持、相得益彰的新型关系。⑶、社会效益和自身经济效益的关系。绝大多数的水利工程均具有公益性和经营性的综合性功能，其综合效益必然具有公益性效益和经营性效益，在公益性效益中表现出巨大的社会效益，在经营性效益中表现出水管单位自身的经济效益。因此，处理好这个关系对社会、对水管单位都非常重要。界定清楚两者的资产量、价值量是这次体制改革的焦点。从公平、合理、科学而言，准公益性水管单位在防洪、排涝、水土保持、生态环境等公益性资产和经营性资产划分时，可按水库库容的各自占比，或防洪、排涝、减灾、环境效益占灌区范围内平均年度gdp奉献率，或水管单位年度总支出中扣除经营收入弥补支出的占比等方法，客观综合确定公益性资产的物化劳动和活劳动量。同时结合水管单位现状、地理位置、经济环境、经济开展速度调整确定公益性消耗的补偿额度，不搞一刀切。要分别对每个水管单位进行划分和确定，明确各级财政部门应承当的补助份额。同时，重新核定水管单位的供水本钱价格，分别对工业、城镇生活、农业灌溉、城市环境等不同用水类别确定不同的水价本钱和价格。并对其中的农业水价的本钱价和当年执行的收费价格进行比拟，按照实际供水量和收费总额核定差额，将这一部份不应由水管单位承当的差额，由受益的地方财政负担。但是，由于存在全国各地经济开展的不均衡性，国家应从全局出发，通过转移支付的手段，大体平衡各省市区的负担份额.⑷、水利根底设施建设与经营管理的关系。水利根底设施建设既是中央关注的重点，也是中央实施西部大开发的重点。为了保障水利工程的正常运转和保护广阔人民的生命财产平安，今后一个较长的时期内，国家应将不断加大水利工程病险水库的整治力度和大中型灌区的干支渠配套改造防渗力度，以利于水利工程更好地为社会经济开展发挥更大的作用。因此水管单位一定要抓住这一开展自己、状大实力、提高社会地位的机遇，迎接挑战；在加强自身综合经营管理的同时，争取上级各部门在政策、工程、资金方面的支持。改革投资体制，将产权、经营权、管理权适度别离，以股份合作、租赁承包、出售拍卖、联营等多种形式，放开搞活，加快根底设施的建设速度，为今后的综合经营工作奠定牢固的根底，借以增强自身的经济效益，从根本上实现水管单位财务状况的良性循环。〔5〕、内部和外部的关系。理顺水管单位管理体制，主要在于外部管理体制的理顺和水管单位内部管理体制理顺两个方面。外部管理体制涉及到中央、省、市、县各级政府和各级水行行政主管部门、流域机构的责权利职责划分，这些上下领导关系，条块业务关系通过本次改革是必须理顺的。而内部管理体制那么主要涉及到流域内部、灌区内部、水管单位内部的责权利职责划分。这些内部关系的理顺，必须在人事、财务、分配等方面狠下功夫。通过内部和外部的理顺，为整个水利工程管理体制的理顺创造条件，做到上下左右关系协调、形成合力，不断增强水利工程抗御自然灾害的能力，充分发挥其社会效益和经济效益，实现体制改革的最终目的。〔6〕、精简机构和引进人才的关系。在水利工程管理体制改革的进程中，水管单位在精简机构，压缩非生产人员，清理撤消在方案经济时期兴办的不适应形势开展的下属企业时，必然会出现人员过多而无法安置的现象，而大量的下岗、失业又必然导致水管单位内部和社会的不稳定。同时，水利事业的开展又将出现急需的专业技术、管理人才的引进和吸收。因此，一方面要坚决压缩非生产人员和超编人员，采取提前离岗休息、鼓励辞职、自谋职业、鼓励脱产学习，轮岗待岗等多种方法，精减人员队伍，配套相应的社会保障措施，使这批人员得到妥善安置。另一方面按照定编、定员、定责、定岗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有专业知识的优秀人才到适当的岗位发挥他们的知识才干。做到人员能进能出、工资能高能低、职务能上能下。同时实施人事制度的改革，建立健全用人机制和分配机制，精简机构，做到人尽其才、人尽其用，逐步调整人员结构，不断提高职工的文化水平。处理好这一关系，将十分有利于水利工程管理单位轻装上阵，提高职工素质和提高劳动生产力，促进水利工程管理体制改革的进一步深化。3.准确确定水管单位性质，建立符合实际的补偿机制。理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性，必须按照政策，结合实际，做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后，绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位，而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能。因此，要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后，明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准，同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度，使职工的生产岗位进的来、走的出，退休有所养、下岗有去处。4.建立新的运行机制，符合生产开展的客观要求。通过改革，建立起一整套适应市场、适应形势、符合要求的运行机制