政府投资项目管理模式研究

1、1 绪论论1.1 研究背背景和意意义政府投资资项目是是指采用用政府性性资金政府性资金主要是指财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类资金。的的固定资资产投资资项目，属于公公共财政政范畴。政府投投资主要要用于关关系国家家安全和和不能有有效配置置资源的的经济和和社会领领域，包包括公益益性和公公共基础础设施建建设、保保护和改改善生态态环境、促进欠欠发达地地区发展展、推进进科技进进步和高高新技术术产业化化等关系系全局的的关键问问题和薄薄弱环节节

2、。“十一五五”期间，我国政政府投资资项目重重点支持持新农村村建设、公共服服务、资资源环境境、自主主创新、基础设设施建设设等五大大领域。政府投投资项目目已成为为我国当当前经济济发展的的重要构构成要素素，对社社会投资资具有至至关重要要的基础础性、带带动性、引导性性和调节节性作用用，能发发挥“四两拨拨千斤”的乘数数效应。政府投投资项目目管理的的目的是是建立健健全科学学、民主主的政府府投资项项目决策策程序和和组织实实施程序序，保证证工程质质量，控控制工程程造价，发挥财财政的资资金效益益。政府府投资项项目与民民间投资资项目相相比具有有公益性性、长期期性、投投资额大大、社会会关注度度高等特特点，其其项目前

3、前期、招招投标和和合同管管理、项项目实施施阶段管管理模式式等方面面与一般般工程项项目相比比有自身身特殊性性，因此此有必要要对政府府投资项项目管理理活动进进行系统统分析和和研究。绍兴某开开发区从从20003年成成立以来来，共实实施市级级重点政政府投资资项目330余只只，总投投资超过过40亿亿元，这这些项目目的实施施对推动动绍兴大大城市发发展发挥挥了重要要作用。该区对对政府投投资项目目管理模模式进行行了积极极探索和和创新，在具体体项目招招投标和和合同管管理、工工程管理理方面积积累了丰丰富的管管理经验验。以该该开发区区政府投投资管理理模式实实践为实实例，对对政府投投资项目目管理从从技术层层面和管管理

4、层面面进行系系统的总总结和提提升和探探讨，对对同类项项目的建建设和管管理具有有较好的借借鉴和指指导意义义。1.2 相关领领域国内内外文献献综述1.2.1国内内研究综综述我国政府府投资工工程项目目的概念念是在改改革开放放和现代代化建设设的实践践过程中中逐步形形成的。关于政政府投资资项目管管理的研研究，从从20001年开开始受到到学术界界的关注注，并逐逐渐成为为研究热热点之一一。国内内相关研研究可归归为三类类：第一一类是关关于政府府投资项项目管理理模式的的研究，第二类类是关于于政府投投资项目目实行代代建制的的专题研研究，第第三类是是基于政政府投资资项目管管理某一一方面问问题的专专题研究究。（1）关

5、关于政府府投资项项目管理理模式的的研究国内学者者对政府府投资项项目管理理模式研研究大多多侧重于于理论研研究或比比较研究究，基于于实践基基础上的的分析研研究并不不是很多多。 = 1 * GB3 政府投投资项目目管理模模式的理理论研究究。黄霆和和申立银银等（220055）分析析了我国国政府投投资项目目管理中中存在的的问题及及其原因因，对工工务局和和代建制制模式进进行了分分析，指指出了我我国政府府投资项项目管理理需要进进行一系系列制度度上的改改革。张张伟和朱朱宏亮（20005）对对各类型型的政府府工程管管理模式式进行了了分析和和比较，提出要要明晰政政府与市市场职能能、发挥挥专业机机构优势势和建立立权

6、力制制衡机制制等观点点，并以以此为依依据，提提出公益益性项目目推行代代建制，准公益益性项目目采用项项目法人人制、经经营性项项目实行行私人融融资模式式的改革革方向。严玲和和赵黎明明（20005）分析了了政府投投资项目目双层委委托代理理关系：第一层层面是公众众委托政政府，表表现为公公共权力力的约束束力；第第二层面面是政府府委托项项目业主主和执行行团队，表现为政政府对项项目业主主的约束束。夏立立明和尹尹贻林（20003）把把了我国国的政府投投资项目目管理与与发达国国家和地地区的政政府投资资项目管管理体制制进行了了比较，提出了了建立于于国际接接轨的业业主制和和严格的的业主项项目管理理程序的的建议。胡建

7、文文（20002）比较分分析了临临时型、基建处处室型、代建型型、事业业单位型型、项目目法人型型和政府府部门型型等几种种主要的的政府投投资项目目管理模模式各自自的优缺缺点。王王春阳和和尹贻林林（20002）从政府府投资项项目的管管理主体体、项目目决策、工程采采购、和和支付制制度四方方面进行行了分析析，提出出了明确确管理主主体、区区分经营营性和非非经营性性项目、吸引企企业融资资、实行行合同和和造价管管理等建建议。 = 2 * GB3 基于实实践基础础上的分分析研究究卢汝生和和王孟均均（20009）等以广广州市重重大建设设项目新光快快速路项项目为实实例，对对政府投投资项目目管理的的创新模模式与工工程

8、总承承包的管管理实践践进行可可系统研研究和总总结提升升。吴普普生（220055）介绍绍了珠海海市成立立政府投投资建设设工程管管理中心心的经验验，提出出了明确确政府投投资的责责任主体体，完善善管理规规章制度度，特别别是投资资问责制制和审计计制度等等建议。刘彦朝朝（20004）介绍了了河北省省组建社社会公益益项目建建设管理理中心的的情况，认为这这一方式式具有“管理集集约化、操作透透明化、投资控控制刚性性化等优优点。（2）关关于代建建制的专专题研究究国务院院关于投投资体制制改革的的决定（国发发2000420号号）首次次提出对对非经营营性政府府投资项项目加快快推行“代建制制”的意意见。自自此，关关于政

9、府府投资项项目实行行代建制制的研究究越来越越受到重重视。但但是国内内对代建建制管理理模式多多侧重于于理论研研究，有有关代建建制实践践方面的的研究文文章并不不多。 = 1 * GB3 代建制制管理模模式的理理论研究究。张伟（20008）对对政府投投资项目目实行代代建制的的理论和和实施进进行了系系统研究究，明确确界定了了代建制制的概念念，提出出了对代代建制组组织方式式的建议议，并在在项目管管理和法法律法规规层面对对代建制制实施进进行了研研究分析析和创新新。尹贻贻林（220066）介绍绍了我国国政府投投资项目目管理制制度的历历史沿革革，比较较了美国国、英国国、德国国以及我我国香港港地区对对公共工工程

10、管理理的国际际惯例，详细阐阐述了代代建制的的概念、模式、契约关关系及监监管体系系介绍了了政府投投资项目目代建工工作的具具体程序序，包括括代建项项目的委委托、代代建人的的选择、代建合合同及其其管理、代建项项目的前前期管理理和代建建项目实实施阶段段的项目目管理，并且结结合工作作流程对对具体的的案例进进行了剖剖析。刘刘松桥（20004）认认为，代代建制是是加强政政府直接接投资管管理的强强有力手手段，与与总承包包和项目目管理模模式有本本质区别别，但有有必要吸吸收并应应用先进进的现代代项目管管理方法法；他还还认为，项目代代建费不不宜直接接套用基本建建设财务务管理规规定中中建设单单位管理理费，宜宜依据工工

11、作内容容、难度度和责任任，在政政府指导导价的引引导下由由市场主主体确定定。张华华平（220044年）认认为，代代建单位位应独立立于政府府部门，代建制制与项目目法人制制有本质质区别但但不冲突突，代建建单位就就是建设设期的项项目法人人。此外外，他还还对代建建单位与与投资公公司、代代建单位位与总承承包商以以及代建建为与监监理单位位的区别别进行了了辨析。张华平平、马燕燕和阮菲菲（20004）由代建建制推进进中的一一些争论论，对“分权论论”和“授权论论”两种说说法进行行了分析析，认为为代建制制的推行行实际上上是要解解决专业业化和多多重委托托代理两两个难题题。 = 2 * GB3 基于实实践的研研究分析析

12、周世玲（20006）对对贵州省省开展政政府投资资工程建建设管理理方式改改革的情情况进行行了介绍绍，贵州州省采用用的方式式是组建建专门机机构机构构贵州州省政府府投资项项目代建建中心。钱寅全全和汪宝宝国等（20002）结结合代建建制在上上海市大大连路越越江隧道道工程中中试点的的情况，归纳了了代建项项目管理理中具有有普遍的的问题，包括使使用单位位的观念念尚未转转变、代代建项目目管理不不规范、各方责责权不均均衡、代代建管理理水平尚尚待提高高、代建建市场竞竞争不充充分以及及社会环环境不配配套等，并提出出了解决决问题的的建议。（3）基基于政府府投资项项目管理理某一方方面问题题的研究究梁彗星（20006）将

13、将代建制制试点中中各地的的代建合合同签订订方式归归为三类类，即委委托代理理合同、制定代代理合同同和三方方代建合合同，并并对三种种合同签签订方式式的差别别和与现现行法律律法规是是否协调调进行了了分析。祁玉清清（20006）归纳了了代建项项目实施施中的几几种主要要风险，包括代代建单位位可能与与设计单单位和概概算评估估机构等等串通提提高项目目概算，代建单单位可能能与施工工单位和和监理单单位等串串通虚增增项目成成本等，提出了了加强概概算审批批的民主主性和科科学性、加强对对代建单单位的监监督、规规范资质质和从业业管理制制度以及及创建代代建单位位管理责责任险等等防范风风险的具具体措施施。魏东东平（2200

14、44）运用用比较分分析方法法，介绍绍、比较较和分析析了部分分发达国国家和地地区及世世界银行行、亚洲洲发展银银行等国国际投资资项目监监管的具具体做法法和经验验，对我我国政府府投资项项目监管管的内容容、方法法、措施施、模式式和体系系提出了了建议。向强（20004）总总结了我我国政府府投资项项目合同同管理的的不足，提出“加强监监理的监监督约束束作用、加强资资金支付付管理、加强合合同变更更审查、完善索索赔机制制”等措施施。1.2.2 其他国国家及地地区的研研究综述述其他国家家及地区区较少用用到“政府投投资项目目”这一概概念，与与之相关关的对项项目管理理相关理理论研究究和基于于实践的的公共工工程管理理模

15、式的的研究，对我国国政府投投资项目目管理研研究具有有很大的的参考价价值。Li BBingg等（220055）研究究了PPPP/PPFI项项目中公公私部门门如何分分担风险险的问题题，也就就是那些些风险应应该由公公共部门门承担，那些应应由私人人承担，那些应应由双方方共同分分担。FFeniioskky PPenaa-Moora和和Taddatssuguu Taamakki(220011年)分分析了不不同项目目管理模模式下项项目参与与方冲突突的发生生原理与与解决途途径，阐阐述了如如何明确确各方责责任、权权利和义义务，避避免冲突突，并利利用合作作和协商商等方式式解决冲冲突。DDaviid CC.Brro

16、wnn等（220011）系统统地涉及及了paartnneriing项项目的流流程，包包括明确确主体的的职责、设立项项目目标标、选择择设计者者以及选选择承包包商等。该流程程有助于于增进合合作和避避免冲突突。Daavidd Baaccaarinni(119999)探讨讨了项目目成功的的概念和和内涵，运用逻逻辑框架架方法（Loggicaal FFrammewoork Metthodd,简称称LFMM）,将将项目目目标分解解为四层层，即目目标、期期望、投投入和产产出，将将项目成成功分为为两部分分产品成成功和项项目管理理成功。Vicctorr Saanviido等等（19992）经过对对16个个项目的的

17、调查，归纳出出项目实实施中44个最关关键的因因素，分分别为良良好的组组织、系系统的合合同、管管理类似似项目的的经验，在设计计和计划划阶段各各方之间间及时有有效的沟沟通。Lagaal MM.Shhoheet和SShohhet和和Shaay FFryddmann (220033)对于于以色列列房屋工工程项目目CM模模式进行行了研究究，支出出了CMM经理与与设计单单位之间间的有效效沟通是是项目成成果的关关键，可以加加强设计计单位与与施工单单位之间间的协调调性，减减少变更更。Niick Rettherr foord(19998)通通过对美美国在各各国建设设的使馆馆项目实实施情况况的调查查，发现现DB模

18、模式修建建比DBBB项目目平均缩缩减工期期40%，节约约成本660%。Xu-qinng ZZhanng 和和Mohhan M.KKumaarasswammy (20001)总总结了中中国香港港地区采采用BOOT模式式实施的的5个大大型隧道道项目的的经验，阐述了了可行性性研究，招标和和投标、立法、融资、征地补补偿、设设计和施施工，运运营和维维护，以以及移交交及营运运管理的的全过程程做法。S.QQWanng和LL.K.Tioong(20000)分分析了为为减轻投投资人的的风险，政府在在BOTT项目中中应发挥挥的职能能和应提提供的支支持，并并以广西西来宾BB发电厂厂案例做做了阐释释。1.2.3 与本

19、课课题研究究有关的的其他文文献本课题的的研究还还涉及工工程咨询询，项目目招投标标、造价价管理等等专业领领域知识识，主要要包括：马楠等等（20008）对我国国现行施施工合同同示范文文本和FFIDIIC施工工合同中中价款支支付和相相关条款款进行了了全面论论述和解解读。 HYPERLINK /grid2008/brief/result2.aspx?dbCatalog=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93&dbprefix=

20、SCDB&showtitle=%27%e8%96%9b%e7%8e%89%e5%bd%b1%27%e5%9c%a8%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93%e5%8f%91%e8%a1%a8%e7%9a%84%e6%96%87%e7%8c%ae&expertvalue=%e4%bd%9c%e8%80%85%3d%27%e8%96%9b%e7%8e%89%e5%bd%b1%27&stab=result 薛薛玉影（20007

21、）从从招投标标阶段综综合考虑虑的各种种影响因因素、实实施阶段段合同造造价的合合理确定定、合同同造价调调整方法法的选择择、合同同条款的的完善、合同的的全面履履行几方方面对施施工企业业如何加加强合同同管理进进行了探探讨。张张仕廉（20007）提提出了建建设项目目全寿命命周期成成本控制制理论，指出了了传统成成本控制制的不足足支出，论述对对全寿命命周期成成本进行行评价以以作出决决策和控控制的理理论与方方法。尹尹贻林（20006）介介绍了关关于建设设工程项项目价值值管理有有关理论论，并从从实用性性处罚，按照投投资决策策、可行行性研究究、设计计、招投投标、施施工的顺顺序，通通过案例例方式对对工程项项目价值

22、值管理进进行了分分析介绍绍。佘健健明等（20003）从从工程咨咨询角度度并介绍绍了工程程项目进进度管理理、组织织与资源源管理，费用管管理、质质量管理理方法。介绍了了项目决决策分析析和评价价的基本本要求和和主要内内容，系系统介绍绍投资项项目的财财务评价价、国民民经济评评价和社社会评价价、环境境影响评评价的主主要方法法。从总体上上看，国国内尚未未建立系系统地进进行项目目管理模模式研究究的框架架体系，而且对对政府投投资项目目管理的的理论研研究较多多，基于于实践的的分析研研究较少少，研究究结论往往往基于于经验或或分析得得出，缺缺乏实证证支撑。国外对对公共工工程项目目管理模模式研究究比较系系统，而而且研

23、究究比较具具体，注注重实证证研究，体现了了理论联联系实际际，事实实胜于雄雄辩的科科学思维维。对我我国政府府投资项项目管理理研究具具有借鉴鉴和指导导意义。1.3 研究究目标和和技术路路线1.3.1研究究目标通过对绍绍兴某开开发区政政府投资资项目实实行自建建、代理理建设、B-TT模式代代建、依依托专家家小组的的管理模模式等管管理模式式的实践践和分析析，比较较各种管管理模式式的特点点、优缺缺点、适适用范围围，探讨讨适合项项目需要要的政府府投资项项目建设设模式，研究如如何通过过项目招招投标和和全过程程合同管管理、造造价控制制有效实实现项目目投资目目标，发发挥财政政的资金金效益。最后对对在实践基础础上进

24、行行总结和和思考。1.3.2技术术路线本课题运运用图表表分析法法、比较较分析法法、因素素分析法法、分类类分析法法、案例例分析法法、文献献索引法法等多种种方法手手段，进进行多个个轮回全全方位分分析和研研究。技技术路线线如下图图：政府投资项目概念研究进一步思考：分析问题提出建议管理模式实例分析自建模式委托代建模式融资代建模式专家小组参与模式比较研究得出结论总结1.4 研究内内容研究内容容分为三三个部分分：第一部分分：我国国政府投投资项目目管理概概况，包包括政府府投资项项目的概概念和发发展，国国家、省省、市相相关文件件和规定定解读，并建议议将（社社区）集集体投资资项目纳纳入政府府投资项项目管理理范畴

25、。第二部分分 政府府投资项项目管理理实践（以绍兴兴某开发发区为例例）（1）AA组团安安置房委委托代建建模式实实践，分分项目背背景及概概况、项项目招投投标及代代建合同同管理主主要条款款、施工工过程管管理三部部分。（2）BB组团安安置房自自建模式式，简单单介绍项项目背景景，详细细介绍勘勘察、设设计、监监理、施施工四个个阶段招招投标活活动，并并介绍了了开发区区合同管管理制度度。（3）CC组团安安置房融融资代建建（B-T）模模式，详详细介绍绍该模式式的代建建合同主主要条款款。（4）简简单介绍绍跨江大大桥专家家小组参参与模式式，主要要包括专专家小组组成员构构成和工工程管理理。（5）各各种管理理模式分分析

26、比较较，从人人员配备备、招投投标和合合同管理理、工程程管理比比较分析析三个方方面进行行了分析析比较。（6）分分析了全全过程委委托代建建、自建建和B-T代建建管理模模式各自自的优缺缺点，在在此基础础上得出出结论。（7）对对政府投投资项目目管理经经验从管管理层面面和技术术层面进进行了总总结，包包括开发发区政府府投资项项目管理理制度探探索和创创新，政政府投资资项目投投标管理理，政府府投资项项目全过过程合同同管理和和造价控控制。第三部分分：政府府投资项项目管理理经验总总结和管管理体制制思考指指出了当当前政府府投资项项目管理理存在的的问题，并提出出相关建建议。2 我国国政府投投资项目目管理概概况2.1

27、政府府投资项项目的概概念和发发展2.1.1 政政府投资资项目的的基本内内涵我国政府府投资工工程项目目的概念念是在改改革开放放和现代代化建设设的实践践过程中中逐步形形成的，到目前前为止，不仅在在学理上上没有准准确的定定义，而而且在我我国的法法律法规规中也鲜鲜有规定定。200世纪990年代代，政府府投资项项目又称称为财政政性基本本建设资资金投资资项目。财政政性基本本建设资资金投资资项目工工程预、决算审审查操作作规程（财政政部财基基字119999377号文件件）把财财政性基基本建设设资金投投资项目目定义为为经政府府职能部部门批准准立项，由各类类财政性性基本建建设资金金投资或或部分投投资的项项目。由由

28、财政部部牵头，于20000年年4月出出版的政府投投资项目目标底审审查实务务提出出的政府府投资项项目定义义，把政政府投资资项目的的资金来来源扩大大为除了了预算内内和预算算外的财财政性资资金外，还包括括政策性性贷款和和债权及及其来自自外国政政府和国国际金融融机构的的贷款、赠款等等。一些些学者和和职能部部门将“政府投投资项目目”定义义为“政政府为推推动国民民经济或或区域经经济发展展，满足足社会公公共需要要，以政政府为实实际投资资主体，以财政政性资金金为资金金来源的的固定资资产投资资项目” ，或或者“各各级政府府为建设设主体的的投资项项目。主要包包括：财财政预算算内外资资金（含含国债资资金）投投资项目

29、目；国家家主权外外债资金金项目；使用各各类专项项建设资资金项目目；法律律、法规规和本级级人民政政府规定定的其他他政府投投资项目目。”浙江省省政府投投资项目目管理办办法（省政府府20005年1185号令）对政府府投资项项目的概概念进行行了合理理界定：政府投投资项目目是指县县级以上上人民政政府利用用财政预预算安排排的建设设资金，纳入财财政预算算管理的的专项建建设资金金，政府融融资以及及利用国国债的资资金，国际金金融组织织和外国国政府的的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国国有资产产及其经经营权所所得的国国有资产产权益收收入，土地使使用权出出让金；其他政政府性资资金政府府性资金金所进行行的固定定资产投投资

30、项目目。本文所所要讨论论的政府府投资项项目属于于浙江江省政府府投资项项目管理理办法所定义义的政府府投资项项目范畴畴。2.1.2 政政府投资资项目管管理的发发展我国政府府投资项项目管理理基本上上可分为为三个阶阶段：第一阶段段是上世世纪500年代初初至700年代末末，为单单一的国国家投资资主体。第二阶段段是改革革开放以以来至220044年国国务院关关于投资资体制改改革的决决定出出台前，这个阶阶段，国国家对原原有的投投资体制制进行了了一系列列改革，打破了了传统计计划经济济体制下下高度集集中的投投资管理理模式，初步形形成了投投资主体体多元化化、资金金来源多多渠道、投资方方式多样样化、项项目建设设市场化

31、化的新格格局。但但是该阶阶段政府府投资项项目管理理体制存存在诸多多弊端，同时企企业的投投资决策策权没有有完全落落实，市市场配置置资源的的基础性性作用尚尚未得到到充分发发挥。第三阶段段是国国务院关关于投资资体制改改革的决决定（国发2000420号号）出台台以来，该决定定进一步步深化改改革了政府对对企业投投资的管管理制度度，对企企业(民民间)投投资搞活活放宽，并规范范了政府府投资项项目管理理，首次次提出对非非经营性性政府投投资项目目加快推推行“代代建制”的意见见。自此，政府投投资项目目管理受受到了各各级政府府的高度度重视，开始向向科学化化、民主主决策化化发展。2.2 政府投投资项目目管理相相关文件

32、件和规定定解读2.2.1 国家有有关规定定（1）国务院院关于投投资体制制改革的的决定，（220044年7月月25日日）的出出台是政政府投资资项目管管理走向向科学化化、规范范化的重重要指导导性文件件。 = 1 * GB3 对政府府投资范范围进行行了合理理界定，明确指指出政府府投资主主要用于于关系国国家安全全和市场场不能有有效配置置资源的的经济和和社会领领域，包包括加强强公益性性和公共共基础设设施建设设，保护护和改善善生态环环境，促促进欠发发达地区区的经济济和社会会发展，推进科科技进步步和高新新技术产产业化。 = 2 * GB3 对健全全政府投投资项目目决策机机制提出出了要求求，提出出政府投投资项

33、目目一般都都要经过过符合资资质要求求的咨询询中介机机构的评评估论证证，特别别重大的的项目还还应实行行专家评评议制度度，逐步实实行政府府投资项项目公示示制度，广泛听听取各方方面的意意见和建建议的意意见。 = 3 * GB3 规范政政府投资资资金管管理。要要求编制制政府投投资的中中长期规规划和年年度计划划，统筹筹安排、合理使使用各类类政府投投资资金金，确定定相应的的管理办办法，逐逐步实现现政府投投资的决决策程序序和资金金管理的的科学化化、制度度化和规规范化的的要求。 = 4 * GB3 简化规规范了规规范政府府投资项项目审批批程序，对于政政府投资资项目，采用直直接投资资和资本本金注入入方式的的，从

34、投投资决策策角度只只审批项项目建议议书和可可行性研研究报告告，除特特殊情况况外不再再审批开开工报告告，同时时应严格格政府投投资项目目的初步步设计、概算审审批工作作；采用用投资补补助、转转贷和贷贷款贴息息方式的的，只审审批资金金申请报报告。 = 5 * GB3 首次提提出对非非经营性性政府投投资项目目加快推推行“代建制制”的要求求。即通通过招标标等方式式，选择择专业化化的项目目管理单单位负责责建设实实施，严严格控制制项目投投资、质质量和工工期，竣竣工验收收后移交交给使用用单位。 = 6 * GB3 鼓励民民间资本本参与政政府投资资项目管管理。要要求各级级政府要要创造条条件，利利用特许许经营、投资

35、补补助等多多种方式式，吸引引社会资资本参与与有合理理回报和和一定投投资回收收能力的的公益事事业和公公共基础础设施项项目建设设。（2）财政部部关于切切实加强强政府投投资项目目代建制制财政财财务管理理有关问问题的指指导意见见对代代建单位位的财务务管理和和代建费费用提出出了指导导性意见见。 = 1 * GB3 加强计计划管理理。代建建项目建建设资金金纳入财财政预算算，实行行年度投投资计划划和年度度基建支支出预算算计划管管理。 = 2 * GB3 关于建建设资金金拨付。建设单单位自行行确定项项目代建建单位的的,资金金由建设设单位负负责向代代建单位位拨付,并按规规定监督督使用。政府设设立(或或授权)、政

36、府府招标产产生的代代建单位位,由财财政部门门根据项项目代建建单位的的资金申申请,向向代建单单位拨付付资金。代建单单位设立立专户单单独建账账核算。 = 3 * GB3 规定了了代建费费用列支支。规定定代建管管理费按按不高于于基建财财务制度度规定的的项目建建设单位位管理费费标准核核定。政政府招标标产生的的项目代代建单位位,其代代建管理理费标底底由同级级财政部部门比照照基建财财务制度度规定的的建设单单位管理理费标准准编制,实际发发生的代代建管理理费计入入项目建建设成本本。2.2.2 我省政政府投资资项目管管理有关关规定 （1）浙江省省政府投投资项目目管理办办法（20005年11月199日）的的实施，

37、标志着着我省政政府投资资体制改改革已迈迈出实质质性的一一步。 = 1 * GB3 对政府府投资项项目进行行了合理理界定。明确政政府投资资项目是是指县级级以上人人民政府府利用财财政预算算安排的的建设资资金，纳入财财政预算算管理的的专项建建设资金金，政府融融资以及及利用国国债的资资金，国际金金融组织织和外国国政府的的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国国有资产产及其经经营权所所得的国国有资产产权益收收入，土地使使用权出出让金等等六类政政府性资资金所进进行的固固定资产产投资项项目。 = 2 * GB3 投资项项目管理理方面。提出了了政府投投资项目目实行项项目储备备制度，项目建建议书、可行性性研究报报告咨询

38、询评估制制度，重要公益益性建设设项目听听证征询询制度，财政直直接拨付付资金制制度。 = 3 * GB3 建设管管理方面面。提出出政府投投资项目目应当组组建项目目法人，负责项项目的建建设、管管理和运运营；明明确对非非经营性性政府投投资项目目应当推推行代建建制，有有选择地地进行项项目后评评价等要要求，并并提出了了控制投投资规模模、规范范投资行行为的相相关措施施。（2）浙江省省政府投投资项目目实施代代建制暂暂行规定定对政政府投资资项目实实行代建建制做了了具体规规定。包包括代建建制的概概念、范范围、代代建单位位使用单单位权利利义务、代建程程序、资资金管理理等方面面作出了了具体规规定，其其目的是是建立起

39、起“投资、建设、管理、使用”彼此分分离、互互相制约约的政府府投资项项目管理理机制。 = 1 * GB3 明确了了代建制制是通过过招标等等方式，选择社社会专业业化的项项目管理理单位（简称代代建单位位），负负责项目目的投资资管理和和建设组组织实施施工作，严格控控制项目目投资、质量和和工期，项目建建成后交交付给使使用单位位的制度度。 = 2 * GB3 明确了了代建制制实行合合同管理理制，代代建项目目可实行行全程代代建和分分阶段代代建。 = 3 * GB3 明确了了政府投投资综合合管理部部门、代代建单位位、使用用单位的的权利和和义务。 = 4 * GB3 实行了了较为严严格的造造价控制制。明确确代建

40、单单位按中中标的投投资估算算，实行行限额设设计，控控制可研研报告的的投资估估算、初初步设计计概算。设立专专项工程程资金帐帐户，专专款专用用，严格格资金管管理，并并对投资资变更进进行了严严格规定定。 = 5 * GB3 规定了了代建单单位奖罚罚条款，即投资资结余按按一定比比例奖励励，未能能完全履履行代建建合同造造成损失失按实赔赔偿。（3）浙江省省代建单单位资格格评审暂暂行办法法（浙浙江省发发改委），对代代建单位位准入条条件作出出了严格格规定：取得代代建资格格需同时时符合满满足“11X”条件件的资质质要求。“1”是指指国家发发展改革革委颁发发的甲级级工程咨咨询资格格单位。“X”是指国国家有关关主管

41、部部门颁发发的乙级级及以上上工程监监理、二二级及以以上施工工两项中中的任一一项。近近期“XX”项可可以是其其全资子子公司或或控股公公司等下八方面面标准。2.2.3 绍兴市市政府投投资项目目管理有有关规定定（1）绍兴市市政府投投资项目目管理办办法（绍兴市市人民政政府颁发发）对政政府投资资项目决决策和实实施程序序进行了了规定。 = 1 * GB3 对政府府投资项项目决策策作出了了具体规规定。办办法规定定，可行行性研究究报告应应委托有有资质的的咨询机机构编制制；可行行性研究究报告及及重大项项目的项项目建议议书需要要有关部部门和专专家或委委托具有有相应资资质的中中介机构构进行评评估论证证；对经经济、社

42、社会和环环境有重重大影响响的政府府投资项项目，审审批前应应当广泛泛听取社社会各界界和公众众的意见见。 = 2 * GB3 规定了了政府投投资项目目实行项项目法人人责任制制，由项项目法人人对项目目的筹划划、资金金筹措和和管理、工程建建设、生生产经营营、债务务偿还和和资金的的保值增增值，实实行全过过程负责责。 = 3 * GB3 对政府府投资项项目申报报程序、工程变变更、投投资调整整、竣工工结算、档案管管理作出出了具体体规定。 = 4 * GB3 对政府府投资项项目资金金管理、监督管管理和责责任追究究办法作作出了规规定。（2）绍兴市市人民政政府关于于印发绍绍兴市政政府投资资项目实实行代建建制暂行行

43、规定的的通知对政府府投资项项目代建建制的试试点工作作作出了了具体规规定。 = 1 * GB3 确定代代建制实实施可采采用前期期代建、后期代代建、全全过程代代建三种种方式，并各种种代建方方式下建建设单位位和代建建单位的的主要职职责，实实施程序序进行了了明确。 = 2 * GB3 实行严严格资金金拨付管管理，规规定建设设单位根根据代建建单位意意见将款款项支付付有关单单位，建建设单位位未经代代建单位位同意，不得直直接拨付付建设资资金，建建设资金金不得通通过代建建单位支支付，财财政全额额投资的的项目可可试行财财政直接接拨付制制。 = 3 * GB3 明确代代建管理理费用列列支，规规定代建建单位管管理费

44、通通过招投投标确定定，并在在建设项项目管理理费中支支出。（3）绍兴市市人民政政府办公公室关于于进一步步规范政政府投资资项目审审批程序序的意见见对政政府投资资项目的的审批程程序作出出了具体体规定。 = 1 * GB3 明确政政府投资资项目 应当审审批项目目建议书书、可行行性研究究报告、初步设设计和项项目概算算；其中中总投资资在5000万元元人民币币以下的的，可以以合并编编报和审审批项目目建议书书、可行行性研究究报告。 = 2 * GB3 明确项项目可行行性研究究报告批批准前，规划建建设部门门应当提提出规划划选址意意见，国国土资源源部门应应当提出出用地预预审意见见，环保保部门应应当提出出环境影影响

45、评价价的审批批意见，财政部部门提出出资金来来源审核核意见。未落实实或未明明确资金金来源的的，发展展改革行行政主管管部门不不予受理理。 = 3 * GB3 明确可可行性研研究报告告、初步设设计的编编制必须须委托有有相应资资质的单单位编制制。 = 4 * GB3 对经济济、社会会和环境境影响重重大、社社会公众众普遍关关心的公公益性建建设项目目，要求求采取听听证会、征询会会等方式式征求社社会各界界和公众众的意见见。（4）绍兴市市政府投投资工程程招标投投标管理理若干规规定（试试行）对政府府投资项项目招投投标采取取的工程程量清单单招标制制度、统统一资格格审查制制度、低低价中标标制度、专家评评标制度度作出

46、了了具体规规定。 = 1 * GB3 规定招招标方式式。规定定政府投投资工程程一律采采取公开开招标的的办法，采用工工程量清清单招标标，原则则上实行行无标底底招标。 = 2 * GB3 规定资资格审查查制度。不得设设置其他他条件限限制、排排斥潜在在投标人人或者投投标人，不得对对潜在投投标人或或者投标标人实行行歧视待待遇。 = 3 * GB3 推行低低价中标标制度。按照工工程分类类，分别别采用直直接最低低价中标标、从最最低价开开始评审审和综合合评估法法等评标标办法。并对采采用直接接最低价价中标和和从最低低价开始始评审的的政府投投资工程程实施差差额履约约保证金金制度。 = 4 * GB3 严格专专家

47、评标标制度。为确保保评标过过程的公公平公正正，原则则上招标标人和其其招标代代理机构构不参加加招投标标活动，特殊情情况下确确需派业业主代表表参与评评标的，人数不不得超过过评标委委员成员员总数的的三分之之一。实实行代建建制的项项目，代代建单位位一律不不得派代代表参加加评标委委员会。（5）绍绍兴市人人民政府府办公室室关于转转发市财财政局绍绍兴市政政府投资资项目财财政财务务监督管管理办法法和绍兴兴市政府府投资项项目工程程变更审审查暂行行办法的的通知（绍政办办发220055577号） = 1 * GB3 绍兴兴市政府府投资项项目财政政财务监监督管理理办法明确了了政府投投资项目目财务监监督管理理部门为为市

48、财政政部门，负责政政府投资资项目支支出预算算管理、工程概概、预（结）算算和竣工工决算审审查管理理以及基基本建设设财务资资金的监监督管理理等工作作。财政政部门参参与项目目前期和和建设过过程中的的财务监监督管理理，政府府投资项项目年度度建设计计划编制制和调整整、工程程概算、施工合合同预算算、概算算调整、竣工决决算需经经财政部部门审核核，作为为资金拨拨付的依依据。 = 2 * GB3 绍兴兴市政府府投资项项目工程程变更审审查暂行行办法对工程程变更审审批权限限作出了了规定，即单项项变更额额在200万元以以下的工工程变更更，由项项目主管管部门审审批，报报财政部部门备案案；单项项变更额额在200万元以以上

49、（含含20万万元）的的工程变变更由财财政部门门审核后后，报市市政府批批准。（6）绍兴市市人民政政府办公公室关于于转发市市发计委委绍兴市市政府投投资项目目竣工验验收规定定和绍兴兴市市本本级政府府投资项项目设计计概算审审查规定定的通知知（绍绍政办发发2000558号号） = 1 * GB3 绍兴兴市政府府投资项项目竣工工验收规规定对对竣工验验收委员员会或验验收组承承担的职职责、竣竣工验收收依据、竣工验验收条件件作出了了具体规规定。 = 2 * GB3 绍兴兴市市本本级政府府投资项项目设计计概算审审查规定定的通知知对设设计概算算评估的的主要内内容、审审查方式式、收费费标准作作出了具具体规定定。 =

50、3 * GB3 绍兴兴市监察察局关于于政府投投资项目目建设责责任追究究规定对市发发计、财财政、审审计、招招管办等等市级各各有关职职能部门门及工作作人员在在政府投投资项目目建设中中，有失失职渎职职、玩忽忽职守、徇私舞舞弊、违违反程序序责任追追究进行行了规定定。2.3村村（社区区）集体体投资项项目应纳入政政府投资资项目管管理范畴畴根据国国务院关关于投资资体制改改革的决决定这这一文件件精神，现行投投资项目目管理分分为政府府投资项项目和企企业投资资项目两两类，对对政府投投资项目目实行规规范、严严格的审审批程序序，对企企业投资资项目放放开搞活活，实行行备案制制。随着着新农村村建设和和城中村村改造的的推进

51、，村级集集体经济济投资项项目逐渐渐增多（根据绍绍兴市越越城区发发改局提提供的信信息，该该区066、077两年共共批出村村（社区区）投资资项目有有31只只，总投投资6.49亿亿元，建建筑面积积39.41万万平方米米，占全全区审批批、备案案项目的的12。），这部分分项目既既未纳入入政府投投资项目目管理范范畴，又又与企业业投资项项目性质质不同，属于投投资管理理的盲点点。由于于既不属属于政府府投资项项目，又又不属于于企业投投资项目目管理，目前没没有相关关法律可可以依循循，各地地做法有有所不同同，有的的对该类类项目参参照政府府投资项项目进行行管理实实行审批批制，如如绍兴市市发改委委；有的的按企业业投资项

52、项目进行行管理实实行备案案制，如如嵊州市市、绍兴兴市越城城区；有有的在设设定前置置条件前前提下实实现备案案制，如如诸暨市市。当前，村村级投资资项目管管理存在在以下几几方面问问题：一一是缺乏乏监管。在备案案制条件件下，村村级投资资项目办办理备案案后，就就脱离了了政府对对其投资资行为的的监控，项目是是否按备备案内容容和实施施，是否否按法律律法规有有关程序序开工建建设等有有关信息息很难掌掌握。绍兴市市工程建建设项目目招标投投标管理理办法对集体体资金项项目作了了有关规规定：使使用国有有资金和和国家融融资的项项目，符符合单项项合同估估算价在在50万万元以上上2000万元以以下或建建筑面积积在10000平

53、平方米以以上的工工程建设设施工项项目,单单项合同同估算价价在100万元以以上500万元以以下的工工程建设设监理项项目条件件的,必必须按规规定公开开招投标标，全部部使用集集体资金金，以及及集体资资金占控控股或者者主导地地位的项项目，参参照该办办法执行行。但是是多数村村级投资资项目按按备案制制管理后后，按非非公有制制企业投投资项目目实施，没有按按规定公公开招标标。二是是管理混混乱。由由于缺少少熟悉相相关法律律法规和和基本建建设管理理程序的的专业人人员，项项目决策策缺乏科科学性，村级项项目在实实施过程程中困难难重重，走弯路路多，项项目备案案到实施施周期较较长，管管理程序序不规范范，工程程变更随随意性

54、大大，财务务管理混混乱，投投资难以以控制，一部分分工程甚甚至无立立项或备备案、无无规划、无设计计。三是是遗留问问题较多多。部分分村级项项目在实实施过程程没有办办理合法法手续，甚至无无规划、无设计计，也没没有请正正规施工工队伍施施工，工工程质量量难以保保证。工工程档案案资料残残缺不全全。不少少项目成成了无法法办理权权证的非非法工程程。四是是缺乏阳阳光操作作。村级级工程缺缺少监管管，规划划、设计计、施工工、资金金使用等等环节缺缺乏公开开、公平平、公正正的阳光光操作，容易滋滋生腐败败。随着新农农村建设设的推进进，村级级投资的的管理成成了当前前村民十十分关注注的热点点问题，也是村村级财务务管理的的难点

55、，村级工工程管理理是否规规范，直直接关系系到农村村干群关关系和社社会稳定定。村级级投资项项目虽然然不属于于政府投投资项目目，但与与一般民民间投资资项目不不同，其其资金来来源属于于村民集集体所有有，属于于公有制制的范畴畴。笔者者认为，村级投投资项目目与村民民利益切切身相关关，政府府有责任任对其加加强管理理，由于于村级投投资项目目与政府府投资项项目性质质相近，招投标标流程相相同，建建议规范范村级项项目投资资管理，明确将将村级投投资项目目纳入政政府投资资项目管管理范畴畴，在项项目申报报、招标标、实施施、管理理上按政政府投资资项目管管理要求求办理，原则上上项目实实施采用用代建制制，由村村里负责责项目决

56、决策和资资金筹措措，项目目前期工工作和组组织实施施委托代代建，竣竣工后交交付该村村使用，确保村村级投资资项目实实现阳光光操作。3 政府府投资项项目管理理实践（以绍兴兴某开发发区为例例）3.1 A组团安安置房全全过程委委托代建建模式实实践3.1.1项目目背景及及概况该项目系系城中村村改造安安置房建建设工程程，计划划投资11.299亿元，总用地地面积99.822万平方方米，总总建筑面面积9.32万万平方米米，总套套数8228套。工程分分两期实实施，其其中一期期建筑面面积6.36万万平方米米，二期期建筑面面积2.96万万平方米米。由于于该项目目实施时时开发区区尚处于于筹备阶阶段，人人手不足足，建设设

57、专业技技术人员员缺乏，管理经经验不足足，为了了迅速启启动安置置房建设设工程，开发区区试行了了全过程程委托代代建模式式。开发区实实行委托托代建的的基本思思路如下下：由业业主负责责工程的的征迁、规划、设计，履行建建设协调调、资金金筹措及及监督职职能，代代建单位位通过公公开招标标方式产产生，负负责项目目前期手手续办理理、招投投标、建建设、移移交，履履行项目目建设阶阶段业主主职能，对工程程质量、工期负负责，并并按最终终审定的的造价（房屋屋建设安安装工程程费附附属设施施建设费费各项项规费前期实实际发生生的费用用）中标管管理费率率获得得报酬。由于当当时国家家、省、市和地地方尚未未出台政政府投资资项目代代建

58、制的的文件，该项目目实行代代建制是是对政府府投资项项目管理理模式的的新探索索和创新新，对今今后绍兴兴市出台台代建制制办法很很有借鉴鉴意义。3.1.2招投投标及委委托代建建合同主主要条款款（1）代代建招投投标该项目采采取公开开招标方方式，于于03年年2月发发布招标标公告，资质要要求具有有房地产产开发二二级资质质以上的的企业，采用代代建管理理费率招招标，最最低价中中标方式式确定代代建单位位。由于于国家和和地方尚尚无代建建管理费费相关规规定，代代建费率率最高限限价按照照建设单单位管理理费标准准（造价价的3）确定定。3月月中旬，在市公公证处、市招投投标交易易中心、开发区区纪工委委的监督督下，产产生了代

59、代建单位位，代建建管理费费中标费费率为22.3。（2）代代建合同同主要条条款 = 1 * GB3 合同价价款和支支付方式式合同价款款：合同同总造价价按照暂暂定总造造价（1+中标管管理费率率）确定定，工程程造价以以最终审审计造价价和实际际发生数数为准，如果因因设计变变更或建建筑面积积变化导导致工程程造价增增减20000万万元以上上，合同同价款可可以调整整。管理理费率按按中标管管理费率率确定，不作调调整。合合同还规规定管理理费列支支范围：即代建建单位用用于支付付项目的的业务费费、广告告宣传费费、临时时设施费费、交通通规费、档案整整理、移移交费用用等以及及项目管管理人员员的薪资资等。工程款支支付：合

60、合同签订订后预付付合同造造价5%，用于于支付“三通一一平”、围墙墙、填河河等单位位工程；桩基工工程完工工后，工工程款付付至合同同造价的的10%（扣除除预付款款）；土建主主体工程程至二层层完工后后支付至至合同造造价的330%；土建主主体工程程完工并并通过中中间结构构验收后后支付至至合同造造价的550%；土建项项目全部部完工后后支付至至合同造造价的880%；整个项项目完工工并通过过综合验验收后支支付至块块合同造造价的885%；竣工决决算审核核完成后后，扣除除保修金金外，余余款一次次性付清清；业主单单位在代代建单位位递交进进度款报报告后一一周内支支付工程程款。 = 2 * GB3 双方责责任业主方责