大国外交的世纪新挑战──环境争议

1、中国国土幅员广阔，是亚洲多条重要河流的发源地，包括长江、黄河、湄公河、萨尔温江、 雅鲁藏布江等大江大河，享有“中华水塔”、“亚洲水塔”的称号，而且与亚洲多个国家为邻。 我国外交政策，除了一些边界争议，一直都奉行，与邻为善、以邻为伴，的方针，避免与邻国 爆发大范围军事冲突，此外也采取不干预别国内政的政策；特别是被西方国家界定为“专制 政权”的国家，与中国的交往更形重要。不过，当今外交已不再是单纯的政治意识形态结连， 或经贸往来，中国冒起所带来的社会因素，也正影响与世界各国的交往，其中之一便是环境 问题。自从上世纪五六十年代以降，日本与亚洲四小龙，包括韩国、中国台湾、中国香港和新 加坡，经历了高速

2、经济增长的年代，同时带来了大量污染，影响深远，多起污染事故也增强 了民众的环境意识。因此，环境问题早已成为这些国家或地方的政治议程。眼见中国在八十 年代开始，步上他们的后尘，而且越来越多污染更跨出国境，世人为之关注。中国环境状况已成区域外交议题我国经济近年维持了 8%-10%的增长，但污染事故也与日俱增。在全球经济一体化的年 代，中国的经济活动举足轻重，环境影响已经无可避免。为了让读者更全面了解环境外交的 发展趋势，笔者准备从一些事件，探索出未来中国环境外交的主旋律，并分析解决跨境环境 问题的出路。我国近年的跨境污染事件，可以追溯至上世纪严重肆虐的沙尘暴。沙尘暴一直是华北地 区的天气现象，但近

3、年影响范围延伸至华东华南地区、朝鲜、韩国、日本、台湾，甚至美国 西岸。专家们希望想办法控制沙尘暴的扩散，以免影响空气质量。自2002年起，韩国、日 本和蒙古的专家便与中国合作，成立联合治理沙尘暴的工作小组，提供资金和技术援助，共 同治理沙尘暴。日本还设立了日中绿化交流基金，协助中国植树造林。而韩国政府则援助中 国60万美元，设立沙尘暴联合监测站。中国政府也采取多项应对措施，包括植树造林、退 耕还林、退牧还草以及保护天然林等。随后，大量空气污染物从中国飘到日本和美国，让美日两国政府惊觉到与中国持续进行 环保技术合作的重要性，尤其是协助中国逐步淘汰高污染、高耗能产业，取而代之的是低污 染的清洁能源

4、和生产技术。故此，近年来美国和日本的政府与企业都给予中国直接环保援助， 而今年7月，美国能源部部长朱棣文访华，与中方共同宣布成立中美清洁能源研究中心，两 国连手投入1500万美元作为其启动资金，资助相关技术的转移，希望藉此加速中国产业改 革。例如，中国一直与日本、美国合作，在国内多家发电厂引进烟气脱硫装置，有效减少二 氧化硫及酸雨污染。中国成功“博弈”环保外交：大气与气候合作今年12月，关乎人类能否解决全球气候变暖问题的会议，将于丹麦首都哥本哈根召开。 美国和中国是全球两大温室气体排放国。多年来，由于美国的布什政府拒绝签署京都议定书， 及落实联合国订立的减排目标，使全球各国减排的努力徒劳无功，

5、也让中国和印度等发展中 大国有理由拒绝承诺减排目标。然而，在我国的“十一五”规划，锐意落实节能减排与发展清洁能源，在2010年完成单 位国内生产总值（GDP）能耗降低20%、主要污染物排放总量减少10%左右的指标，并以 2010年可再生能源在能源消费中的比重将达到10%，2020年达20%为目标，展示出中国解 决气候变暖的决心和榜样。而另一方面，奥巴马在最近的八国集团峰会上成功游说其他主要 工业国，承诺在2050年前大幅度减少温室气体排放，也给中国和印度等发展中国家一个契 机，改变一贯的抗拒态度，甚至有可能承诺一定程度的减排目标。在上述大气和气候问题上，中国在国际环保合作上都是作为一个博弈者的

6、角色，其中有 两点值得我们注意：一方面深刻体会到污染问题不单影响国内社会稳定，而且已经影响到国 际形象和外交合作，对国际上先进环保技术援助来者不拒，对中国而言可说是长足的进步； 而另一方面，中美两国在减少温室气体排放的博弈上，除了展示中国承担解决气候变暖问题 的决心外，更重要的是让美国知道他们作为历史上排放最多温室气体的国家，必须承担他们 自己和其他发展中国家的排放责任，及资助发展中国家减排及转移相关技术。中国与其他工 业国在这场博弈中，可说是取得了一定成效。另一边厢，中国主张与邻国和发展中国家的“兄弟”合作发展，是一贯的外交主旋律。但 是，多项在重要流域的上游地区的水利与能源开发，以及海外的

7、资源开发投资项目，却屡屡 遭受国外民间组织和媒体的质疑。松花江污染事件敲响外交警钟2005年11月13日，中石油旗下吉林石化公司101厂化工车间发生爆炸，其处理过程 却使有毒的苯、苯胺、硝基苯等化合物随地下水系统排入松花江，污染水体。流域内多个主 要城市，包括哈尔滨、佳木斯，以及俄罗斯的伯力市供水暂停，严重影响当地饮用水和民生 用水。初时，吉林省政府极力隐瞒实情，并试图淡化水污染的严重性，遭受国内外媒体大肆 抨击。我国政府在此次事件后，为表示负起责任，时任国家环保总局局长解振华辞职（现为国 家发改委副主任），而吉化公司多名高层人员则遭行政撤职或记过处分。环保部门则承诺加 强往后的污染事故通报机

8、制，让邻国及早防范污染。不过，中国政府一直未能就相关污染赔 偿与俄罗斯政府达成协议，而只能在事发一年多后对吉化公司开出100万元人民币的罚单。另一个例子是1996年，云南省建成了澜沧江上的第一座水电大坝漫湾电站，象征中 国对澜沧江一湄公河这条跨境河流上游的主权。往后，中国电力企业陆续在澜沧江上修建大 坝，目前已建成了三座，最终会完成15座大坝。2008年7至8月间，泰国北部和老挝发生 罕见的大洪灾，多个主要城镇都遭受百年一遇的洪水，泰国的民间组织便引证云南洪水的消 息，指责这是由于澜沧江上的大坝泄流，却没有通知下游国家之过。澜沧江大坝下游国家疑虑未消这次大洪灾对身处下游的泰国和老挝两国的居民来

9、说，只是问题的冰山一角。自从1996 年漫湾电站建成以来，泰国民间组织便开始指责澜沧江的大坝使湄公河水位起伏甚大，对居 民过河构成危险，而且水位改变让他们难以捕捉鱼获，大大影响生计。尽管中国与下游国家组成的湄公河委员会加强了水文信息交流合作，投入了超过4亿元 人民币，在澜沧江源头的三江源地区进行生态治理工作，并多次向下游湄公河流域各国保证， 澜沧江上的大坝不会损害下游国家的利益，及可以送电到泰国，保证湄公河流域的经济持续 发展。但这些保证仍没有消除下游国家对澜沧江大坝的种种疑虑。随着越来越多大坝在澜沧 江建成，同时下游国家也不甘落后，即将在自己的湄公河河道上兴建大坝，下游民众的疑虑 看来只有不

10、断积累。同样的疑虑也发生在印度舆论。当中国的南水北调东线和中线工作如火如荼地进行，退 休水利工程师郭开高调倡议“大西线调水”，把多条在西藏的跨境流域上游的水，包括雅鲁藏 布江、澜沧江和怒江，调到黄河，以济华北平原的缺水危机。这个构想尽管立即被已退休的 时任水利部部长汪恕诚反驳，指“大西线调水”并不可行，但是印度舆论对于郭开的主张耿耿 于怀。而且中印两国一直就西藏南部边境的麦克马洪线存在争议，“大西线调水”的主张让两 国的谈判火上加油，也激起了印度民众对中国的民粹与挑衅言论。中印的“口水”战争会否成真？笔者认为，印度舆论挑起这种争议是不必要的，而且也没有对准问题所在，因为政府并 没有对“大西线调

11、水”的构想做任何实质的规划。反而，西藏最近宣布大力开发清洁能源，包 括准备在雅鲁藏布江修建最少6座水电大坝，并送电到华东、华南地区。同时，印度政府也 准备在境内的河段，即布拉马普特拉河修建水电大坝。中印两国的水电规划，对两国居民有 什么影响，似乎并没有放在两国外交的议程。而且，有媒体报道说，在布拉马普特拉河修建 大坝，更可能会淹没西藏南部地区，改变两国边境地区的原有地貌和分界，更遑论影响当地 居民和生态环境，这些影响才是两国外交官员必须正视的问题。从上述三个案例可见，尽管所谓的“中国环境威胁论”不符事实，但区域局势发展对中国 的和谐发展不利，尤其是在跨境流域上开发的流域各国并未能有效互相协调。

12、作为最上游国 家，已不能只搬出一贯的与邻为善、以邻为伴”说法，而是需要主动确立一个让流域各国一 同参与和商讨全流域开发规划的机制，达成并公布成文的规定，让上游、下游人民了解开发 水源的规则和水源分配，及生态和受影响居民的补偿措施，才不至于引起国家之间的矛盾加 深。除了跨境流域开发及污染，中国企业的业务近年逐渐“走出去”，也同时改变了我国外交 局面，尤其是在我国制造业对原材料资源需求甚殷的年代，采矿业和建造业在发展中国家寻 求更多合作机遇。凭着成熟的工艺技术和廉价的劳动成本，越来越多非洲和拉丁美洲国家都 可以找到中国企业和工人的踪影。相比起很多西方国家和国际金融机构的出口信贷项目，往 往要求接受

13、借贷国家开放市场的要求，及改善劳动权、人权和环境等条件，中国企业都没有 附带这些条件，使中国企业的投资大受欢迎。中国企业“走出去”的社会责任但是，中国企业的做法受到国际社会舆论质疑。1998年在非洲国家赞比亚，国营企业 中国有色金属建设收购了谦比希(Chambishi)铜矿，而国有的中国进出口银行提供了 4.7 亿元人民币的贷款，用以支持收购行动。不过对于开发铜矿的环境影响评估，直到2006年 中国有色金属建设与赞比亚政府达成开发协议后才进行。在1998至2006年间，谦比希铜矿发生有史以来最大的工业意外。2005年，中国有色 金属建设外包给北京矿冶研究总院的火药库发生爆炸，导致52名赞比亚工

14、人死亡。很多发展中国家和我国国内情况一样，虽有保护工人和环境等相关法律规定，但面对外 国投资的诱惑，地方官员往往选择放弃执法，事事迁就外商利益。早年西方国家企业在发展 中国家涉及环境污染、侵害人权和劳工权利的例子屡见不鲜，例如荷兰皇家壳牌石油在尼日 利亚开采石油，破坏尼日尔河三角洲咸淡水交界的生态环境，并导致当地环保人士被处决的 人权侵犯事件；加拿大的矿务企业涉嫌介入刚果民主共和国的内战，污染赞比亚矿场周边的 空气和水源等等，使西方国家和企业在发展中国家人民的心目中恶名昭彰。国家明确规范对外投资的责任不过，中国政府和企业已开始注意到这种情况，并有迹象显示政府有能力防患于未然， 避免问题进一步扩

15、大。现时，我国不少国营企业都是依赖国有政策银行的出口信贷或其他商 业银行信贷作为对外投资的融资渠道。所以，政府可以利用这些银行的借贷规则把关，例如 中国进出口银行已于2007年针对借贷项目出台相关环保规则，而国家开发银行虽然没有同 样规则，但也表明所有对外投资的借贷项目，必须符合国内的环保法规和标准，包括已于 2003年实施的环境影响评价法。此外，国务院也可以通过行政指令，对海外投资及援建项目有所规范，例如2008年颁 布的“国务院九原则规范企业对外投资”，国有资产监督管理委员会执行的“关于中央企业履 行社会责任的指导意见”，与商务部颁布的“中国企业境外投资管理办法”等。2008年9月， 环保

16、部和商务部联同国内民间组织“全球环境研究所”宣布，合作制定中国海外投资及援建项 目环保指南。事实上，个别国营企业也已宣布他们的企业环境责任政策，包括中国南方电网和中国水 利水电建设集团等。面对国际社会的期待，商务部提议经济合作和发展组织与中国在企业社 会责任的实施上加强合作，而2008年初，环保部更宣布为中国的商业银行引入赤道原则， 使它们与海外同业看齐，一起对借贷项目进行环保与社会风险评价。我国环境外交须创新国际合作模式当今大国外交已不仅限于国防和经贸等议题，随着气候危机逐渐威胁人类的生存，环保 也已经成为外交政策的重要组成部分。事实上，中国在实现节能减排，减缓气候暖化的问题 上，获得西方国家的大力援助，成功树立发展中国家的良好榜样。然而，中国能否在其他具 争议的环保议题，尤其是跨境流域开发和对外投资项目上，应对潜在的环境问题，制定好