我国发展循环经济的制约因素与战略举措

1、PAGE PAGE 15我国发展循环经济的制约因素与战略举措刘 炜1 陈景新2摘要：虽然我国推广循环经济取得了一些成绩，但面临的形势依然严峻。这里深入分析制约我国循环经济发展的主要因素，提出我国发展循环经济的战略举措。关键词：循循环经济济 制约因因素 战略举举措循环经济是是全面贯贯彻科学学发展观观，实现现可持续续发展的的经济发发展模式式及消费费模式，是是一项复复杂的系系统工程程，需要要举国上上下的协协调一致致，作为为基本国国策全面面实施。我国建设社会主义市场经济的最大优势之一是体现国家宏观调控经济体制。在当前复杂艰巨的情势下推进循环经济，必须充分发挥这一优势。下面分析我国发展循环经济的制约因素

2、，并提出推进我国循环经济发展的战略举措。1我国发发展循环环经济的的制约因因素1.1 发发展循环环经济的的管理主主体缺位位从国外循环环经济发发展实践践看，发发展循环环经济的的主体包包括政府府、企业业、社会会团体和和公众等等，要明明确界定定各个主主体的责责任和义义务，形形成“政府主主导、市市场推进进、法律律规范、政政策扶持持、科技技支撑、公公众参与与”的运行行机制。发展循环经经济需要要政府各各部门齐齐抓共管管和组织织协调，目前，我国改革和发展委员会主要从资源综合利用、提高资源利用效率入手发展循环经济，国家环保总局从清洁生产、环境保护的角度发展循环经济，而科技部则把重点放在了发展循环经济的技术支撑上

3、面，没有专门的组织领导机构负责循环经济的全面发展，龙多四靠，主体缺位，界定模糊，导致有些职能没有管理主体来负责，有些职能多个部门交叉和重叠，各部门分工不明确，没有形成统一的组织管理，管理体制尚未理顺。1.2 废废弃物循循环利用用产业属属性界定定模糊目前我国的的废弃物物回收再再利用产产业被看看作是公公益性行行业。城城市生活活垃圾、工工业垃圾圾、医疗疗垃圾、建建筑垃圾圾分别由由环卫部部门、环环保部门门、卫生生部门、城城管部门门分头负负责管理理，每个个部门又又有自己己的收集集和处理理系统，这这些部门门既是垃垃圾治理理监督管管理部门门，又是是垃圾处处理的具具体实施施单位，缺缺乏独立立经营的的积极性性，

4、限制制了废弃弃物回收收再利用用产业的的市场化化。我国国迄今为为止还没没有对废废弃物回回收再利利用产业业进行明明确定位位，也没没有提出出其发展展途径：是单独独作为一一个产业业发展还还是在原原有产业业内部建建立分别别对应的的回收再再利用体体系。随随着城市市化进程程的加快快，废弃弃物趋于于多样化化、复杂杂化和混混合化，多多头管理理已越来来越难以以适应新新形势的的要求1。1.3 缺缺乏发展展循环经经济的全全民意识识我国社会各各层面对对于循环环经济的的概念、在在现阶段段我国发发展循环环经济的的重要性性和紧迫迫性认识识不足，严严重制约约了循环环经济的的深入开开展。政府层面，一些地方政府对发展循环经济的重要

5、战略意义和紧迫性认识不足，缺乏全局观念和忧患意识，对循环经济的认识仅限于企业的清洁生产，不了解循环经济多层次多环节的特点，导致在实践中重经济增长，轻环境保护，片面追求政绩观；一些地方政府虽然认识到发展循环经济能够实现经济增长和节约资源、保护环境的双赢，但对于循环经济概念的理解有泛化和任意夸大其作用的倾向：一是武断地认为循环经济是一种最终实现“全新的封闭式的零排放的资源利用方式”，它“可解决一切环境问题”；二是错误地把循环经济等同于可持续发展的概念，外延无限扩大，任务不明确，实践无处着落，把中国资源环境和经济发展问题的复杂性简单化了。很多地方领导人还没有摆正眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益

6、的关系，成为制约循环经济工作开展的一大难题2。企业层面，多多数企业业对清洁洁生产、节节能降耗耗进行技技术改造造投资的的积极性性不高，目目前清洁洁生产只只在少数数大企业业中收到到较明显显的效果果，还没没有全面面推广到到企业的的生产实实践当中中。社会公众对对循环经经济了解解不够，大大部分人人不知道道循环经经济为何何物，公公众的参参与意识识不强，如如：现在在很多城城市开始始推行垃垃圾分类类，但成成效不显显著。公公众还没没有意识识到个人人行为对对整个社社会发展展的重要要性，积积极性不不高，配配合意愿愿不强。1.4 国国家缺乏乏总体规规划和实实施举措措发展循环经经济是我我国实现现小康社社会目标标的战略略

7、选择，但但目前在在国家层层面上，还还没有形形成指导导循环经经济发展展的总体体规划和和具体实实施举措措，在区区域循环环经济的的发展方方面，更更缺乏地地方政府府的总体体规划和和必要的的宏观指指导，这这极大地地制约了了循环经经济的全全面推进进。将循循环经济济的理念念贯穿到到规划纲纲要、各各类专项项规划、区区域规划划以及城城市总体体规划当当中，各各级政府府部门分分工明确确，确保保循环经经济的组组织实施施落到实实处，是是目前急急需解决决的一大大问题。1.5 科科学的评评价体系系尚未建建立我国自19985年年建立GGDP核核算制度度，19993年年正式成成为国民民经济统统计的核核心指标标，成为为宏观经经济

8、管理理部门了了解经济济运行状状况的重重要手段段，以及及制定经经济发展展战略、中中长期计计划、年年度计划划和各种种宏观经经济政策策的重要要依据。但但是，GGDP无无法反映映社会成成本，无无法反映映经济增增长方式式和为此此付出的的代价，无无法反映映经济增增长的效效率、效效益和质质量，无无法反映映社会财财富的总总积累，无无法衡量量社会分分配和社社会公正正，相反反却助长长了一些些部门和和地区为为追求GGDP的的高增长长而破坏坏环境、耗耗竭式使使用自然然资源的的行为3。目前国内外外已经有有不少关关于可持持续发展展的评价价指标体体系和方方法的研研究，但但还未发发现一个个公认的的指标体体系得到到很好的的应用

9、。推进循环经济发展，必须改变经济发展水平的考核评价方式，建立起科学合理的评价体系，用来评价一个国家或城市的循环经济发展状况4。1.6 缺缺乏适合合循环经经济发展展的配套套政策我国虽然出出台了一一些政策策，但远远不能适适应循环环经济的的发展，现现有政策策体系的的引导性性不强，严严重制约约了循环环经济的的开展。主主要表现现在：第一、现有有的市场场制度不不合理，企企业积极极性不高高。在现现有制度度和价格格体系下下，由于于自然资资源相对对廉价，环环保的末末端治理理方式，企企业考核核指标片片面强调调产值和和利润，以以及缺乏乏成熟的的、企业业用得起起的清洁洁生产和和资源回回收再利利用技术术等原因因，大多多

10、数企业业对清洁洁生产的的热情不不高。企企业作为为推进循循环经济济发展的的重要成成员，在在推进循循环经济济建设事事业中起起着重要要作用，充充分调动动企业的的积极性性是发展展循环经经济的前前提。第二、规范范制度缺缺乏，国国家、企企业、个个人的责责任和义义务不明明确。日日本在建建设循环环型社会会过程中中，在促促进建立立循环型型社会基基本法和促进循环型社会基本计划指导下，国家各部门、地方政府、企业、非政府组织和国民等相关主体，根据各自的责任和义务，发挥各自应有的作用，互相协作、积极参加实现循环型社会的活动，官、产、民形成了良好的合作伙伴关系，共同推动国家制订的循环型社会基本计划目标的实现。而目前我国规

11、范性制度极度欠缺，国家、企业、个人在发展循环经济当中的责任和义务不明确，严重制约了循环经济的开展。第三、缺乏乏激励制制度，影影响了循循环经济济的自发发运行。在废旧资源回收和再生领域，由于再生资源的成本高于使用现成的资源，使再生资源的回收利用变得无力可图，如果没有政府政策上的支持，寸步难行。目前政府出台的激励政策有限，不能从根本上影响再生资源市场的运营，严重影响了循环经济在市场条件下的自发运行527-28。因此，从政政策层面面讲我国国还没有有形成与与发展循循环经济济配套的的政策体体系。2 推进进我国循循环经济济发展的的战略举举措针对我国发发展循环环经济的的制约因因素，为为保证循循环经济济的顺利利

12、推进，我我国现阶阶段应采采取以下下战略举举措：2.1 举举国上下下建立健健全统一一的组织织机构与管理体制制相适应应的组织织机构载载体可以以保证政政府各部部门之间间互相协协调，各各司其职职，推动动我国循循环经济济的发展展。第一、在中中央，应应成立“国家循循环经济济发展委委员会”，作为为协调组组织机构构，由总总理或副副总理任任主任，国国家发展展和改革革委员会会主任任任副主任任，财政政、科技技、建设设、法制制、环保保、农业业等部门门负责同同志为成成员。通通过该委委员会，加加强对推推进循环环经济建建设的领领导，对对重大事事项进行行综合决决策、统统一部署署、统一一协调，确确保经济济发展以以区别于于传统片

13、片面追求求经济增增长的方方式运行行。第二、在地地方，县县（市、区区）级以以上政府府，应设设立专门门的循环环经济管管理机构构，由专专人负责责，充实实人员编编制，增增加工作作经费预预算。其其主要职职责是明明确相关关单位职职责，建建立有效效的工作作机制；协调地地方各层层面循环环经济之之间的规规划和管管理，对对循环经经济发展展的各环环节进行行统一的的、综合合性的规规划、规规范、协协调、组组织和监监管。2.2 确确立静脉脉产业的的产业地地位在循环经济济系统中中，承担担静脉过过程的、对对废弃物物进行收收集、分分类、运运输、分分解，以以及再资资源化或或最终废废弃处置置的产业业部门统统称为静静脉产业业。我国国

14、应积极极发展静静脉产业业，确立立其产业业地位，制制定专门门的国国家静脉脉产业发发展总体体规划和和地方静静脉产业业发展规规划，使使动脉产产业和静静脉产业业之间的的物质流流动趋向向平衡，从从根本上上转变传传统的经经济增长长方式。静静脉产业业化是解解决我国国固体废废弃物问问题的根根本途径径，不仅仅可以解解决固体体废弃物物的回收收再利用用和处理理处置问问题，而而且通过过其与动动脉产业业的耦联联，在整整个社会会范围内内实现自自然资源源产品、再再生资源源循环的的经济环环路，实实现整个个经济社社会的可可持续发发展。静脉产业是是一项既既有公益益性，又又有利益益性的产产业。在在一般的的市场条条件下，静静脉产业业

15、所产生生的效益益不能完完全转化化为企业业的经济济效益，因因此企业业本身“利润最最大化”的目标标难以实实现，致致使产业业的发展展会出现现困难。为为了促进进静脉产产业的发发展，政政府需要要将其视视为“受保护护产业”，通过过经济手手段，采采用培育育市场、建建立废弃弃物处理理生态园园区等方方式进行行扶持，推推动静脉脉产业的的发展6。2.3 完完善法律律、法规规体系，提提高社会会参与意意识要通过立法法从国家家层面给给予循环环经济应应有的地地位，将将“循环经经济”与“计划生生育”、“科教兴兴国”一并作作为国家家的基本本国策。循循环经济济只有通通过法制制建设与与道德教教育相结结合，才才能将其其从一种种发展理

16、理论变为为一种大大众都要要遵守的的行为规规范。完完善的循循环经济济法律制制度是发发展循环环经济的的基本依依据和保保障。我国应重新新改造现现有的资资源环境境法律体体系，抓抓紧制定定核心法法律循环环经济促促进法，确确立循环环经济为为基本国国策的法法律地位位。根据据这一基基础性法法规制定定发展循循环经济济的专项项法规，构建涉及生产、消费和资源循环利用等领域，包括基本法、综合法和专项法几个不同层次的循环经济法律法规体系，使我国循环经济发展有法可依，并与现有资源、环境法律相协调。此外，国际际经验表表明，发发展循环环经济的的最主要要障碍是是观念和和认识问问题。建建设节约约型社会会，需要要全社会会的参与与，

17、需要要国民素素质的整整体提高高。因此此，必须须大力开开展循环环经济的的宣传教教育，要要求全社社会所有有成员从从我做起起，共同同参与。发发展循环环经济是是一项涉涉及各行行各业、千千家万户户的事业业，需要要政府、企企业和社社会各界界的共同同努力。各地区、各部门应组织开展形式多样的宣传培训活动，普及循环经济知识，宣传典型案例，引导全社会树立科学发展观、建立起循环经济的发展理念。特别是要将循环经济理念和知识纳入基础教育内容，做到以教育影响学生、以学生影响家庭、以家庭影响社会，增强全社会的资源忧患意识和保护环境的责任意识，把发展循环经济变成全体公民的自觉行为5105-106。2.4 从从发展规规划入手手

18、加强宏宏观导向向在研究制定定国民经经济和社社会发展展总体规规划、各各类专项项规划、区区域规划划以及城城市规划划和重大大项目等等各项工工作中，要把发展循环经济放在重要位置。尽快推动国土综合规划工作，做好空间规划，选择合理的土地利用方式与交通模式，是宏观层面上的、带有根本性的资源节约手段，必须予以高度的重视。用循环经济理念指导区域发展，根据各个地区的自然资源禀赋和经济结构的特点，合理调整我国经济的区域布局，建构区域循环经济体系。要加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等专项规划的编制工作，提出发展目标、重点和政策措施7。2.5 构构建循环环经济评评价体系系为了

19、科学全全面的评评价我国国综合发发展水平平，在各各级政府府部门树树立全新新的政绩绩观，提提高企业业、社会会公众参参与环境境保护的的意识，需需要不断断完善我我国循环环经济评评价体系系，形成成良好的的考核监监督机制制，推进进循环经经济的发发展。具具体讲：第一、在国国家层面面，要建建立以绿绿色GDDP为核核心指标标的国民民经济核核算体系系。绿色色GDPP国民经经济核算算体系，即即EDPP。在现现行的GGDP中中对环境境资源进进行核算算，从中中扣除环环境成本本和对环环境资源源的保护护费用，同同时考虑虑外部影影响，包包括外部部经济性性和外部部不经济济性，以以此来衡衡量扣除除自然资资源损失失后的真真正的国国

20、民财富富。绿色色GDPP比较全全面地体体现了环环境与经经济综合合核算的的框架，它它等于国国内生产产总值减减去产品品资本折折旧、自自然资源源损耗、环环境资源源损耗之之值，不不仅有利利于保护护资源和和环境，促促进资源源可持续续利用和和经济可可持续发发展，而而且有利利于加快快经济增增长方式式的转变变，提高高经济效效率，从从而增进进社会福福利。同同时，采采用绿色色GDPP这一总总量指标标，有助助于更实实际地测测算一国国或地区区经济的的生产能能力88。第二、在企企业层面面，要突突出核算算企业自自然环境境成本，在在提高企企业自身身直接效效益的同同时，更更注重企企业的社社会效益益和环境境效益。绿绿色会计计是

21、会计计学、环环境科学学、现代代经济理理论和可可持续发发展理论论相互结结合，运运用一定定的方法法，以货货币单位位、实物物单位计计量，或或用文字字表述的的形式，反反映、报报告和考考核企业业自然资资源、人人力资源源和生态态环境资资源等成成本价值值，平衡衡人工资资本和自自然资本本，全面面反映自自然资本本和企业业社会效效益的一一门新兴兴会计科科学。在在绿色会会计方面面，一要要促使企企业形成成环境责责任的道道德理念念，充分分认识绿绿色会计计在建立立健全中中国绿色色信息公公开化制制度中的的重要意意义和作作用；二二要建立立科学合合理、系系统完整整并符合合国情的的企业绿绿色会计计理论与与方法体体系；三三要建立立

22、完整的的绿色会会计信息息系统和和企业绿绿色报告告信息披披露制度度；四要要设计与与制定可可操作性性的绿色色会计准准则。第三、建立立绿色审审计制度度，构建建良好的的监督机机制。绿绿色审计计是针对对传统会会计核算算失真，未未将资源源环境纳纳入核算算范畴而而出现的的会计核核算虚假假等问题题，而进进行的具具有公允允性、真真实性、合合法性的的认证审审计监督督，也是是为了确确保环境境责任的的有效履履行，依依据环境境审计准准则对被被审计单单位履行行环境责责任的公公允性、合合法性和和效益性性进行的的鉴证。审计机关应遵循科学发展观，建设绿色审计制度，依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财

23、政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法的行为，保障绿色会计制度的科学性和顺利实施9。2.6 建建立和完完善发展展循环经经济的政政策体系系2.6.11 建立立和完善善循环经经济市场场制度，形形成良好好的约束束机制循环经济市市场制度度是指以以价格为为杠杆，以以激活工工业经济济生产、流流通、消消费各领领域中资资源利用用效率为为目的，从从循环经经济的角角度规范范工业经经济个体体行为的的约束和和激励制制度。其一，价格格改革。研研究促进进循环经经济发展展的价格格和收费费政策，调调整资源源性产品品与最终终产品的的比价关关系，更更好地发发挥市场场配置资资源的基基础性作作用。其二，补

24、贴贴改革。利利用符合合WTOO法律框框架的补补贴改革革来推动动规划的的实施，取取消扭曲曲能源、资资源价格格的补贴贴。其三，税费费改革。提提高企业业排污费费的征收收标准，促促进企业业进行技技术改造造，减少少污染排排放；征征收特别别消费税税，对不不利于环环境的能能源、一一次性木木筷、塑塑料包装装袋等征征收特别别消费税税；推动动居民垃垃圾处理理费和污污水处理理费的征征收；全全面实行行电池、有有毒有害害物质的的包装物物或容器器、非日日光灯管管、饮料料容器等等的押金金返还制制。2.6.22 建立立和完善善循环经经济规范范制度，形形成良好好的发展展机制循环经济规规范制度度包括生生产者责责任延伸伸制度、清洁

25、生产制度、绿色消费制度、绿色采购制度、绿色包装制度、绿色标志制度、绿色营销制度等。生产者责任任延伸制制度是一一个重要要的循环环经济规规范制度度，在产产品的生生命周期期内，生生产者不不仅要为为产品的的质量负负责，同同时也要要负责废废旧产品品的回收收和循环环利用。利利用经济济手段和和市场机机制，建建立生产产者对其其产品使使用结束束后负责责其收集集、回收收和循环环利用的的机制。清洁生产是是指将综综合预防防的环境境保护策策略持续续应用于于生产过过程和产产品中，以以期减少少对人类类和环境境的风险险，包含含了两个个全过程程控制：生产全全过程和和产品整整个生命命周期全全过程。清清洁生产产是实现现循环经经济的

26、重重要手段段之一，也也是200世纪990年代代初以来来国际社社会努力力倡导的的改变传传统环境境保护模模式的新新的环境境战略，其其实质是是把污染染预防的的综合环环境策略略持续应应用于生生产过程程、产品品设计和和服务中中，从而而从污染染产生源源开始减减少生产产和服务务对人类类和环境境的风险险。绿色消费包包括的内内容非常常宽泛，不不仅包括括绿色产产品，还还包括物物资的回回收利用用，能源源的有效效使用，对对生存环环境，对对物种的的保护等等，可以以说涵盖盖生产行行为、消消费行为为的方方方面面。国国际上一一些环保保专家把把绿色消消费概括括成5RR，即：节约资资源，减减少污染染（Reeducce）；绿色生生

27、活，环环保选购购（Reeevaaluaate）；重复使使用，多多次利用用（Reeusee）；分分类回收收，循环环再生（RRecyyclee）；保保护自然然，万物物共存（RResccue）等等五个方方面等。这些制度的的建立与与实施，将将会使资资源在生生产、交交换、分分配、消消费等经经济领域域实现资资源循环环利用，并并对各种种资源循循环利用用行为进进行有利利的约束束与规范范。2.6.33 建立立和完善善循环经经济激励励制度，形形成良好好的动力力机制循环经济激激励制度度主要包包括绿色色财政制制度、绿绿色税收收制度、绿绿色采购购制度等等。第一，建立立绿色财财政制度度。循环环经济的的发展，对对于增强强经

28、济持持久的竞竞争能力力具有积积极意义义，而且且还可以以大大降降低经济济发展的的外部性性成本。因因此，政政府有必必要建立立绿色财财政制度度，通过过财政贴贴息、税税前还贷贷、技术术改造资资金安排排等方式式，引导导循环经经济的建建设。第二，建立立绿色税税收制度度。税收收具有宏宏观调控控和聚集集财富的的功能，建建立绿色色税收体体系，将将为发展展循环经经济，实实现经济济可持续续发展发发挥巨大大作用。所所谓绿色色税收，就就是为了了保护环环境，合合理开发发利用资资源，推推进清洁洁生产，实实现绿色色消费而而征收的的税收或或税收体体系。第三，建立立绿色采采购制度度。政府府绿色采采购制度度是发展展循环经经济，构构筑绿色色消费模模式的重重要措施施和突破破口。从从我国发发展循环环经济的的具体实实践要求求和内容容看，发发展循环环经济的的基本任任务是建建立可持持续生产产和可持持续消费费模式。政府绿