现阶段中国城市社区管理组织路径的选择与思考

1、现阶段中国城市社区管理组织途径的选择与考虑我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现的管理缺位，从其诞生之日起，就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经历了近10年的探究之后，反思其运行轨迹，不难发现，城市社区管理中“政社不分的情况仍然存在，尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，其直接后果是现有社区管理体制确实立既未明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上进步广阔居民的民主参与社会管理的意识，社区管理仍旧更多地表达为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、比照发现，社区管理组织不同于政府组织，有其自身的运行规律；而由于国情差异

2、，我们不可能、也没必要完全照搬国外形式。在我国由传统社会向现代社会的转型期内，科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限，并将二者有机地衔接起来，是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。1.理论根据在我国目前特定的社会管理背景下，采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调开展的纵横相接的网络式社区组织形式，符合现代政府职能转换与市民组织开展关系理论的根本原那么。当前我国正处于由方案经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间，适应经济、社会协调开展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的根本保证。根据政治学家的观点，现代政

3、治社会中政府的职能主要表达在阶级统治、社会管理、社会效劳和社会平衡等四大方面。但在不同的社会开展阶段，政府职能的构造重心会发生位移，即我们所指的政府职能转换。一般说来，传统社会下的政府职能构造的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会效劳职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长形式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会开展进程的客观运行规律而言，在传统农业社会向现代工业社会的转型时期，相对有限的消费力开展程度对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府附属于公民的一元附属构造向政府与公民的二元分立构造的转变；在现代工业社会开展阶段，以靠增加投资和劳动力，开展新

4、兴产业的外延式经济增长形式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元构造关系；在后工业社会，以优化产业构造，增加科技含量和效劳功能为核心内容的内涵式经济开展形式那么对应着以社会效劳为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向互相依赖的一体化意义上的一元包容构造的转化。上述转换形式表达了现代社会开展的普遍规律，但就开展中的社会主义国家与西方兴旺资本主义国家比拟而言，由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济开展政策不同，因此前者在社会开展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象：一是西方兴旺资本主义国家实行的是建立在消费资料私有制根底上的社

5、会制度。它自17世纪确立资本主义消费方式起至今一直按照市场经济运行规那么开展经济，因此，市场发育程度和消费力程度很高。目前，它已走过工业革命的启动阶段、工业社会开展阶段进入了现代社会的第三阶段后工业社会；而社会主义国家实行的是建立在消费资料公有制根底上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建消费方式占居主导地位，市场发育程度以及消费力程度都比拟低下。近20年来，在经历了由方案经济向市场经济转轨的体制改革之后，一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段工业社会开展阶段。二是西方兴旺资本主义国家的公民社会已由早期的发生、开展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的开展壮大，由国

6、家和政府强迫管理的“公域日趋缩小，而由公民和社会通过非强迫的市场手段加以调节与管理的“私域越来越大，由此，相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速开展并走向成熟。与西方兴旺资本主义国家不同，开展中的社会主义国家在实行方案经济体制时期，公民个人以及政府、企业的消费、分配、交换和消费全过程均由政府部门进展统筹安排，公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策，加快市场经济进程时，公民社会的作用才得以认同。但市场经济的开展毕竟是一个渐进的过程，因此，对于大局部开展中的社会主义国家来说，公民社会尚处在培育、开展阶段。三是伴随着后工业社会的降临以及公民社会的开展、成熟，西方兴旺资本主义

7、国家已经实现了政府职能构造重心由社会管理职能向社会效劳职能的转换。与社会开展阶段、公民社会发育状况相适应，多数开展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况说明，尽管西方兴旺资本主义国家与开展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同，社会开展存在进程上的“时间差，但有一点是一样的，即：现代社会政府职能的转变，取决于经济开展程度的进步和具有社会参与意识、参与才能的群众自治组织的发育与成熟。我国是一个开展中的社会主义国家，尚处在工业社会的开展阶段。随着政府局部社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离，社区作为承接载体，在社会事务中将发挥越来越重要的作用，而社区管理组织的发育与成熟是实

8、现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲，社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统，是社区内居民为了到达某种共同目的，自动将其行为彼此协调与结合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会开展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发，在一定时期内，通过政府的外力推动，采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调开展的纵横相接的网络式社区组织形式，符合现代政府职能转换与市民组织开展关系理论的根本原那么。2.对我国现有城市社区管理体制的分析与考虑2.1根本评价：政府在社区建立中发挥了主导作用，效果显著。但尚未走出政府职能

9、转换内循环的老路。应该说，从社区建立提出至今，我国城市社区管理组织已经得到了长足的开展。突出表如今几个方面：一是制度上的保证。1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建立司“指导社区管理工作，推动社区建立的职能，从而在制度上保证了我国社区建立的安康开展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实为主要特征，兼具各地特色的社区建立管理组织方式，如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系，且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程。石家庄市专门成立了市区工作委员会，负责对全市社区工作的宏观筹

10、划、政策研究、综合协调、指导监视等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建立开展委员会的组织形式，将辖区内有影响的部门和单位联接起来，通过确立全区的社区建立目的、确定社区建立的重大工程，协调社区建立中的有关问题等方式，实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例，市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开的改革思路，即：确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作；实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探究基层社区组织的制度创新，例如沈阳市去年出台了?关于加强社区建立的意见?，强调要在全市普遍建立新型的

11、基层社区组织构造，包括：建立社区党组织，对不在国有企事业单位工作、从事社区效劳事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理；建立社区居民大会或居民代表会议制度；建立社区管理委员会依法选举产生的居民委员会；探究建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式，调整居委会人员构造，加强居委会组织制度建立。工、青、妇等社团组织也根据形势开展需要，将工作的触角延伸至社区。上述理论活动说明，我国城市社区管理组织的根本架构已经初步形成。虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上进步了城市管理程度，但就总体而言，以街道管理体制改革作为打破口的现行社区

12、管理体制照旧更多表达的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构，根据城市管理重心下移的改革方针，对基层社会行使全方位的行政管理职能，是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区，办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然，街道管理层面的政社合一，职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年，不少城市在探究居委会改革道路时，大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上，委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内，由于居民自觉参与社区管理动能缺乏，没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担忧，长此以往，这种由政府直接收理社区的

13、做法，将失去依靠社区居民开展社区建立的真正意义。2.2理性考虑：澄清认识误区，明确职能定位，建立衔接渠道。2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联络。目前，人们在谈及城市管理时，误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上，城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和根底设施管理等四项内容，其中社会管理既包括政府的行政管理，也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目的都是要实现区域社会的可持续开展，但其管理主体和施行手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府，政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强迫性控制方式；而社区自治管理的主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖

14、思想观念、社会心理等非强迫力手段，包括风俗、道德、宗教、言论等一些详细方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系，它们作为社会管理体系的组成局部，将随着经济的开展、社区管理体系中居民自管才能的增强，呈现城市行政管理系统趋弱的格局，从而实现政府职能构造重心由社会管理向社会效劳的位移。2.2.2政府与社区居民自治组织的互相关系以及各自在社区管理中的职能定位。根据社会机制“三板块理论，政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中，政府是以强迫权利运作方式满足公共利益的机制，而社区居民自治组织那么是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中，政府与社区管理

15、组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例，维护社会治安秩序，通过“社会管理与“自我管理相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任，但打击违法犯罪那么属政府的职权范围。两者之间的互补关系，维系着整个社会的稳定与开展。同时，政府作为全体公民利益的代言人，追求的是社会效益的最大化；而社区居民自治组织作为辖区居民的代表，在不违犯社会公共利益的前提下，可以通过自助的方式，满足社区成员多元化的需求。显然，两种“效劳资源的有效整合，可以大大增强整个社会承当社会需求和处理社会问题的才能。既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同，科学地界定它们各自的职能权限就成为理论的准那么。在社区管理体系

16、中，政府的职能是作为推动主体，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的开展方向。社区居民自治组织的职能是作为施行主体，代表当地居民利益，在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。2.2.3在街道行政社区，以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带，构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强、“横弱的不对称开展格局。假如不加大后者的扶持与培育力度，“小政府、大社会的改革目的将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程，必须从制度创新入手。笔者认为，在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段，通过在街道层面组建具有法

17、律地位的半官方的社区委员会，作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带，不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要起沟通制衡作用，即：负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区开展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进展行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织，有正规的章程、组织构造和自治自主权利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的

18、理由是：_街道虽然是行政社区，但从可操作角度出发，已经成为事实上的社区建立操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉，具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段，政府在社区建立中的推动作用无法替代。我国社区建立的开展是外力推动的结果。虽然，近几年社区建立的宣传力度不断加大，但由于“单位制尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新才能比拟脆弱，还无法完全承当在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权区政府的派出机构，一直承当着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经历，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在

19、社区整合中的才能明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建立中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基矗我们始终认为，政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权利归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社别离提供了佳机。此时，理性地把社区从政府概念中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社别离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经历可供借鉴。近几年，我们在承当国家社

20、科基金“九五重点规划工程?城市社区开展国际比拟研究?课题过程中，通过对国内外城市社区进展实地考察和查阅大量文献资料发现，在美国、加拿大、新西兰等西方国家，半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带，在代表居民利益和意见、推动横向结合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用，是社区多元整合工作中的根本力量。就北京情况而言，西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织月坛社区建立协会。作为半官方的社区管理组织，该协会正在积极探究替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见，通过半官方性质的社区管

21、理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合，从理论和理论操作上都是可行的。3.城市社区管理创新体系的根本框架3.1按照机构层次清楚、职责明确的原那么，健全市、区、街纵向社区建立管理组织体系。3.1.1建立具有权威性的市级社区建立指导机构。配合地方政府机构的调整和改革，尽快落实市级社区建立的组织指导机构。新建社区建立指导机构应以全国社区指导纲要为根据，结合本市国民经济和社会开展规划，制定本地区的社区建立中、长期规划并指导施行。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径，把握社区开展方向，引导社区建立的安康开展，同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。3.1.2发挥区级政

22、府资源整合优势，为社区建立提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权利和影响力。区级政府作为基层政权组织，具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位施行行政管理的组织优势，做好协调工作，实现区域内部的资源共享工作。并创造条件，改善投资环境，鼓励吸引企业效劳社区以扩大税源，增加税收，为社区建立奠定物质基矗3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行的管理组织形式。街道办事处作为区政府的派出机关，除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外，应该积极支持与配合社区管理委员会探究社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管

23、理委员会保持亲密的合作伙伴关系，定期召开联席工作会议，就社区开展的重大问题通报情况，听取意见，确定长期和当前的工作方案，商讨、协调社区建立和社区效劳事宜等。街道办事处的社区工作职能主要表达在两个方面：对居委会主要是指导职能；对政府有关部门那么主要发挥统筹协调监视职能。此外，街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。现阶段，社区管理委员会作为街道办事处的并行机构，其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划：根据全国社区建立指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导，结合社区自身实际情况，在充分协商的根底上，对社区开展和社区管理作出统一规划，确定社区开展的近期、中期和长期目的与任务。二是组织协调

24、：根据确立的目的、任务，利用灵敏有效的机制和手段，通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系，保证社区管理工作的正常进展。三是监视调控：以管理职责为根据，以相关的法规和协议合同为准那么，对社区管理的情况进展检查和监视，使其符合社区管理的目的和要求。虽然，目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中，可能暂时存在一定的职能穿插，但从长远开展趋势来看，街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小，而社区委员会作为政府与市民进展联络的桥梁与纽带，将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日，但它却代表着社区组织的开展方向。3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。社区居民自治管理组织的变革主要由三局部内容构成：1建立和完善社区居民代表大会制度。2按照议事层与执行层相别离的原那么，对居民委员会组织进展改造。应该重新确认居委会在社区建立中的