构建新型预算审核机制的设想与建议

1、财政项目预算审核的职能定位与运作机制 朱柏铭 浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授。 全国高校财政学教学研究会理事、浙江省高校经济学类教学指导委员会副主任委员、浙江省财政学会常务理事。 国家级“十一五”规划教材编著人，省级精品课程负责人。 教育部“宝钢优秀教师奖”获得者。 全国MPA优秀教学奖获得者。 浙江大学首届教学名师奖获得者。目 录一、现行预算审核机制的评判二、预算审核机制创新的总体思路三、构建新型预算审核机制的设想与建议四、新型预算审核机制的配套环境本资料来源 一、现行预算审核机制的评判 （一）现状 1、历史悠久 一直可以追溯到1954年。 1954年成立中国人

2、民建设银行,作为财政部门内设机构，其职能： 基建投资拨款； 基建财务管理； 基建工程概（预、决）算审核。 1958年，被撤消。 1962年，恢复，仍为财政部门内设机构。 1968年，再度被撤消。 1972年，再度恢复，仍为财政部门内设机构。 1980年，成为国务院直属部门，但仍受财政部委托，职能不变。 1994年，成为国有商业银行，财政部收回了由它代行的财政职能，成立了基本建设司。 1999年，成立财政部投资评审中心，专门承担收回的职能。 2、名称各异 绝大部分地区叫“财政投资评审中心”，但也有例外。 如广东省东莞市叫“财政投资审核中心”； 四川省增挂了“政府投资项目评审中心”的牌子。 浙江省

3、省级叫财政项目预算审核中心 ，市、县（市）也有各种名称。 如杭州市叫“财政性投资项目评审中心”； 嘉兴市叫“财政项目预算审核中心”，但增挂了“政府投资项目财务中心”的牌子。 还有一些县、市（区）至今尚未成立专门的机构。 3、性质不同 财政全额补助的事业单位：如财政部投资评审中心； 参照公务员管理的事业单位：如河南、黑龙江、安徽、福建、江西、广东、广西、云南、甘肃、新疆等省份； 自收自支的事业单位：如北京。浙江省各市、县（市）审核机构名称与性质迥异机构性质举例说明参照公务员管理单位金华市财政项目预算审核中心财政局直属全额事业单位杭州市财政性投资项目评审中心自收自支事业单位磐安县财政项目预算审核中

4、心（尚未成立机构的）杭州市上城区、下城区等。 4、职能范围宽窄不一 多数机构从事财政投资的基建项目预决算评审； 有的扩大到了项目绩效评价、专项资金核查、预算项目审查等领域。 云南、安徽等地的评审机构，对一些水利、农业、行政办公楼等项目进行绩效考评。 无锡市财政投资评审中心向政府投资的公益性项目建设管理单位派驻内审机构； 东莞市财政投资审核中心承担施工招标最高限价的复核任务； 四川省政府投资项目评审中心向省级重大基建项目派驻财政监管员。 浙江省财政项目预算审核中心逐渐形成了“四先、四后”的审核机制。 项目预算编制环节 先审核后编制 项目预算支付环节 先审核后支付 政府工程采购招标环节 先审核后确

5、认 项目竣工决算批复环节 先审核后批复 （二）现行预算审核机制的评判 1、审核环节的延伸推进了财政科学化精细化管理 以部门预算、国库集中支付及政府采购为主要内容的预算管理制度，要求审核范围拓展，审核环节延伸。 2006年，浙江省财政投资工程预决算评审中心更名为“浙江省财政项目预算审核中心”，适应了形势发展的要求。 2、模糊不清的职能定位阻碍了审核机构作用的发挥 财政投资评审（或财政项目预算审核）究竟属于管理范畴还是监督范畴？ 审核机构是否具有行政管理职能？ 这两个问题始终没有明确的答案。 马海涛、杨卫华、谢贤星等学者： 财政投资评审是财政职能的组成部分，是财政投资过程中的行政监督行为； 李和森

6、等官员： 财政投资评审属于“管理”范畴，是财政预算的“管理”职能，而不是“监督”职能。 分歧的原因之一是关于财政投资评审的概念，目前理论界尚没有统一的定义。 定义之一： 财政投资评审是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目进行专项检查的行为。 定义之二： 财政投资评审是运用专业技术和手段，从工程经济和财政经济的角度出发，科学合理地核定财政预算支出的行为。 职能定位的模糊带来以下三个问题： 一是评审机构不完善 评审机构形式多样，没有统一的管理模式，队伍建设相对薄弱，专业人士太少。 二是审核结果缺乏

7、约束力 目前采用财政委托评审方式，评审机构的工作相对被动。 三是与业务处室分工不明晰 评审机构要为预算管理服务，但是，财政精细化管理的重任不能完全依靠它。 “四先四后”审核机制在提高精细化管理程度的同时，模糊了审核机构与业务处室的职能边界。 审核机构分别承担了预算处、国库处、政府采购监管处等处室的部分职能。 另外，预算审核战线过长，精力分散。 二、预算审核机制创新的总体思路 总体思路： 由“全面出击”转为“关口前移”。 即由财政项目预算审核服务于预算管理全过程转变为嵌入到预算编制环节中。 预算编制预算执行预算监督详尽细致地审核，严格把关，将职能部门预算中的“水分”挤出。预算流程的“上游”和“中

8、游”都得到严格控制，支出绩效容易接近预期目标。前后都有把关。只需完善技术系统，压力大为减轻。预算处室审查项目的合规性； 审核中心审核经费的合理性。国库处室在经费支付前审查经费开支是否符合预算。绩效评价处室考评支出绩效；财政监督处室检查预算管理过程。 （一）从预算管理的流程看 预算编制、执行、监督三大环节中，预算执行的技术性较强。 通过建立单一账户体系，基本上能实现集中资金、集中核算和集中支付。 实践结果也表明，预算执行工作做得比较好。 突出的问题是在编制和监督上，工作难度也较大。 这两个环节，既涉及到技术性的方法创新，更涉及到各职能部门利益的冲突。 目前的“部门预算”草案由各职能部门编制。 财

9、政部门内部那些对口的业务处室并没有编制预算，其主要职责是给各职能部门分别下达支出限额； 预算处室也没有编制预算，其主要职责是汇总各部门的预算草案。 今后对于部门预算，财政部门仍有汇总的任务，但主要是审核。 严格的预算编审，可以挤干职能部门注入的“水分”，可以防止失范的国库支付行为和政府采购行为，可以减轻财政事后监督的压力。 如今是，编制时不严格把关，却把精力放在执行和监督上。 这就意味着在项目实施前、政府采购前、经费支付前、工程结算前分别要审核一次。 有些项目（如受长官意志左右的“政绩工程”）已经实施，却要求履行审核程序。 即便查出问题又能怎样呢？财政经费使用不当已是既成事实。 只有将审核牢牢

10、嵌入到预算编制环节中，关口前移，方能事半功倍。 （二）从发达国家的经验看 发达国家财政项目预算审核，落实在政府编制和国会审查阶段。 在美国，政府投资项目前期准备不充分，绝对不能进入施工阶段。 职能部门在申请项目预算前，须进行市场调研，包括设计、施工、监理及材料设备供货商等。 70的精力集中在前期管理上。 项目生成前，须在国会进行讨论，一般项目论证1-2年，大型项目论证十几年。 确定项目时，经过反复的设计，目的、功能、预算都清楚了，施工时照“样”进行。 立项时间虽长，但效果很明显，几十年、上百年的政府工程岿然不动。 美国项目预算编审很严谨，从上年4月到下年9月预算批复前都可以调整，各种可能的因素

11、都考虑得非常充分，还留有7以内的预备费。 无论是单个项目超预算还是部门内部调剂都必须报国会批准。 国会对预算的审查十分严格，这是通过两个途径实现的： 首先是明确而严格的法律程序； 其次国会设有国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）。 该办公室有一大批专业工作人员，分别负责预算、财政、税收等各方面的分析研究。 美国政府各职能部门的经费竞争异常激烈。 每个申请项目必须使白宫与国会的官员都信服； 白宫和国会都有权要求行政部门解释清楚各项目的预算依据，否则予以退回。 （三）从实际工作的困惑看 困惑之一： 财政部门与其他经济管理部门之间的职能分工。 目前，我国基

12、建投资和政府采购是多个部门共同介入、切块管理的，财政部门常常处于被动供给资金的境地。 先看财政性基建投资项目管理 发改部门：立项、批复概算； 财政部门：编制、监督预算； 建设部门：制订基建程序和管理制度、监督工程质量； 审计部门：审计建设项目预算执行情况和决算。 表面上四个部门既分工又合作，事实上财政部门未能有效参与财政基建投资项目的前期审查。 发改部门定项目之后，财政部门根据概算下达预算并拨付资金。 至于项目是否符合政策要求，安排是否恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是被动应对。 财政部专门发过两个文件：财政性基本建设资金项目工程预、决算审查操作规程(1999)，财政性投资基本建设项目工程

13、概、预、决算审查若干规定(2000)。 在一些部门眼里，对财政部的文件可以阳奉阴违甚至不予理睬。 再说，项目已经实施，再审核出诸多不妥之处，因为涉及到部门利益，财政部门自身也感到尴尬。 再看项目的政府采购 项目采购从拟定计划开始，其间要经过招投标、合同签订、合同执行、款项支付、项目验收等一系列程序。 对财政部门来讲，采购项目合同管理实质上就是项目造价管理。 然而，我国招投标管理归发改部门，采购归采购中心，决算归审计，财政同样处于被动供给经费的地位。 困惑之二： 财政部门内部预算审核机构与其他业务处室之间的职能分工。 在预算审核服务于预算管理全过程的模式中，审核结论作为财政部门资金拨付、政府采购

14、、国资移交、产权登记、竣工决算批复的重要依据。 审核机构的工作得到肯定，但是，业务处室的职责呢？ 本来应该把关的是业务处室，如今落在审核机构身上，它们感到很轻松。 一旦出现风险，那也是审核机构的责任。 近几年，有些业务处室从审核机构借调技术人员，这种做法不甚妥当。 因为预算项目的审核是个团队活动，经常是环环相扣的。 如果今后预算审核嵌入在预算编制环节，那么，业务处室就不必再借调技术人员了。 （四）从审核机构的专长看 管住预算，靠执行和监督往往难以奏效。因为职能部门出于利己心，利用自己掌握的信息优势，经常“忽悠”财政部门，显示出机会主义行为倾向。 职能部门编制预算的原则不是什么“勤俭节约、提高效

15、率”之类，而是“头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀”。 某省2009年度科技部门预算 科技文献公共服务40万元； 科技文献资源建设330万元； 科技网络与信息资源建设管理及服务50万元； 科技网基础平台保修升级50万元； 科技信息工艺服务固定运行工作经费180万元； 科技网综合管理维护及技术支撑120万元。 某省水利厅2007年部门预算 防汛检查指导经费386万元； 水利、水政监察工作会议等专项会议费181万元； 水务体制改革、节约用水管理等调研经费150万元； 全省水利统计年鉴、水利简报等印刷费42万元。 预算中充满了太多的“水分”，成为“注水”预算。 靠谁去挤干“水分”？ 传统的预算管理偏重于政策

16、的管理，预算处室和其他业务处室工作人员的知识结构和专业性质大多偏财政、财务会计。 唯有靠预算审核机构从技术层面把好关口。 将审核嵌入到预算编制中，实质上是加强预算编审环节的技术审核。 惟有从技术层面去把“水分”挤干，被审部门和单位才会心服诚服。 财政部门事先要核实预算 2004年，杭州西湖区环卫局提出，下属的两个公厕管理费用需14万元。 区财政局实地察看，分项核实。 （1）人员经费 环卫局自报，管理人员的工资、津贴等总共8万元。 经核实，只有2名管理人员，全年只需人员经费1.6万元。 （2）水费 环卫局自报，年水费3万元。经核实，年水费为0.4万元。 （3）电费、作业工具 环卫局自报，全年为3

17、万元。 未予核实。 上述四项之和，仅需5万元。 三、构建新型预算审核机制的设想与建议 （一）明确审核机构的职能定位 职能定位是：审核机构依据法律法规，运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对财政项目的技术性审查与评价，实现财政支出科学化、精细化管理。 这个定位强调：预算审核是行政管理职能而非财政监督职能。 1、赋予审核机构以行政管理职能 审核机构应当有行政管理职能。 其实是原有职能的回归。 从业务性质看，那种“事业单位”或“自收自支”的定性都是倒退。 预算审核不再是财政部门内部有关业务处室的职能延伸和扩展，而是部门预算管理的内在环节。 2、预算审核是一种专业技术型管理 业务处室主要侧重于制度和政

18、策管理手段的应用； 预算审核机构主要侧重于专业技术管理手段的应用。 通过细化基础性审核，为合理确定项目服务； 通过强化技术性审核，为准确确定预算指标服务。 有人认为，审核机构应为业务处室扮演智囊、参谋和助手的角色。项目进不进预算、安排多少资金、何时安排，最终由业务处室依据或参照审核结论去裁决。 按照这个观点，审核机构仍然没有行政管理职能。 如果审核机构与业务处室尤其是预算处室相分离，那么，审核结论应用程度不高的问题仍然得不到解决。 3审核机构没有财政监督职能 财政监督，这是一个延续了几十年、其含义笼统、其范围过宽的模糊概念。 通常的解释是，监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。 试问

19、： 预算监督的主体是谁？是财政部门、审计部门还是议会？ 监督的客体又是谁？是财政部门自身、政府职能部门还是公共企事业单位？ 国外的财政监督，恰恰是议会对财政经费的征集、分配和使用上行使监督权的行为。 我国财政部门难以监督各个职能部门。如果那些与职能部门对口的业务处室真正发挥监督功能，那么递交到人大的部门预算就不会是“注水”的预算。 不是因为业务处室失职，而是机构的地位相差悬殊。 一个内设的处级单位怎能去剥夺一个厅级部门的利益？ 就算以财政厅局的名义去监督，也会因平等的行政级别而收效甚微。 有人认为，预算审核应定位于监督，是监督类管理，切入点是预算，关键是执行。 如果这样定位，那么审核机构就履行

20、与财政监督机构同样的职能。 “监督类管理”、“切入点是预算，关键是执行”等说法，究竟怎样理解？ 也有人建议，审核机构应当有绩效考评的职能。 绩效考评是财政监督中比较具体的一项职能，同样需要借助于技术型人才的力量才能完成。 但是，绩效考评应当以绩效评价处室为主体。 如果预算审核机构既负责预算编制，又负责绩效考评，必然分散精力。 4、审核机构的归属 目前，浙江省正在紧锣密鼓地试行预算编审、执行、考评“三位一体”的财政运行机制改革。 建议：在预算局下面设预算政策处和预算审核处。 预算政策处：偏重于政策的管理； 预算审核处：偏重于技术的审核。 2009年10月12日，青海省财政厅“预算编制审核中心”正

21、式挂牌成立。 辽宁省财政厅有“预算处和预算编审中心”。 江西省财政厅有“预算编制中心”，是厅下属全额拨款事业单位，为部门预算的编制提供业务咨询和技术服务。 （二）界定审核机构的业务范围 1、部分委托社会中介机构审核 审核的范围不是越宽越好。 倘若所有财政支出项目都由审核机构审核，人、财、物力难以跟上。 部分预算审核业务可以委托社会中介机构承担。 政府服务外包原则同样适用。 有人说，社会中介机构的评审报告是以委托单位的满意为目的的，因为中介机构追求的目标是利润最大化。 而预算审核机构不以营利为目的，不从评审单位收取费用，能够独立客观地开展工作。 如果中介机构的审核违背了独立性原则，政府就会因其提

22、供的信息不充分予以惩罚甚至取缔。 政府内设机构也会有设租的动机。 预算审核机构与社会中介机构的区别在于前者有行政管理职能。 如果预算审核机构完全等同于一个技术评审机构，那就与社会中介机构没有实质性的区别了。 正因为具有行政管理职能，预算审核机构才不能成为社会中介机构。 预算审核机构可以利用社会中介机构的力量进行审核。 二者是一种经济性委托代理关系，前者委托后者审核部分项目，支付一定的费用，但是，后者的审核结果要接受前者的监督。 2、预算审核机构与财政监督机构的分工 如果预算审核定位于技术性行政管理职能，那么，它和财政监督之间的职能分工是清楚的。 财政监督主要侧重于对被检查单位的财务会计活动进行

23、定性评判和检查审定，并对违规违纪行为作出相应处理或处罚。 预算审核机构与财政监督机构在财政部门内部是并列的、平行的，既不交叉，也不重复。 预算审核不可能也没有任何理由去取代、否定或拒绝财政监督，相反，预算审核本身应是财政监督的对象。 3、厘清预算审核机构与审计部门的关系 预算审核结论作为预算编制的依据，必须纳入政府审计的范围。 政府审计不仅可以对财政项目进行审计，所有被评审事项都应当是被审计的对象。 预算审核结论或审核报告，不可能取代政府审计，更无权拒绝政府审计。 （三）完善机构体系与队伍结构 1、完善机构体系 在机构体系上，浙江省财政项目预算审核中心目前将机构性质已经定位于参照公务员管理单位

24、。 省内各级审核机构的性质和名称要不要统一？ 上下级之间要不要紧密衔接？ 若从预算审核的职能定位考虑，市、县（市）的机构都应改为参照公务员管理的单位。 因为无论是财政全额拨款事业单位还是自收自支事业单位，都会使机构失去行政管理职能。 目前，全省各地的预算审核机构上下不连贯、左右不通气。 如果改为参照公务员管理的单位，那么审核机构体系的上下统一将成必然趋势。 有助于搭建信息共享的平台，如工程造价、设备标价等。 有助于各审核机构相互之间进行问题沟通与经验交流。 2、优化队伍结构 从队伍结构看，懂技术、懂财政的复合型人才相对不够。全省财政审核机构队伍结构状况机构个数总人数（人）专业技术人员（人）专业

25、技术人员比例（）省财政项目预算审核中心1181266.7市级财政投资评审机构101028078.4县（市）级财政投资评审机构4022617075.2合计5134626275.7 解决的办法有二： 一是新招聘的人员要注重复合型知识结构，如从浙江大学等综合性院校招收工程类专业本科、经济类硕士的研究生，或者工程类专业但有财经类辅修证书的本科生。 二是从财政系统内部调剂，尤其是信息管理类的人才。 （四）建立信息平台和数据资料库 1、建立项目库制度 项目库的建立，能够解决审核工作量过于集中的难题，还能够规范项目申报程序，提高项目质量。 今后，凡列入预算的项目，原则上须从财政项目库中提取； 凡列入财政项目

26、库的项目，原则上须从部门项目库中提取。 2、建立项目支出指标体系 浙江省财政项目预算审核中心已经编印了房屋建筑类、水利水电类项目支出预算编审及技术经济参考指标，省级机关物业费开支标准。 还可增加其他项目类的支出指标，如设备购置类、信息系统类、办公用房类等； 进一步完善基建项目代建费、开办费等支出标准。 3、建立预算审核信息系统 加强审核信息数据库系统的研究开发。 建立专家库 材料价格信息库 工程造价指标库 项目支出指标库 政策法规库、典型案例库等。 供用款部门和单位参照，以减轻审核的工作量。 （五）建立激励和约束制度 1、财政部门对用款单位的激励和约束 近几年，被审核单位或处室是否应用审核机构

27、的审核结论，取决于个人关系或领导开明程度。 据了解，财政厅行政政法处能主动配合，乐意按照审核机构的结论安排行政管理经费。但是，文化厅等部门配合就不够主动。 从行政管理职能出发，今后，凡是用款单位与部门提出的经费申请，均需接受审核机构的审核。 基于职能部门编制预算草案时经常虚报冒领的事实，审核机构可以动态追踪被评审单位的经费核减额（率）。 实行“3A、2A、1A、3B、2B、1B、3C、2C、1C”九个等级制度。 网上公布。 对于核减率低、信誉等级高的部门，予以一定的奖励，或者简化以后年度的审核程序； 反之，对于核减率高、信誉等级低的部门，扣减一定的经费。 要不然，职能部门和单位年年造假，审核机

28、构就会处于年年被“忽悠”、工作量有增无减的被动状态。 2、财政部门对预算审核机构的激励和约束 预算审核一旦嵌入预算编制环节，审核业务量将会大幅度增加，压力也随之加大。 财政部门要根据预算审核机构的工作业绩制定奖惩制度。 核减的经费越多，获得的奖励越多； 反之，为了获得奖励而采用过低的标准，严重影响用款部门和单位的正常工作，则予以扣减。 3、预算审核机构对内部员工的激励和约束 凡是工作量大，经费核减依据充分、说服力强的个人或团队，予以必要的奖励； 反之，工作推诿、业务处理不当造成重大不良影响的，扣减奖金。 （六）建立风险规避制度 1、体制风险的规避 目前，正处于体制转轨期，财政与市场的边界不明晰

29、。这样，预算审核就面临一定的风险。 解决办法之一是发挥人大的作用。 职能部门提出项目，然后由人大审核项目的必要性，识别并剔除不合理的项目。 财政部门的“软肋”： 从信息角度难以甄别职能部门设定的项目是否有必要； 从机构级别看又难以剔除一些不必要的支出项目。 常常以经费卡项目，结果得罪了一些部门； 人大的困惑是缺少真正懂财政、懂财务的专业人员去审核纷繁复杂的经费预算。 人大的主要职能是审核项目，财政的主要职能是审核经费。 按照现在的分工，人大本来就有义务和权利去约束政府部门的行为，一旦发现失范的支出项目，直接予以否决或剔除。 2、预算审核风险的规避 预算审核的风险主要来自： 未查出招标文件中工程

30、量的计算错误； 对材料和设备的品种、规格、品牌、价格等模糊事项没有深入审核； 工程费用超标事项没有查出； 上级领导指令的支出项目没有经过审核 项目变更与预算追加以及例外情况和突发事件没有进入审核程序； 风险节点的控制： 一要提高审核工作的透明度，加强与被审核单位的沟通，在阳光下操作，防止“串谋”； 二要建立复核制度，有专门的人员复合审核过程和审核结论； 三要取得业务处室的配合，如果业务处室做人情，那么，审核机构就会承担所有业务处室的拨款风险。 四、新型预算审核机制的配套环境 中国科技史上有个李约瑟难题（Needham Puzzle） ： 为什么在公元前1世纪到公元16世纪之间，古代中国人在科技方面的发达程度远远超过同时期的欧洲？ 为什么近代科学没有产生在中国，而是在17世纪的西方，特别是文艺复兴之后的欧洲？ 可能是制度环境。 吴敬琏问一位香港企业家：能否来内地搞供应链管理。企业家说：不行。 他给服装生产企业这样做供应链管理： 在全球性价比最好的地方买布匹、纽扣，然后到全球性价比最好的地方整理。在某一时点，服装厂要用布的时候，布到了；要用纽扣的时候，纽扣到了。 计划衔接丝丝入扣，内地的环境，一旦扯皮，根