公共政策分析第一部分

1、第1页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一1导论：作为一门独立学科的公共政策分析第2页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一2一、我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们的政策都是合理的吗？限制养犬、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、安乐死、劳动合同法不合理的政策为什么会出台？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？第3页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一3为什么矿难不断？为什么那么多人暴富？ 为什么农民工受到歧视？为什么有病

2、看不起医生？很多农家子弟考上大学却读不起书？为什么房价高涨，宏观调控效果有限？为什么社会治安状况比较差？为什么社保资金可以被挪用？如何建构和谐社会？如何实践“以人为本”？如何让弱势群体从经济发展中受益？为什么我们进入了“矛盾凸显期”？ 第4页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一4二、公共政策分析的属性公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独立学科;公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域 政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学将新的科学技术成果及手段，特别是将现代管理科学应用于公共政策理论中，为政策的科学性提供了有效的保

3、证。它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。第5页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一5学习方法：讲授+讨论+案例分析+自学学习要求：独立之思想、自由之精神: 内心的自由是最可宝贵的。罗素 盲从无异于无知，比无知更为可怕。 理论是在不断批判中发展的，多元化是人类思维的一种必然。 知识很重要，能力比知识更重要；没有唯一的答案。三、学习的方法第6页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一6四、参考资料著作类： 卢梭：社会契约论； 罗尔斯正义论； 托克维尔论美国的民主；

4、易中天美国宪法的诞生和我们的反思； 奥尔森：集体行动的逻辑； 阿特金森和斯蒂格里茨：公共经济学； 哈耶克：通往奴役之路； 哈耶克：自由秩序原理 曼昆经济学原理； 托马斯戴伊 理解公共政策。报刊网站类：南方周末炎黄春秋 第7页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一7第1讲 公共政策分析基础第一章 绪论第二章 公共政策主体第三章 公共政策决策体制第8页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一8第一章 绪论1.1公共政策的含义和渊源1.2公共政策的功能1.2公共政策的类型第9页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一9一、公共政策的定义（一）什么是公

5、共政策公共政策一词并没有一致的定义；“政策”一词的跨学科性，使不同学科领域的学者分别从不同的角度进行定义；不同的学者运用不同的理论方法和价值观要从多种角度去理解公共政策。第10页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一10 在古汉语中，政者，正也，其本义为规范、控制。而策，谋术也，其本义为计谋、谋略。若将两词合起来则为规范的计谋。第11页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一11戴维.伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配。传统政治学的角度，侧重公共政策的价值分配功能。但忽略了公共政策除价值分配功能之外的其他功能。伍德罗.威尔逊：政治家制定的、由行政人员执行的法

6、律法规。 从制定和执行的主体角度，是典型的政治行政二分法。真正的主体更多，内容也比法律法规宽泛。托马斯.戴伊：凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。突出了行动特征政府的不作为并不代表没有政策，政府决定做或不做与政府真正做或不做很大差别。卡尔.弗里德里希：政府机构与周围环境及之间的关系。系统论的角度，突出环境的因素。政策制定者根据自己的价值偏好做出的选择。精英论和理性论的观点。政策是利益团体斗争的结果。利益集团论的观点。 西方几种有代表性的定义第12页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一12结论： 不管西方学者在公共政策定义的表述上有多大不同,但多数学者都认同这一论点,

7、即公共政策是政治过程的产物，把公共政策看作是政治系统的产出。推论： 不同的政治过程产出不同的公共政策。西方几种有代表性的定义第13页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一13中国学者有代表性的观点台湾学者伍启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。北京大学张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识以及行动计划和策略等。陈庆云：公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。1.公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先

8、体现了政府的政治行为，是政府活动的产物； 2.公共政策的本质是为了解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配；3.公共政策对利益的分配是一个动态的过程，是有时间与空间限制的，并且服从于政府的整体目标的需要。 但也有人认为对公共政策的本质应做更全面的认识。 第14页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一14中国学者有代表性的观点中国学者一般把政策的主体界定为政府、党。中国学者则更注重公共政策对社会组织、群体行为和行动的规范、指导、约束功能。第15页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一15公共政策：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制

9、定的行动方案或行动准则。公共政策的表达形式： 法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。制度和政策的联系和区别： 制度既包括正式制度，也包括非正式制度； 制度是稳定的； 政策是在一定的制度框架之内针对具体社会问题 而制定的，具有多变性。正式制度和政策具有一定的交叉性 我们的政策定义第16页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一162公共的含义 前提：区分几组概念以解决社会公共问题为目标：目标的公共性以体现公共意愿为总体标准：标准的公共性由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行： 参与主体的公共性形成过程经由法定的民主政治程

10、序：程序的公共性。私人与公共； 公共与集体； 个体主义与集体主义。第17页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一17二、社会为什么需要公共政策研究： 市场经济下公共政策的理论基础1.为什么需要公共政策市场失灵 Market Failure公共产品;外部性;自然垄断;信息不对称.2.为什么需要公共政策研究（1）政府失灵 Government Failure公共决策失效；公共物品供给低效；政府扩张；寻租与腐败。第18页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一182.为什么需要公共政策研究（2）它所研究与解决的问题和公众利益密切相关。从实际的角度看，一个人理解了公共

11、政策过程就可以知道如何去影响公共政策。在新世纪，公众将越来越多地卷入公共政策过程。 行政现代化的必然要求。无论是发达国家，还是发展中国家，政府决策的科学化是共同追求的目标，尤其是发展中国家，随着社会的发展，现代化步伐的加快，决策的科学化、民主化的要求日益迫切。随着科技和交通的发展，我们需要对公共政策问题有更多的认识。第19页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一19三、公共政策的渊源与发展1、时间与地点：公共政策是二战后发端于主要工业发达国家的一门新兴学科，发源地美国。 需求的角度：二战后所产生的大量的社会和经济问题日益需要政府作出实质性的政策干预。而这些问题的复杂和棘手使政

12、府在制定公共政策时必须借助有效的政策分析手段，以维持其对社会的有效管理和控制。正是这种来自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析学科的产生和发展。 供给的角度： 作为应用学科，政策分析必须要有一整套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学（尤其是社会科学研究方法）的飞速发展正好为政策分析提供了许多行之有效的新方法和新手段。第20页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一202.标志：1951年哈罗德拉斯韦尔政策科学：近来在范畴与方法上的发展 拉斯韦尔关于政策科学的六点界定（1）政策科学是有关民主的学问：涉及个人的选择，必须以民主体制为前提。(2) 政策科学的是建立

13、在实证主义基础上的学问：目标是追求政策的合理性，必须使用数学公式和实证主义，建立可检验的经验理论。(3) 政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问：它所选择的经验分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。(4) 政策科学具有跨学科的性质：它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。 (5) 政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问：后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义;。(6) 政策科学是以社会变迁和发展为研究对象,以动态模型为核心的学问。第21页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一21标志2：德洛尔的政策科学“三部曲”。 公共政策

14、制定检讨（1968年） 政策科学构想（1971年） 政策科学进展（1971年） 对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善。政策科学的兴起。20世纪70年代中期，已成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。第22页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一223、政策科学在美国兴起并不是偶然的，有着深刻的原因（1）理论基础：（2）实践基础:（3）思想库的成熟：（4）美国的国内条件： 社会生产规模扩大、结构复杂、功能综合、影响广泛； 社会分工细化； 科学技术的最新发展第23页，共145页，2022年，5月20日，6点14

15、分，星期一231978年以前中国政策制定上的教训是深刻的；1986年，万里委员长在全国软科学工作座谈怀上做决策民主化、科学化是政治体制改革的一个重要课题的讲话；1991年江泽民十四大报告：“加速建立和健全民主的、科学的决策制度”；1997十五大报告：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民值得决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”；本世纪初以来，随着我国社会科学领域日益注重理性方法的运用，我国公共政策研究水平有了较大提高。 （1）初步建立了中国政策科学的理论框架；（2）科学研究成绩斐然；（3）教学体系初步形成；（4）政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化初见端

16、倪。4、我国公共政策研究的发展情况第24页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一241.2 公共政策的功能第25页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一25一、引导功能：为目标群体树立一个行为导向。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。案例:“让一部分人先富起来”：正导向功能 通过罚款方式控制人口生育：负导向功能交通事故赔偿制度：“压伤不如轧死”第26页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一26二、分配功能政府用政策来调整现实的利益关系，任何政策都体现了一定利益的分配。易获利的群体或个体：与政府主观偏好一致或基本

17、一致的个人或社会集团有力的利益集团权力的拥有者第27页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一27三、管制功能通过政策对目标公众的限制和制约、禁止。表现为两个方面：(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。 现代社会管制存在的形式多样化： 请举例。第28页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一28四、调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策

18、，需要调控社会利益关系。 公共政策的调控功能，也有直接和间接两种形式。举例：经济调控、社会调控第29页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一291.3 公共政策的类型一、一般分类方法二、根据政策的具体功能三、依内容的分类四、依据内容的性质第30页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一30公共政策的立体网络结构第31页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一31一、根据层次的划分 1元政策元政策的含义：元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”

19、。元政策的功能：排序价值功能、选择方向功能规定程序功能。第32页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一321元政策类别： (1)元政策的第一种类型是价值性的元政策 “民主”、“自由”、“公正” 、效率、宽容； 宪法第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民； “以人为本” 。(2)元政策的第二种类型是方向性的元政策 “以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则”、“坚持改革开放” (3)元政策的第三种类型是程序性的元政策宪法第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则 。第33页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一332基本政策基本政策通常是高层次的、大

20、型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。 元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。 列举： 计划生育政策、对外开放政策第34页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一34基本政策的特征：(1)权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。 (2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。 (3)稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。 (4)系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、

21、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。第35页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一353具体政策具体政策是实现基本政策的手段或具体规定。具体政策主要表现为以下四个方面： (1)具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。(2)具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。(3)具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。 (4)具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。举例：以积极的财政政策为例第36页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一36二、根据政策的具体功能：1.分配型政策政府将服务和利益分配给

22、人口中特定部分的个人、团体、公司和社区的政策，如交通政策。2.再分配型政策：政府将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策，如福利政策。3.规制型政策：政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益政策。如刑事政策、环境保护政策: 第37页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一37三、依社会内容的分类一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。可分为以下类别：（1）政治政策（2）经济政策（3）科技政策（4）社会政策（5）文化教育政策（5）外交政策（6）民族政策第38页，共145页，2022年，5月20日，6点14

23、分，星期一38四、 依据内容的性质; 实质性政策和程序性政策实质性政策指的是处理实质问题的政府行动，如修桥铺路、环境保护、社会福利等。 程序性政策指的是有关事情该如何做，或由谁来做的政策。第39页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一39 案例1：近年有关违宪审查的案件 违宪审查第一波：城市流浪乞讨人员收容遣送办法2003年6月，国务院决定废除城市流浪乞讨人员收容遣送办法，代之以城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 导火索：孙志刚事件（2003）4月25日：南方都市报刊登一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死。5月14日：华中科技大学法学院法学博士俞江与腾彪、许志永以中国

24、公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。“上书”指出人身自由是由宪法所固定的根本权利，是神圣不可侵犯的。5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照宪法启动特别调查程序。6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。第40页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一40第41页，共145页，2022年，5

25、月20日，6点14分，星期一41违宪审查第二波：对劳动教养制度的违宪审查2007年12月4日全国法制日，69名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。建议者以法律学者和律师为主，其中包括经济学者茅于轼、法学者贺卫方等，著名法学家江平也表达了同样的意见。这份公民建议书从违宪、与立法法等上位法相冲突、与国际公约无法接轨，以及政治管理四个方面表达了提请对劳教制度进行违宪审查的理由。建议继而认为，“时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。”年10月，经历过劳教之苦的河南公民陈超起诉洛阳市劳动教养委员会，认为“作为行政法规的劳动教养试行办法规定的劳动教养，

26、是一种剥夺、限制人身自由的制度。自1996年行政处罚法开始实施，劳动教养试行办法就理应失效”。第42页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一421.劳教制度违反了宪法保护的人身自由权。宪法第三十七条：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。2.劳教制度与立法法与行政处罚法的等上位法明显冲突。立法法第八条：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。” 行政处罚法第九条：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十

27、条：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”3.劳教制度与中国已签署的国际公约无法接轨。1998年10月，中国政府签署了公民权利与政治权利国际公约，依据公约精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。4.从政治管理角度而言，劳教制度是中国一大弊政。 劳教的存在严重损害了刑事法律的权威； 违反了罪刑相适应原则； 由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。第43页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一43违宪审查第三波：对城市房屋拆迁管理条例的审查 三年内发生的八起拆迁自焚或活埋案2

28、010年3月27日，江苏省连云港市东海县黄川镇，陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子浇汽油自焚，68岁的陶会西死亡，其92岁的父亲陶兴尧被烧伤。2010年3月3日，湖北省武汉市黄陂区。69岁的王翠云被铲土机扫进土沟活埋，不治身亡。2010年1月26日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。2009年12月14日，北京市海淀区北坞村。席新柱为抵制强拆点燃身上汽油自焚。2009年11月13日，成都市金牛区。该区唐福珍点燃汽油自焚，后因抢救无效身亡2009年10月28日，山东省胶州市（县级市）拆迁现场。张永霞在挖掘机前浇下汽油自焚。2008年4月3日，福建省泉

29、州市洛江区居民何全通点火自焚致死。2008年6月5日，黑龙江省东宁县拆迁现场，靳丽霞点火自焚致严重烧伤。第44页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一44第45页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一45北大5学者就城市房屋拆迁条例涉嫌违宪上书全国人大常委会（2009年12月）北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安第46页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一46一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，条例却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决宪法第13条:“公民的合法的私有财产不受侵

30、犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”物权法（2007）第42条:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”城市房地产管理法（2007）第6条:“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定

31、。”据此，要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备三个法定条件，亦即必须满足三个标准:（1）“为了公共利益”；（2）“依据法律规定的条件和程序”；（3）“给予补偿”。第47页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一47可见，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。但条例第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了，将补偿作为拆迁程序的一部分，这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决，这与上述宪法、物权法及房地产管理法的规定存在抵触。 第48页，共1

32、45页，2022年，5月20日，6点14分，星期一48二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。依据上述宪法第13条、城市房地产管理法第6条的规定，征收、补偿的主体都是国家，征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。但是，条例第4条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置”。第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第22条第1款规定:“拆迁人应当依照本

33、条例规定，对被拆迁人给予补偿。” 第49页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一49三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。条例第7条:“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，

34、对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”由此可见，拆迁人获得房屋拆迁许可证并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之，在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候，拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件，取得拆除房屋的资格。这是与宪法、物权法、城市房地产管理法的规定相抵触的。 第50页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一502.更广范围的探讨：取消农业税实行义务教育取消对农民工子女的借读费 第51页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一51元政策：宪法中国公民在法律面前一律平等基本政策：义务教育法第八条 义务教育事业，在国务院领导下，实

35、行地方负责，分级管理。基本政策：民办教育促进法第三十三条 民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。具体政策：厦门市2003年教育收费标准：借读为非本市户口在厦读书，其中小学借读费每学期330元，而民办小学学费 2000/生 学期，初中借读费每学期 650元，民办初中学费3000元/生 学期。择校费为6年6000元，一次性收取。国务院办公厅做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知 第六条 流入地政府要对保障农民工子女接受义务教育的权利。第52页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一52第二章 公共政策系统2.1政策

36、主体2.2政策客体2.3政策环境第53页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一53公共政策系统从系统论的观点出发，政策系统（Policy System）是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。这一整体的各部分之间是密切相连的。公共政策系统由政策主体、政策客体、政策环境三大要素组成。第54页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一542.1政策主体一、官方活动者二、非官方活动者第55页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一55阅读中央关于增加农民收入若干政策意见起草记，分析： 1政策系统的

37、要素； 2政策主体：谁决定了政策、谁影响了政策； 3政策主体和政策客体之间的关系。第56页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一56政策主体（政策活动者）：直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织。构成（主流的划分方法）：官方和非官方主体； 直接主体和间接主体。由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在差别，因此政策主体的构成及其作用方式也有所不同。第57页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一57一、官方政策活动者官方政策活动者：是指政治体制内的、具有合法权威行使公共权力的政策过程的参与者。一般包括国家机

38、构、执政党、政治家和官员现代西方政治体制一般以“三权分立”原则建立国家的公共权力，即立法、行政、司法的权力分立，各自在相应的权限内性质公共政策职能。不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同国家体现出很大差别。第58页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一581、立法机构立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位立法机关的主要任务：制定法律监督法律执行 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。第59页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一59西方的立法机构 中国的立法机构在西方尤其是美国

39、，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权，例如在税收、人权、福利和劳动关系方面的政策一般由国会制定。但是在国防和外交方面，总统比国会拥有更大的权力人民代表大会是我国权力机关和立法机关中国的政体属于“议行合一” 议行合一：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。第60页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一60中华人民共和国宪法：第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化

40、事业，管理社会事务。第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 第61页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一612、行政机构 行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成部分在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行政为中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出。发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位在三权分立下，行政机关在宪法规定的权限内行使行政权力，制定和执行公共政策，同时也受到国会（议会）和

41、最高法院的制约我国行政机关是国务院及其构成机构，是最高权力机关的执行机关，享有行政立法权、提案权、监督权及人大及其常委会授予的其他职权第62页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一623、政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。政党独立于政府之外，但是执政党一般都对政策制定发挥一定作用我国：中国共产党领导下的多党合作制（民主党派是参政党，而非在野党） 长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共 第63页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一634、司法机关 （法院

42、）司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。司法独立也称为审判独立。 司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地，也是政策主体的构成要素之一。司法机关影响公共政策制定的的渠道： 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响。我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立原则”也发挥一定作用第64页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一64（二）非官方的政策活动者非官方参与者，不直接参与政策过程，而是通过间接影响政策进入到政策过程。不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强

43、制力的政策决定。第65页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一651、利益集团（interest group) 利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定： 第一，利益集团是一个群体； 第二，这个群体必须形成一定的组织； 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标（但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标）； 第四，利益集团的表达对象是政府。第66页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一66利益集团的目的： 1向国家公共权力机构

44、施加影响以维护自身利益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动。 2利益集团经常为达到自己的目的采用合法手段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖延，甚至否定。利益集团影响公共政策的方式：游说、宣传、捐款、抗议等。 根据一份研究，大约有2/3的美国人至少属于一个集团，在英国和德国这个比例大约为1/2，意大利不到1/3，墨西哥为1/4。第67页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一67案例：121号文件和国18条的颁布2003年6月，中国人民银行121号文件关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知 ： 1加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向 2严格控制土地储备贷款的发放 3规范建筑施工企

45、业流动资金贷款用途 4加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要 5强化个人商业用房贷款管理 6充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用 7加强个人住房公积金委托贷款业务的管理 2003牛8月12日，国务院发布了关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号），充分肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业、提出对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度的基础上，明确指出当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾比较突出，房地产价格和投资增长过快，房地产市场监管和调控有待完善。要求加强房地产贷款监管，严禁违规发放房地产贷款，控制和化解房

46、地产信贷风险，维护金融稳定。 第68页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一68运用利益集团理论分析：1反垄断法的酝酿历时23年于2007年8月30日颁布。2中国农民长期作为弱势集团的原因。3分析中国工会是否发挥了中国工人阶级利益集团代表的作用。第69页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一692、公民（选民） 公民（citizen）：是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系。公民概念实质：公民概念蕴涵了民主的价值，是权利和义务的共同体。公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利。具体

47、表现为知情权、参与权、表达权、监督权。第70页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一70中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（ 2006年10月11日中国共产党十六届六次会议）完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极稳妥地推进政治体制改革，健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，从各个层次扩大公民有序的政治参与

48、，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。扩大基层民主，完善厂务公开、村务公开等办事公开制度，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。第71页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一71公民影响公共政策的途径以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接行使主权； 直接投票、公民听证会以间接的方式，选出代表制定或修改、执行公共政策；使用各种威胁性方式（请愿反对某些政策、示威游行、罢工罢课等），迫使政府将问题提上议事日程；通过参加利益集团，借助团体的

49、力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式影响政策；对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以影响政策结果。第72页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一723大众传播媒介大众传媒：指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播。大众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”，是实现政治社会化的主要手段第73页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一73大众传媒对政策制定的影响与作用

50、1公开信息，及时反映社会所发生的公共问题；2大众传媒的“焦点效应”可以形成强烈的政策压力促使决策者接受公众的愿望和要求3通过对政策信息和政策问题的选择、整理、淘汰、处理再提供给公众，它建构“第二现实”影响受众对问题的认识程度和态度，从而影响着政策议程的建立第74页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一744、现代政策研究组织现代政策研究组织又叫“思想库”（think tank）、“脑库”（brain tank）。是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织。政策研究组织的类型：官方思想库 半官方思想库 民间思想库 跨国思想库 第75页，共145页，

51、2022年，5月20日，6点14分，星期一75特征：以改进政策制定为目标，促进决策科学化，民主化；研究人员构成的多学科性； 例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家 从事政策研究和咨询的相对独立性； 运用现代科学理论和先进手段 系统论、信息论、控制论、耗散结构论 如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”， 斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪不断发展的形势。 兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等第76页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一

52、76美国非官方思想库举例兰德公司（the Rand Corporation,Rand）：规模最大、人数最多 布鲁金斯学会（the Brookings Institution） 斯坦福国际咨询研究所(Stanford Research Institute International ) 巴特尔纪念研究所（the Battelle Memorial Institute） 企业公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research ） 对外关系委员会（Council on Foreign Relations） 第77页，共14

53、5页，2022年，5月20日，6点14分，星期一77案例：美对华应采取“遏制接触政策”美国兰德公司建议继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的

54、军事关系，加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系。既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策。” 资料来源：参考消息1999年9月22日）第78页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一78日本非官方思想库举例野村综合研究所（Nomura Research Institute,Ltd. ） 三菱综合研究所（Mitsu

55、bishi Research Institute,Inc.） 富士综合研究所（FUJI Research Institute Corporation） 三和综合研究所（SRIC Corparation） 日本综合研究所（the Japan Research Institute,Limited） 第79页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一79中国思想库中国目前共有智库约2500个，研究人员3.5万人，其中民间机构不到3%。中央政策研究室国务院政策研究室国务院发展研究中心中国社会科学院 各高校中的研究机构 各部委下属研究机构 民间政策研究机构 第80页，共145页，2022年

56、，5月20日，6点14分，星期一80中国民间主要脑库名称时间主要负责人工作方向天则经济研究所1993茅于轼、盛洪、张曙光制度经济学在中国的发展应用世界与中国研究所1993李凡基层民主选举、市民社会、改革开放研究北京视野咨询中心1993钟朋荣为企业和政府制订发展战略零点研究集团1993袁岳民意调查北京大军经济观察研究中心2001仲大军制度、人文对经济和社会的影响研究上海法律与经济研究所2002吴敬琏、江平、梁治平法治环境和市场经济变革的交互作用第81页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一81还有两家是官方整合民间资源后创办起来的，目前以民间身份活动。他们自己的解释是：始终坚持

57、官方背景、民间机构 ；深圳综合开发研究院（由国务院发展研究中心发起） 1989年 马洪 以研究为依托进行广泛深入的咨询服务 中国（海南）改革发展研究院（由中国经济体制改革研究会发起） 1991年 迟福林 转轨经济理论和政策研究，提出政策和立法建议报告。 第82页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一82 中国超级智库成立 21世纪经济报道：从国务院副总理的职位上引退一年后，71岁的曾培炎再度“出山”，这次，他有了一个新身份中国国际经济交流中心 (以下简称国经中心)理事长。 在3月20日的第一届理事会上，曾培炎当选为理事长。执行副理事长8人，包括：中央财经领导小组办公室原主任王

58、春正、经济学家厉以宁、香港中文大学校长刘遵义、国家发改委副主任张晓强、国家开发银行董事长陈元、清华大学经济管理学院院长钱颖一、中石油集团总经理蒋洁敏、国家行政学院副院长魏礼群。 “这个新智库是温家宝总理亲自批示成立的。”参与国经中心筹建的一位知情人士透露说。不寻常的“豪华”阵容，使得新智库备受海内外瞩目，一时有“中国最高级别智库”之称。中心甫一成立，便列出了今年要重点研究的19个课题，包括金融危机第二次冲击波的可能性、构建国际金融新秩序、中美战略经济合作、中日战略互惠关系、中俄中亚能源资源合作研究等。第83页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一832.2 公共政策客体一、目

59、标团体二、社会问题第84页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一84政策客体：指的是政策发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。第85页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一85 社会问题社会问题作为政策客体，是客观现象与主观认识的统一。首先，社会问题是客观现象：客观存在：问题真的存在吗，是否必须解决有一个发展过程:问题吃在什么层次或程度影响到大多数人：影响程度到底有多大其次，对这一客观现象的认识取决于持有的价值观。决策者的价值观直接影响到问题的认定。第86页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一86目标

60、团体是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员，即政策对象。一项政策能否达到预期目标，不是政策主体所能够完全接受的事情，还与政策对象对政策的接受程度有很大关系。目标团体的参与对于政策目标实现的重要性要求政策的过程必须符合公开、透明、回应性和责任性的要求。 第87页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一872.3 公共政策环境第88页，共145页，2022年，5月20日，6点14分，星期一88第三章 公共政策决策体制3.1 公共政策决策体制的要素3.2 公共政策决策体制的类型 3.3 公共决策体制的横向和纵向结构3.4 现代公共决策方式第