具体行政行为“既判力”研究

PAGEPAGE10具体行政行为“既判力”研究一、问题的提出行政诉讼中被诉具体行政行为的合法性要受到人民法院的审查，但对于不是系争案件诉讼标的却又与被诉具体行政行为有着某种实体上或程序上联系的具体行政行为(构成人民法院在事实和法律两方面审查被诉具体行政行为合法性的基础，以下简称基础性行政行为，限于篇幅，本文仅探讨其在事实审方面的地位-笔者注)，在行政诉讼乃至民事诉讼中地位如何，是作为普通证据、司法认知对象还是作为构成要件之事实(构成要件之事实意味着法院必须受生效具体行政行为意思表示及其认定的事实的拘束，直接作为定案证据)，对法院有何种影响，理论界并没有提供足够的理论支持，实践中该问题亦没有引起重视。值得注注意的是是此前新新颁布的的《最高高人民法法院关于于行政诉诉讼证据据若干问问题的规规定》((以下简简称《行行诉证据据规则》))、《最最高人民民法院关关于民事事诉讼证证据的若若干规定定》(以以下简称称《民诉诉证据规规则》))并没有有解决这这个问题题。两司司法解释释仅在原原则上规规定了“国国家机关关依职权权制作的的公文书书证的证证明力一一般优于于其他书书证”，由由此可推推知具体体行政行行为作为为国家机机关依职职权制作作的公文文文书在在地位上上仅为普普通书证证。《行行诉证据据规则》中中规定“已已经依法法证明的的事实”适适用司法法认知，似似乎可以以将具体体行政行行为包含含在内，但但作为司司法认知知对象，当当事人如如有足够够的相反反证据即即可推翻翻，其地地位显然然不如人人民法院院生效裁裁判认定定事实的的“定案案证据”之之地位((民事诉诉讼中则则无“已已经依法法证明的的事实”地地位之规规定，即即使是人人民法院院生效判判决认定定之事实实，亦不不具有定定案证据据地位，只只作为司司法认知知之对象象)。具具体行政政行为在在行政诉诉讼中作作为司法法认知对对象，在在有相反反证据足足以推翻翻时，人人民法院院即可抛抛开具体体行政行行为另行行认定，在在民事诉诉讼中甚甚至降格格为普通通证据，均均不能约约束人民民法院。司司法解释释上这种种相互冲冲突和紊紊乱显然然给具体体行政行行为的法法律地位位界定问问题带来来了极大大困难。上述问问题的核核心在于于具体行行政行为为的意思思表示及及其认定定的事实实对法院院的效力力。事实实上，在在证据规规则中解解决具体体行政行行为意思思表示及及其认定定之事实实的法律律地位问问题，不不仅是司司法程序序的任务务，更是是行政程程序的任任务，涉涉及到具具体行政政行为在在国家法法律体系系中的效效力问题题。本文文希望以以此为契契入点，从从更深层层次上，深深入分析析生效具具体行政政行为对对行政法法律关系系主体以以及除行行政主体体外的其其他国家家机关((以下简简称其他他机关))的约束束力问题题。二、既既决力的的概念从理论论上讲，具具体行政政行为是是行政主主体凭借借国家公公权力，认认定事实实并适用用相应法法律决定定行政相相对人权权利义务务的意思思表示。具体行行政行为为包括意意思表示示(以行行政法律律关系的的产生、变变更或消消灭等法法律效果果为意思思内容))以及作作出该意意思表示示的事实实根据和和理由等等部分。作作为国家家意志的的一种体体现，具具体行政政行为一一经作出出，除无无效行政政行为外外，即具具有法律律效力，意意味着特特定事务务的解决决和特定定法律关关系状态态的确定定，该具具体行政政行为的的意思表表示和认认定的事事实，对对行政主主体、相相对人、利利害关系系人以及及其他机机关如上上级行政政机关、法法院等均均应当具具有约束束力(上上述机关关有权审审查情形形除外))，上述述主体不不得作出出与之相相抵触的的事实认认定或意意思表示示，以保保持法律律关系的的稳定，这这种力，类类似于司司法判决决的既判判力，为为示与司司法判决决相区别别，笔者者称为“既既决力”。(一))既决力力的内涵涵既决力力，是指指生效具具体行政政行为的的意思表表示和认认定的事事实具有有约束行行政法律律关系主主体、其其他机关关的效力力，不得得加以改改变或妨妨碍，并并有义务务作为既既定事实实加以承承认和尊尊重，以以维持法法律关系系的稳定定。(二))既决力力的外延延既决力力概念的的提出，必必然涉及及到对传传统具体体行政行行为效力力理论的的重组，当当前，国国内外学学界在具具体行政政行为效效力上的的见解种种类繁多多，计有有一效力力说、二二效力说说、三效效力说、四四效力说说、五效效力说、七七效力说说等等，内内容不一一，大多多涉及公公定力、先先定力、效效力先定定特权、确确定力((包括形形式确定定力即不不可争力力和实质质确定力力即不可可变更力力)、拘拘束力、存存续力、构构成要件件效力、确确认效力力、跨程程序拘束束效力、一一事不再再理原则则(既判判力)、间间接的禁禁止翻供供原则、执执行力、强强制执行行特权等等概念。上述效效力大概概可分为为三个层层次：第第一个层层次是具具体行政政行为相相对于相相对人的的特权地地位。具具体行政政行为作作为国家家公权力力行为，以以公共利利益为本本位，以以效率为为诉求，客客观上需需要一种种公信力力以保证证行政管管理秩序序和行政政管理((包括给给付)目目的的实实现，该该种公信信力主要要体现为为一种效效力特权权，该效效力特权权保证具具体行政政行为具具有与生生俱来的的合法性性及有效效性，属属于该层层次的主主要有公公定力、先先定力、效效力先定定特权等等概念;;第二个个层次是是具体行行政行为为对行政政法律关关系主体体和其他他机关的的影响。具具体行政政行为是是行政主主体代表表国家作作出的，是是对特定定权利义义务状态态的确定定，作为为一种客客观存在在，必然然会对行行政法律律关系主主体以及及其他机机关产生生影响，并并要求得得到尊重重，以维维护行政政管理的的秩序，属属于该层层次的主主要有确确定力((包括不不可争力力和不可可变更力力)、拘拘束力、构构成要件件效力、确确认效力力、存续续力、跨跨程序拘拘束效力力、一事事不再理理(既判判力)、间间接的禁禁止翻供供原则等等概念;;第三个个层次是是具体行行政行为为内容的的实现。作作为国家家强制力力保证实实施的具具体行政政行为，其其确定的的权利义义务应得得以实现现或达到到相应的的状态。属属于这一一层次的的主要有有执行力力与强制制执行特特权等概概念。上上述三个个层次共共同构成成具体行行政行为为的效力力状态。既决力力属于第第二层次次的概念念，并涵涵盖其全全部内容容，主要要包括以以下方面面：1、对对相对人人及利害害关系人人的约束束力。原则上上，具体体行政行行为作出出即生效效，产生生法律效效果，这这意味着着特定权权利义务务状态的的确定，该该特定权权利义务务状态对对相对人人及利害害关系人人具有约约束作用用，该种种约束作作用包括括程序上上也包括括实体上上，程序序上的约约束作用用主要是是限制相相对人及及利害关关系人的的救济权权利(必必须在法法定救济济期间内内提起，逾逾期则丧丧失救济济权)，实实体上的的约束作作用则是是为相对对人划定定权利框框架和义义务范围围，相对对人及利利害关系系人的行行为要受受其羁束束，二者者构成既既决力的的一体两两面，共共同维护护法律关关系的稳稳定。传传统效力力学说将将程序上上约束作作用称为为不可争争力，以以限制相相对人不不得任意意请求改改变已生生效的具具体行政政行为，将将实体上上的约束束作用概概括为拘拘束力，以以限制相相对人的的行为。这种划划分将具具体行政政行为对对相对人人的程序序权益和和实体权权益的影影响人为为地割裂裂开来，不不仅无助助于科学学认识具具体行政政行为与与相对人人的关系系，而且且失于繁繁琐而将将具体行行政行为为的效力力体系弄弄得支离离破碎。2、对对行政主主体的约约束力。现代行行政法的的基本原原则是合合法性原原则和信信赖保护护原则，前前者禁止止恣意和和权力的的滥用，后后者从保保护人民民的信赖赖利益出出发，限限制行政政权力的的反复无无常，实实际上都都突出了了现代法法律对行行政权力力的价值值要求：：合法、理理性。具具体行政政行为产产生法律律效果后后，即意意味着法法律关系系的确定定，相对对人和利利害关系系人都有有权利期期待具体体行政行行为在一一定时期期内可预预见地保保持稳定定，行政政主体作作为法律律关系主主体亦有有义务尊尊重这一一法律关关系并保保持其稳稳定，不不得任意意加以改改变，否否则即违违反了上上述基本本原则。传传统效力力学说将将行政主主体尊重重具体行行政行为为确定的的既成法法律关系系状态的的义务理理解为拘拘束力，行行政主体体负有服服从具体体行政行行为内容容之义务务，而将将行政主主体不得得任意改改变或撤撤销的义义务理解解为不可可变更力力。其其实，行行政主体体受具体体行政行行为内容容的约束束即隐含含了不得得任意加加以改变变的义务务，二者者是一回回事。3、对对其他机机关的约约束力。具体行行政行为为对其他他机关((包括行行政主体体的上级级行政机机关、法法院以及及其他国国家机关关)具有有约束力力，在台台湾地区区以及国国外学界界并不成成问题，问问题是大大陆学界界在这方方面认识识则暂付付阙如，这这是形成成行政诉诉讼中基基础行政政行为地地位不明明的关键键所在。理论上上讲，具具体行政政行为对对其他机机关应当当具有约约束力，这这是由权权力分权权制衡、行行政权力力的国家家属性、公公益价值值取向等等原因决决定的，也也是行政政管理秩秩序的内内在必然然要求。国外及及台湾地地区在该该约束力力问题上上主要有有“构成成要件效效力”、“确确认效力力”等概概念。其其中，构构成要件件效力，德德国法上上称为“构构成要件件之效果果”(TTatbbesttanddswiirkuung))，是是指其他他国家机机关有义义务将生生效具体体行政行行为的“规规制内容容”(即即意思表表示)当当作一个个既定的的构成要要件或既既成的事事实，予予以承认认和接受受，并作作为自身身管辖事事务内作作出决定定的基础础。确认认效力((Fesststtelllunggswiikunng)，是是指作为为具体行行政行为为规制内内容基础础的“事事实与法法律认定定”对其其他国家家机关具具有约束束力，当当然出于于对行政政程序缜缜密性、严严谨性欠欠缺的考考量，承承认确认认效力以以法律明明确规定定为限。构成要要件效力力与确认认效力的的区分主主要在于于效力主主体部分分，即具具体行政政行为的的意思表表示有构构成要件件效力，而而构成意意思表示示之基础础的事实实认定等等则具有有确认效效力，二二者在对对其他国国家机关关的约束束力上只只有量的的区别，并并无质的的不同，这这种区分分实际上上将是一一个整体体的具体体行政行行为划分分为两个个部分，并并分别具具有不同同(量))的效力力，在理理论和实实务上究究竟有多多大效用用，值得得怀疑。综上，传传统效力力学说将将生效具具体行政政行为对对社会的的影响人人为生硬硬地划分分为种种种力，如如对同一一个确定定力，根根据主体体不同分分为对相相对人的的不可争争力与对对行政主主体的不不可变更更力;对对同一个个主体如如相对人人，根据据形式与与内容的的不同，分分为形式式上的不不可争力力与内容容的拘束束力;对对同一个个具体行行政行为为，根据据组成部部分的不不同，分分为意思思表示部部分的构构成要件件效力和和事实认认定、法法律判断断部分的的确认效效力等等等，其分分类标准准并不科科学，所所有的力力其实目目的都是是解决一一个法律律关系稳稳定即一一事不再再理的问问题，本本质上是是一个生生效具体体行政行行为在具具有效力力先定特特权后，对对包括行行政法律律关系主主体、其其他机关关在内的的约束问问题，一一个既决决力概念念即足解解决该问问题，故故笔者主主张用既既决力概概念取代代传统效效力学说说中第二二层次的的所有概概念。相应地地，具体体行政行行为效力力三层次次之间的的关系是是：第一一层次的的效力主主要解决决的是行行政行为为的效力力先定问问题，可可称为公公定力，作作为一种种特权，是是相对于于相对人人行为而而言的，并并不涉及及具体行行政行为为的具体体的影响响和约束束问题，该该问题由由第二层层次的既既决力解解决，因因而公定定力构成成既决力力的前提提和基础础，不具具有公定定力的具具体行政政行为如如无效行行政行为为则不可可能具有有既决力力;既决决力解决决具体行行政行为为效力的的具体内内容后，作作为一种种公权力力行为，其其法律效效果应得得到实现现，这就就是第三三层次执执行的问问题，可可称为执执行力，既既决力又又构成执执行力的的前提和和基础，执执行力则则是上两两个层次次的保障障，故公公定力、既既决力、执执行力实实为一种种层层铺铺垫、依依次递进进，共同同构成一一个动态态的具体体行政行行为效力力概念。三、既既决力的的界限(一))主体如前文文所述，既既决力主主要约束束行政主主体、相相对人、利利害关系系人、其其他机关关的行为为，当然然因主体体不同，其其约束的的效力亦亦有所不不同。如如对相对对人、行行政主体体、利害害关系人人，在具具体行政政行为生生效之后后，有程程序和实实体的约约束，程程序上相相对人和和利害关关系人只只能在一一定期限限内享有有复议或或诉讼等等救济权权，行政政主体不不能任意意启动变变更或撤撤销程序序;实体体上相对对人和利利害关系系人必须须受具体体行政行行为内容容的约束束，行政政主体亦亦同。而而对其他他机关而而言，则则只有实实体的约约束。(二))客体既决力力的客体体是指既既决力作作用的对对象，亦亦即具体体行政行行为中具具有既决决力效力力的部分分。主要要有：1、意意思表示示意思表表示是行行政主体体将产生生、变更更、消灭灭行政法法律关系系的目的的外化的的过程，也也是法律律效果赖赖以产生生的根据据，其所所确定的的权利义义务状态态，一般般表现为为具体行行政行为为决定的的主文。该该意思表表示是公公权力作作用的外外在表现现，具有有既决力力，对行行政法律律关系主主体具有有约束力力，不得得作出与与其抵触触的行为为，对其其他机关关来说，则则有义务务将该意意思表示示(包括括其所确确定的权权利义务务状态))作为一一个既定定事实予予以承认认，如作作出公权权力行为为的事实实基础涉涉及该具具体行政政行为的的，必须须以具体体行政行行为作为为事实基基础之一一部或全全部(构构成要件件)，不不得绕开开具体行行政行为为另行判判断。例例如在民民事合同同纠纷案案件中，涉涉及企业业等当事事人民事事行为能能力时，必必须以企企业的营营业执照照(作为为行政许许可行为为，颁证证机关的的意思表表示为企企业确定定了经营营范围))作为依依据，不不得另行行判断。2、认认定的事事实具体行行政行为为是基于于一定事事实进行行法律判判断的结结果，认认定事实实构成行行政主体体作出行行政行为为产生法法律效果果的基础础，二者者密不可可分，具具有既决决力。这表现现在相对对人和利利害关系系人于救救济期限限届满后后，不得得对生效效具体行行政行为为认定的的事实主主张异议议，行政政主体不不得改变变认定之之事实，否否则构成成改变具具体行政政行为，其其他国家家机关要要受具体体行政行行为认定定的事实实的拘束束，不得得作相反反判断等等等。(三))时间既决力力的时间间等同于于具体行行政行为为的存续续时间，因因此既决决力的时时间要取取决于具具体行政政行为。由由于一般般具体行行政行为为一经作作出并送送达即产产生效力力，故既既决力存存续的时时间原则则上是始始于具体体行政行行为作出出时，止止于具体体行政行行为被依依法撤销销、确认认无效、废废止时;例外外情况下下，对附附条件的的具体行行政行为为，如所所附条件件为延缓缓条件((停止条条件)，既既决力始始于条件件成就时时，止于于具体行行政行为为被撤销销、确认认无效、废废止时，如如所附条条件为解解除条件件，则既既决力始始于具体体行政行行为作出出并送达达时，终终于条件件成就时时;对附附期限的的具体行行政行为为，如所所附期限限为延缓缓期限((始期))，则既既决力始始于期限限届满，止止于具体体行政行行为被撤撤销、确确认无效效、废止止时，如如附解除除期限，则则既决力力始于具具体行政政行为作作出并送送达时