政府投资基本建设项目的管理

1、政府投资根本建立工程的管理金钟钱建宁陆金方李宏玉王书俊王艳在我国经济开展中，根本建立为国民经济和社会开展提供了物质和技术保证，尤其是政府投资的根本建立工程对加速建立强大的社会主义物质根底，开展科学文化教育事业，进步最广阔人民群众的物质文化生活程度，促进国民经济持续、稳定、安康地开展，一直起着非常重要的作用。本文试就政府投资的根本建立工程管理的现状及其对策作一些粗浅的研究和讨论。一、现状及问题随着社会主义市场经济体制的逐步深化和完善，公共财政框架与形式的提出，政府投资根本建立的方向主要是满足公共需要。尤其是1998年以来，为刺激消费，扩大内需，国家施行积极的财政政策，以增大投资来拉动经济开展，加

2、上西部大开发等政策的出台，更为根本建立提供了广阔的开展空间。目前，各级政府部门正抓住机遇，调整思路，大力开展经济和促进各项事业的建立。政府投资的根本建立也按照“公共财政和市场经济的要求，逐步退出竞争性领域，建立工程的监管力度也大大地增强，根本建立程序进一步完善。但是，政府投资的根本建立工程目前仍存在着以下几方面的问题：1投融资体制改革进程缓慢。改革开放以来，我国在根本建立投资管理上引入市场机制，从宏观管理到微观运行都进展了一系列的改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建筑市场有序化的格局。但是，仍然存在投资方向不准确，投资构造不合理，投资效益不高的问题。这主要是投资的

3、风险约束机制没有建立，宏观调控体系不顺，投资的市场体系不健全，法规建立跟不上所致。国家提出的“全面推行工程法人责任制、“工程资本金制度、“重大工程稽查特派员制度等等也进程缓慢，作为投融资体制改革重点之一的“非公有制经济准入根本建立市场的制度保障不力。2工程决策审批不尽科学。根据经济体制改革和国民经济开展的要求，国家已对工程审批采取了下放权限、减少环节等措施，但未能从根本上改变行政性审批的形式。下放到地方的权限，由于局部利益和缺乏综合平衡，重复建立较多，往往又形成新的构造性失衡。实际工作中，工程单位或是急功近利，或是疲于应付，前期准备不充分；政府的工程库建立亟待充实和进一步加强；尤其是根本建立、

4、城市建立与开发、技术更新与改造还存在着多头审批的现象，也势必造成工程决策和审批的不尽科学。3政府投资预算机制有待完善。由于我国投融资体制的决策多层次、资金多渠道，政府投资实际只占到根本建立投资的一局部，而且政府投资资金中也还划分为预算内资金、预算外资金、基金等等，导致政府投资的宏观调控地位下降，预算管理机制不协调。加之长期以来，我国的管理现状是有预算分配权的部门为数不少，致使管工程的不一定管资金，管资金的不一定管工程的现象存在。随着国家预算体制改革的全面推行，进一步完善政府投资的预算机制已成为当务之急。4工程业主运作不标准。一是工程管理的组织方式有待商榷。是选择基建部门责任制，或是指挥部、管委

5、会形式，还是实行工程法人责任制，或是工程总承包责任制，需进一步明确。二是人员素质有待进步。根本建立是专门的科学，有专门的工程知识，有专门的财务会计制度，有很高的管理要求，这些都需要工程管理人员有较强的综合素质。三是根本建立程序现欠缺，擅自变更设计方案、扩大建立规模、资金管理无序的现象屡有发生。5有形建筑市场运作欠佳。90年代以来，国家及地方先后出台“建筑法、“建立工程管理条例、“招、投标管理办活等一系列法律、法规，并建立了建立工程交易市场，对开展和进步建筑工程管理程度，改善投资运作环境，起到了很重要的作用。但存在的问题也不容无视：一是条块分割严重，地区封锁、行政干预、行业垄断未根本消除，制约着

6、有效资源在部门、地区、企业间的优化配置。二是报建程序繁杂，尽管建筑有形市场已建立，但发布、程序、手续还不完善，涵盖范围还不广，如环保、消防等仍无法进入其中。三是资质构造和市场准入不合理。目前全国共有建筑企业90900家，从业人员3327万人，等级以上的建筑企业45634家，“高、精、尖且能总承包的企业却很少，企业构造不合理，呈圆桶形，平均规模偏大，离“金字塔式的规模构造差距较大。6质量管理现状堪忧。一是质量、进度、投资三者关系不顺，资金不到位现象严重。二是建筑企业制度不完善，人员素质偏低。三是社会监理还不能发挥其应有的作用。四是政府质量执法条块分割，技术标准标准缺乏重点和力度。7开工验收的组织

7、及开工决算审查无有力保障。一是组织单位不明，2000年公布的?建筑工程质量管理条例?规定，建筑工程应由建立单位组织验收，但许多政府投资的工程仍由行政主管部门组织验收。二是验收范围应包括质量、环保、消防、卫生、档案、及通水、通电、通邮、通路等一系列内容，但人们往往认为开工验收只是质量验收，以质量验收证书代替了开工验收报告。三是验收的层次阶段不标准。政府投资的工程往往需要指定分包商，但其工作内容完成后向业主、监理或总包报验时，往往不能如期进展。四是开工决算审查不力。验收完毕后，迟迟不送审决算，或不知是送给财政、还是审计、还是建行或是其他社会中介机构。二、对策的研究及分析随着“入世的临近和政府投资体

8、制改革的不断深化，我国传统的建筑业经营方式必然会有所改变，根本建立领域的国际化、标准化速度将加快。这样，借鉴西方兴隆国家的先进做法，学习它们比较健全、稳定的工程决策审批方法、工程设计审核制度以及招标采购制度等等管理经历，并结合我国的详细实际，做好政府投资的根本建立工程管理工作迫在眉睫。1深化投融资体制改革。首先要强化投资责任机制和投资鼓励机制，大力推行工程法人责任制，建立严格的投资决策责任制和投资风险机制，谁决策、谁负责、谁受益，出问题的，一定要追究其行政、经济和法律责任。其次要合理划分政府和社会的投资范围，但凡市场可以有效调节且不会导致长期资源配置失误的领域，应由企业来投资；政府应进入公益性

9、、根底性、保障性等市场调节“失灵以及企业不愿或难以进入的领域。最后是对不同的投资类型实行不同的管理方式，竞争性投资推向市场；根底性投资政府积极支持，重点是帮助其拓宽投融资渠道；公益性投资由政府提供保障，同时也应鼓励个人捐赠、社会集资和企业投资兴办。2建立科学的工程决策审批制度。西方国家通常把工程投资决策审批分为国有投资工程决策和企业投资工程决策两种。国有投资的重大工程，由政府主管部门根据国家制定的各行业的五年开展方案或专项专业开发的法律提出详细建立工程，并提交议会、内阁设置的由社会各界有名望、有权威的人士组成的各类专业审议会审定；一般工程那么由地方政府或国有企业提出，由政府主管部门审查决策，决

10、策以后再交工程法人详细组织工程的设计、征地、招标施工、投产运营、消费管理、债务归还和滚动开展。资金筹措由工程法人提出，应由政府安排的投资由政府主管部门统一安排。而企业投资工程决策主要由企业内部提出、评估并交董事会研究决定。我们应该学习和借鉴西方兴隆国家的先进经历，按照国家第十个五年规划，加快建立国家或地方政府的投资工程储藏库，执行严格的可行注审批制度，审批合格的储藏工程上升为年度执行工程，列入预算，报全国或地方人大批准。并逐步取消非国家性投资工程的审批，实行报备案制度，把决策审批的重心转移到政府投资的工程上来。3进一步完善政府投资的预算管理机制。要按照?预算法?的要求，着眼于满足社会公共需要、

11、立足于非营利性、收支行为标准化这三个特征，进一步完善政府投资的预算管理，强化预算约束力，建立完好统一的公共支出预算。必须消除“越位与“缺位，改进现有根本建立投资管理形式，建立以资金引导工程确立投向的新型管理形式，增强财政对政府投资的决策权和主动权。财政必需要加强政府投资工程的前期论证，参与中长期投资方案的制定和工程招投标管理，要对政府投资的根本建立工程实行全过程的财政财务管理和监视，以保证财政根本建立预算管理制度、工程概、预、决结算审查制度、效益分析与反响制度的贯彻与落实。4改革建筑业管理体制，理顺管理关系。目前的行业垄断及条块分割的建筑业管理体制，不仅阻碍了建筑市场的公平竞争，而且制约着建筑

12、业的优化配置。要进步我国建筑业的整体素质和竞争才能，营造公平、公正、有效的“软环境，必须建立统一的建筑业管理体制，随着“入世的临近及政府机构改革的深化，这愈发显得迫切和现实。首先应强调属地管理，解决中央各部委和地方政府管理的条块分割。其次是理清政府监管的范围及程度，在此根底上重新划定“三定方案，重新确定监管机构及责权范围，多余机构该并就开，该转就转。5培育和开展社会中介机构，建立和完善统一、开放、有序的建筑市常在新的形势下，当务之急是加速培育一批高素质、高程度的社会中介机构，建立以工程咨询为核心的行业工作体系，使建筑各环节都有相应的组织进展对应的效劳和管理，如立项及编制任务书阶段，有工程咨询公

13、司；招投标阶段，有招标代理机构；施工管理全过程，有社会监理机构；资质审查和管理可委托行业协会；工程概、预、决结算审查，有财政投资评审中心或建立银行、其他会计师事务所。而政府依法对它们进展标准、监视，进展宏观管理，不干预它们依法进展的各种管理和经营活动，在此根底上，推动和完善统一、有序的有形建筑市场，做到“统一工程报建、“统一发布信息、“统一交易规那么、“统一监视管理、“统一收费标准，并积极探究和完善新的科学有效的招标方法。6调控企业资质构造，改革市场准入制度。作为政府管理的市场导向，必须建立真正以总分包体系为根底的三级市常目前，专业分包和劳务分包企业均以工程承包企业的面目出如今市场上，没有在各

14、自的层次上分别就位，而国际上流行的那么是总分包体制，只有大型企业才在总承包的层次上竞争，并可跨地区和在国际上流动，中小型企业分别定位于专业化和劳务化型，区域固定分布，既层次分明，又防止了无序流动、过度和盲目竞争。由此看来，改革我国资质管理方法势在必行。首先，必须摒弃地方保护主义，开放本地市场，让真正有程度、有才能的企业能参与竞争。其次应重新制定管理方法，构筑起以少数特大型企业为核心，总量适度的工程承包企业为骨干，众多专业分包和劳务分包企业配合运行的总分包队伍体系，严格控制比例，形成“金字塔型的组织构造，逐步形成分层次的适度竞争和有序流动的格局。第三，培育一批我国建筑业的支柱性企业，改革目前的假设干多级独人法人的子公司横向结合体系，向国际化的纵向结合的总分包管理体制过渡。7加强根本建立工程的质量管理。首先要科学地对待投资、质量和进度之间的关系，政府直接或间接施行资金、质量等全方位的监控，严格按合同筹措资金和控制进度，这样可以减少盲目压价、压资金、压工期的现象，工程质量得以间接保证。其次要标准和完善社会监理市场，成立监理工程师协会，加强对监理公司和监理工程师的考核管理力度，要求持证