雄安新区建设之法治目标

1、雄安新区建设之法治目标【摘要】雄安新区建设的号角已然吹响，产业、培训、环境等各项基础工作的序幕已经全部启动，勇于担当使命，打造创新高地，改革突破，如何夯实千秋之城根基，努力在历史大考中交出优异答卷，法治建设无疑是这一切目标、出发点和落脚点的基石与基础。如何用法治来保障新区建设顺利开展和进行，又如何实现特区法治为其他地区提供标杆和经验，本文将结合以往深圳、海南等特区在立法、执法、司法方面的成功经验，提出雄安新区建设的法治目标。【关键词】立法执法 司法新一代党和国家领导集体深思熟虑、高瞻远瞩、审时度势的提出了“建设雄安新区”重大战略，是全党集体智慧的又一结晶，并且坚决勇敢的将其定位为“千年大计，

2、国之大事”。 千年思想就要有千年思维和目标，是要彪炳史册的，一定要达到和成为全世界最美好、最文明堪称人间天堂的地方，绝不能搞成只有坛花一见的乌托邦 ，要成为人民素质最高，科技最发达、环境最美好、社会最文明的地方，人尽其才，物尽其用，路不拾遗，夜不闭户。既然定位全球，放眼世界，就是面对全球，以全球为己任，对全人类负责，为全人类服务，就要起千秋之点， 奠定人类发展史的新起点，树立全世界承前启后的担当与责任，起到全球的表率和模范作用。立了千秋之志，就必做“利在当代，功在千秋”之事，切不可急于求成，必以功成不必在我的精神进行建设。无疑， 法制建设将是这所有政治、经济、文化、环境建设的基础和基石。“ 八

3、十年代看深圳，九十年代看浦东，二十一世纪看雄安新区”也是党中央的口号与定位。如今的经济、物质、文化、法制、信息、科技均已今非昔比，已然不同于30 年前深圳、珠海和20 年前的浦东建设，定位、起点、目标都要有全新的标准，如果再建设一深圳和浦东将无任何意义，应以 “文化、 法制” 为基础， 要为其他地区树立政治、经济、文化、法制的模范，绝不能再粗犷发展，千年之后就如今之视宋唐，比如唐朝当时就是全世界的学术中心、物质中心、经济中心、文化中心，无愧为当时全世界最富庶、最繁荣之地，就因为其文化制度、法律制度是当时最完善、最完备的，如其化外人制度，对当今处理各国冲突法仍有借鉴意文。法治是当今世界促进社会发

4、展最有效的途径，建立最公平，最公正，最完善的法治无疑也是新区建设的目标，也是新区各项建设的基础，我们务必要从立法、执法、司法等各环节均做到公平、公正、公开，有为全世界树立法治建设示范的担当、雄心和魄力。一、如何确立新区立法目标习近平总书记通过四个坚持和明确了七个方面的重点任务 赋予了雄安新区高标准和高起点。这一切美好的目标和愿景无疑都体现了 “千年大计， 国之大事”这样一个总目标和伟大构想，新区建设筹备工作也已经开展了几个月，但笔者认为所有这一切都离不开法制，法制对于这样一个雄伟蓝图就好比是“兵马未动，粮草先行”， 首先要做好的就是如何立法，下面就结合原有经济特区的立法经验为基础，谈一下如何做

5、好新区的立法工作。1981 年起， 全国人大及其常委会相继授权广东、福建两省制定所属经济特区法规， 授权海南省、深圳市、 厦门市、 汕头市、 珠海市等以经济特区立法权。近 30 年来， 这些地方制定了一系列经济特区法规规章，促进了经济特区的经济社会发展，也为全国性立法提供了经验。同时，经济特区授权立法的理论和实践中存在的一些问题，现将有关情况综述如下。（一 ）立法法的相关规定及经济特区授权立法的性质我国 2000 年通过的立法法第65 条、第 81 条对经济特区授权立法作了直接规定。第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济

6、特区范围内实施。”第 81 条第 2 款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”此外，立法法中对授 权立法的一般性规定，也适用于经济特区授权立法，如“根据授权制定的法规 与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁 决。”“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”对有关授权决定中的经济特区政府规章，立法法未做规定。根据相关授权决定和立法法的规定，经济特区授权立法与一般地方性立法相比，具有其特殊性。一是在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。二是

7、经济特区所在地的省制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院备案，经济特区所在地的市制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案，但和较大市制定的地方性法规有所不同，不需要报省人大常委会批准。三是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。有关授权决定未对经济特区法规性质作出规定，立法法第81 条第 2 款、第86 条第 2 款规定了经济特区法规在经济特区内的优先适用效力以及解决法律冲突的原则，但未明确它的性质和效力等级。由于理论上对经济特区法规与法律和行政法规、部门规章、一般地方性法规等几层关系的理解

8、不一致，导致在执法、 司法实践中，尤其是经济特区与非经济特区之间的经济案件审理中的法律、法规冲突现象比较严重。（二 ）关于经济特区授权立法的权限和适用范围有关授权决定采用笼统的表述，规定“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”。立法法则规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。通常认为经济特区授权立法可以对法律和行政法规进行变通和填缺。但如何界定“基本原则”的内涵、“变通”的尺度、“填缺”的空间，在理论和实践中一直争议较大。根据有关授权决定和立法法的规定，经济特区的授权立法仅适用于经济特区范围内。我国五个经济特区都不同程度地存在

9、经济特区范围与行政区域不一致的情况，导致“一省两法”或“一市两法”。以情况较突出的深圳为例，宝安、龙岗两区的生产总值占深圳市生产总值的40以上，但由于在经济特区之外，只能适用国家和广东省的法律、法规以及深圳市制定的较大市法规，而不能适用深圳市制定的经济特区法规。实际工作者和学者认为，经济特区法规适用范围受限，造成了经济特区范围内外在经济社会管理、城市规划和建设等方面的不平衡，也不利于行政管理的统一，司法的统一，造成了经济特区内外群体权益保障上的差别。现在仅靠行使较大市立法权难以完全解决这个问题，建议全国人大常委会作出决定，将经济特区法规的适用范围扩大到经济特区所在地的市所管理的全部行政区域。也

10、有人认为，经济特区授权立法是一个立法“试验田”，为国家决策发挥先行先试的作用，考虑到这个因素，保留现有适用范围是适当的。一种意见认为，应指该法律或行政法规的基本宗旨和指导思想、所需确立的基本制度以及该法律或行政法规总则中规定的贯穿于该整个法律或法规的总原则，有关WTO的规则也应包含在基本原则范畴内。另一种意见认为“法律、行政法规的基本原则”是法律或行政法规的立法精神和倾向，为了便于经济特区立法创新，在理解上宜粗不宜细，必要时再就具体立法问题请全国人大常委会作出指导和解释。（ 三 ） 关于经济特区授权立法的监督机制分析授权决定和立法法的有关内容，关于经济特区授权立法的监督机制包括两个层面：一是授

11、权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。二是接受经济特区法规备案的机关对经济特区法规的审查。有些人认为，作为经济特区立法的授权机关，全国人民代表大会会期较短，难以对授权实施真正的监督。在备案上，也存在几个方面的问题。一是在备案 主体上，根据相关授权规定，备案主体涉及全国人大常委会、国务院和省人大 常委会三个主体，后两者有无审查权，并无规范明确。二是在理论上，备案审 查的标准不明确，三个备案机关之间缺乏有效的沟通，各备案机关可能会基于对“基本原则”的不同理解，作出相互矛盾的审查结论。三是从实践中看，备案机关对报送备案的规范性文件大都备而不查，流于形式

12、。对此，学者强调要完善经济特区法规备案审查制度和法规冲突协调机制作为完善有关立法的重要 TOC o 1-5 h z 内容，同时建立对备案的主动审查制度和终止授权立法的明示制度。有的学者提出，授权立法监督包括对程序的监督，许多国家都在授权法中明确规定了授权立法程序，被授权机关必须按照程序立法，否则监督机关可以以违反程序要求而宣布授权立法无效。一些学者还提出，要建立重要授权立法的批准制度，一些重要的授权立法应当在授权主体审查批准后才能生效。(四)关于授权立法的事项范围，主要有以下一些意见和建议：(1) 依据立法法规定，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以

13、及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范围。从七个法律部门对应分析，经济特区授权立法不能涉及宪法和宪法相关法、刑法、 诉讼与非诉讼程序法，行政法、 民法、 商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。(2) 对于立法法中规定的十项专属立法权，经济特区授权立法不能笼统突破，其中相对保留的立法权限，可由全国人大通过一事一授的形式授权。(3) 可以增设有关请求授权立法的制度，根据需要，经济特区所在地的省市的人大及其常委会可以向全国人大及其常委会提出授权立法的请求，全国人大代表或全国人大常委会组成人员也可以依法提出授权立法议案，由全国人大及其常委会决定。(4) 鉴

14、于经济特区建立之初授权立法的需要，当时采取了“一揽子”授权方式，但随着法制的健全和完善的需要，现在应采取限制和列举并用的方式，在法律中对经济特区立法的权限范围作出明确规定。随着改革开放的全面深入，对经济特区授权立法存续的必要性出现了一些不同看法。有人提出，经济特区授权立法是改革开放特定阶段的产生，随着社会主义市场经济的不断完善和中国加入WTO，并且已经基本适用WTO的全部条款，经济特区优惠政策优势日益弱化，它的历史使命已经宣告完成，应予以废止。但也有人提出，从我国改革开放和经济社会发展的现实来看，经济特区还将在一段时期内存在，经济特区授权立法要继续为它提供制度创新的动力，从这个意义上来说，今后

15、经济特区的特殊之处就在于有授权立法权。鉴于上述问题的存在，一些人建议适时对立法法及相关授权规定进行梳理，以专门立法或在立法法中另设专章等形式，对经济特区授权立法予以规范。笔者认为，不管以前的经济特区授权立法存在与否，对我们的雄安新区是可以尝试新的立法制度的，鉴于于本文开篇所提出的千年之计，新区法制也要有大作为，可以借鉴人类法治进程中的一切成果，完全可以打破各法系之间的界限，例如可以借鉴英美法系的判例制度和陪审团制度等等，以正在进行的司法体制改革为契机，在新区的法院、检察院统一从律师、学者中选拔法官、检察官，务必要建立留得住这些人的措施制度。二、如何确立特区执法方面目标“时间就是金钱， 效率就是

16、生命”口号的就是当年深圳蛇口的行政管理政策执法行为的简要概括与缩影，创造了深圳特区的奇迹，后来，有关方面曾对蛇口模式进行过总结，将其概括为五个方面的内容：（一）从艰苦的基础工程做起，为外商创造良好的投资环境。（二）按经济规律办事，为投资者提供优惠条件，用经济手段与科学方法从事建设和经营管理。（三）加强领导，精简机构，政企分开，官商分开，官办官事，商办商事，权力下放。企业拥有充分自主权， 政府不干预企业内部事务。（四） 依法办事，按照国际商业惯例行事，重合同，守信用。（五）内外结合，善于利用香港和外国的充裕资金和先进技术，积极引进外资，结合国内丰富的人力和土地资源，发挥优势，扬长避短，发展外向型

17、经济。年国庆，首都北京举行了盛大的阅兵式和群众游行。深圳有两辆彩车参加了游行，蛇口工业区彩车上“时间就是金钱， 效率就是生命”的口号，从天安门广场响遍大江南北，成为全国人民务实创新搞改革，争分夺秒图发展的强大精神动力。秋高气爽，正是金色的收获季节。参加广交会的各省市外贸代表团应深圳市人民政府的邀请前来特区参观访问。日程表上的第一站是蛇口工业区。汽车向深圳湾畔驰去。南山脚下，车水马龙，热闹繁忙，代表们听了蛇口工业区指挥部负责人介绍情况以后，沿着顺岸码头，登上微波通讯站的了望台，眼前只见碧波潋滟，对面的新界元朗历历在目。下得山来，代表们为一幅巨型标语所吸引，不由得停下脚步。北京市的一位代表大声念道

18、：“时间就是金钱，效率就是生命；人人有事管，事事有人管”。 有的人赶忙掏出钢笔把这几句话记在小本子上。大家七嘴八舌地议论说：“这就是蛇口精神，也是特区建设的写照，令人耳目一新。但愿这种精神遍地开花，结出累累硕果。”在深圳饮乐汽水厂，代表们参观了该厂的两条自动化流水线。厂长向大家介绍说：“这个厂是深圳市罐头厂和美国百事可乐国际有限公司合办的，从谈判到投产仅用半年多时间，原计划年产一百万箱，现已超额百分之二十完成计划。上海市外贸部门的一位负责人深有感慨地说：“这么短的时间，办起这样一间汽水厂，的确不简单。我们上海一千多万人口，汽水供不应求，早就想扩建几个汽水厂，报告打上去，这个部门转到那个部门，公

19、章盖了一个又一个，直到现在还在旅行。内地若有特区这样高的效率，什么事都好办多了。”代表团来到和平路，这里最近举办了盛况空前的商品展销会。陪同访问的市财贸处负责人介绍说：“这次展销会是一次尝试，我们在价格、经营方式上采取了一些灵活措施，允许优惠折价出售，从九五折直至五折，这就大大地打开了销路，一些滞销货反而变为畅销货，既减轻了库存积压，又活跃了市场，满足了群众的需要。 ”听到此处， 河南一位代表说： “你们按照经济规律办事，搞活了经济，迈出了可喜的一步。我们河南，也有许多积压商品，不知积压多少年了，一些商品都失去了使用价值，单仓库费用就超过商品现有价值了，说来叫人心痛。你们的展销会给了我们很大的

20、启发，为我们提供了很好的经验。（二）见证人语蛇口在中国经济体制改革方面的功绩和成果已毫无疑问，特别是对人们传统观念的转变，意义则非同寻常，它给国家和社会带来的财富和利益，是无可估量的。蛇口作为中国经济特区中最早设立的外向型、改革型开发区，为国家改革开放所作的探索和努力，弥足珍贵，且意义深远。早年的改革探索，当时推行每一项改革都很艰难，这些新的举措，强烈冲击着人们的传统观念，因为改革开放探索，是与当时国家的经济运行机制格格不入的。但在当时的历史时空内，蛇口厉行改革的人都是如临深渊，如履薄冰，尽量避免在改革举措中出现偏差和失误。按照国家的要求，蛇口为中国改革开放事业进行了艰苦卓绝的不懈探索和努力，

21、杀出一条血路。蛇口的很多改革，在当时都轰动一时，有些甚至被误解和质疑，但时至今日已被全国所普遍理解、认同、接纳和推行，比如分配制度改革、干部人事制度改革、工程招标制度改革、住房商品化制度改革、社会保障体系的建立健全等等。中国改革开放事业发展到今天走过了年的岁月，但中国改革开放的脚步一刻都不能停留，任何停留和迟疑都会落后。在当今全球经济一体化的国际背景下，要进一步解放思想，坚持不懈地厉行改革开放，通过进行更多经济、政治、 社会等各个方面的探索努力，使国家更强盛，人民更富裕，社会更进步。解放思想，改革开放，才是中华民族实现民富国强社会进步的根本出路。（三）时政点评“时间就是金钱，效率就是生命”这句

22、口号可看作上世纪年代的一杆风向标。这是中国在经历巨大浩劫后，第一次伸出手指去触摸市场经济后得出的最直接的感受，在耻于谈钱、奢谈生命的年代，手指间的这点感受使国人感到震颤。仿佛第一次从柳梢绽出的嫩芽，捕捉到春天的讯息，令人感觉如此新 鲜和振奋。时任蛇口管委会主任袁庚这样形容在蛇口引爆改革开放第一炮的意义：“年，爱迪生在门罗帕克实验室最初点亮的白炽灯只带来分钟的光明，但是这分钟却宣告了质的飞跃，世界因而很快变得一片辉煌。年后的年，在蛇口率先进行的改革开放向中国人民传达了春天的气息，其后万紫千红渐次开放。”“时间就是金钱，效率就是生命”，这句口号在全国引起轰动，荡涤着国人的思想，成为“深圳速度”的有

23、力佐证。就是加上“安全就是法律，顾客就是皇帝”后两句也不能适应如今的新区建设。 30 年过去了，如今的政治、经济、文化、科技、法制、人才储备都发生了翻天覆地的变化，时间和效率当然还应该放在极其重要的位置，但是比这更重要的是如何严格、公正、公平、规范执法来促进各项建设科学和谐稳步发展，为其他地区创建行政执法示范区的价值将更加重要。三、如何确立司法方面目标在对海南、深圳两地经济特区法规的百余个判决涉经济特区法规判决表明，无论审判机关是否直接引用经济特区法规并作为裁判依据， 总体而言，法院并未将经济特区法规置于优越地位，即并不先验地认为经济特区法规的效力高于法律、行政法规、地方性法规。真正左右法院司

24、法推理的规范仍然是法律、司法解释、行政法规和地方性法规。当经济特区法规和法律、行政法规、地方性法规一致时， 如果前者只是对后者作出具体化规定，那么法院选择引用其一或者并列引用两者， 都不影响国家法制统一。当法院把经济特区法规的某项规定和最高人民法院司法解释的内容联系起来时，实质上是以最高人民法院司法解释定义了经济特区法规中概念的内涵。当法院把经济特区法规的某项规定当作法律、行政法规、地方性法规所含概念的外延时，就意味着有效整合了经济特区法规与法律等的规定，实质上是也在积极促进“国家法制统一”目标之达成。而当经济特区法规实质性变通了法律、行政法规、地方性法规的规定，或者确实是在“独立造法”时，

25、法院则往往采取高度审慎的态度进行判断和适用。法院最擅长使用的方法是通过甄别事实，来确定应当适用的法律规范。如果认定案件事实并非为经济特区法规变通规定所涵盖，则依据法律、行政法规、地方性法规之一般规定作出判决。对于特别棘手的争议性案件，法院则选择不再纠缠于经济特区法规是否和法律、行政法规、地方性法规相抵触的问题，而直接回归一般法律规范中的原理性条款，并据此解决纠纷。这其实是相当高明的司法技艺，因为原理性条款，最能体现社会常识和正义内涵，司法实践中也积累了比较多的法律适用经验和法律教义学知识。当然， 如果经济特区法规的变通性规定具有高度的创造性，其文义明确、内容具体，符合地方需要，并且与国家法律体

26、系不存在根本性抵触，法院也并不会拒绝引用。应当说， 法院的上述司法适用模式均不会危害国家法制统一，反而充分彰显了审判机关对地方立法的监督功能。法院是以间接和柔性的方式，默默协助立法机关解决在立法审查和备案过程中难以发现和处理的立法问题。观察经济特区法规司法适用的类别，可以发现最主要的还是土地管理和城市规划、 劳动者社会保险范围和标准这两大类。此外， 公司股权、反不正当竞争、物业管理、机动车税费、律师业务等内容也有所涉及。与此相应，在这百余个司法判决中，最常被引用的经济特区法规是海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例、海南经济特区土地管理条例、海南经济特区城市规划条例，以及 深圳经济特区物业管理条

27、例、 深圳经济特区房地产登记条例等。 并且，海南经济特区法规被司法援用的情况主要集中在少数几项，而深圳经济特区法规被司法援用的种类则比较多。土地管理和城市规划、劳动关系这两大类经济特区法规之所以被普遍适用，主要是因为法律已经作出明确授权，要求地方立法机关自行制定具体的实施性立法。换言之， 如果经济特区所在地的立法机关选择不制定经济特区法规，而制定地方性法规，也完全具有充分的法律依据。与此相对，在没有法律明确授权的场合，经济特区立法机关自行制定的部分条例，虽然广泛涉及公司股权、房地产转让、外商投资、律师业务等重大经济管理事项，但被法院直接作为裁判依据的情况则非常有限。全国人大常委会法制工作委员会

28、副主任许安标在1990 年代曾经设想：“经济特区法规是贯彻落实国家经济特区政策的重要形式，除了享有一般地方的立法权限外，还可以就经济特区的一些事项作出特殊规定。其范围主要应是经济政策、经济管理等领域，并可以就改革、开放作出一些探索性、试验性的规定，为国家立法积累经验。” 而以 深圳经济特区商事条例为代表的一批经济特区法规也确实做了不少的探索和试验。 11 但就经济特区法规司法适用的比重而言，似乎“经济性”法规远远比不上“社会性”法规的司法反馈效应。 这一发现的启示是，2015年 3月 15日 中华人民共和国立法法第 72 条授予全部设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等“社会规制”事项制定地方性法规以后， 法院适用经济特区法规过程中所逐步形成的司法模式与技艺，同样可以广泛应用于设区的市的地方性法规。本文对所说的涉及海南、深圳两地经济特区法规的百余个判决的分析初步表明， 尽管是“带着镣铐跳舞”， 但审判机关对于维护国家法制统一仍发挥了积极作用。 随着我国审判机关工作人员的专业化程度逐步提升，法律教义研究的成果的迅速积累，以及司法系统内部统一指导功能的日趋强化，各级法院的法官将可能更加灵活地运用司法裁量权限，对地方立法（包括经济特区法规）之合法性进行间接监督。当然， 在现有的权力架构下，审判机关对中央与地方的各级各类立法的审查仍然被严格限制，因此， 我们无法也并不期待审判