基层民行检察工作现状、问题及对策

1、基层民行检察工作现状、问题及对策构建社会主义和谐社会是我们党的重大理论创新。建立平等、互助、协调、和衷共济的和谐社会，一直是中华民族孜孜以求的理 想社会，也是中国共产党不懈追求的社会理想。胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、 诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这是对我们社会主义和谐社会的内涵的高度概括，表明了和谐社会应 该是民主法治的社会，是社会公平和正义得到切实维护和实现的社会。在构建和谐社会过程中，对于检察机关从事民事行政检察的人 员而言，除了应当与其他检察官一样担负起国家民主法制建设，维护司法公正，维护社会稳定的重要责任之外，

2、更多的是要在经济建 设和社会生活中维护公平、诚信的经济秩序，维护民主友爱安定的生活秩序，维护运转有序和充满活力的社会秩序，大量的工作是运 用法律化解处理好市场经济平等主体之间的矛盾纠纷，营造良好的社会人际关系环境，促进人民群众安居乐业，更好地发挥创造力。 根据这些任务的要求，我们民行工作还存在诸多不适应的问题，需要对民行检察工作的思想观念，方式方法等方面进行调整，尽快克 服工作中的不良因素，努力适应建设社会主义和谐社会的要求。本文 试通过对民行检察的现状，实践中存在的主要问题及成因做简要 分析，对今后应当采取的对策做进一步探讨，对下一步的发展做出自己的展望，以期对我国的民事行政检察制度的发展有

3、所裨益，在 构建和谐社会进程中更好地发挥民行检察的职能作用。一、我国基层民事行政检察工作的现状自民事行政检察部门设立以来，各地检察机关都依据中华人民共和国民事诉讼法和中华人民共和行政诉讼法的相关规定 积极有序地开展工作，做了大量的抗诉、息诉工作，并立足自身职责，在不越权、不越位的前提下，充分发挥诉讼监督职能，为服务 经济社会发展稳定做出了积极贡献，民事行政检察工作逐渐成为检察机关新的亮点，社会影响越来越大。以作者所在山东省东明县人 民检察院为例，自2001年以来的7年间，民行检察部门共受理民事行政申诉案件185件，立案审查159件，向山东省荷泽市人民检察 院提请抗诉89件，向山东省东明县人民法

4、院发出再审检察建议33件，直接答复或作服判息诉工作结案70件，且所办理案件的提请 抗诉、建议提请抗诉和再审检察建议都被相关部门采纳，再审改判率达 100 %，同时查办国有资产流失案件9件，为国家挽回经济损 失100余万元。从全国范围来看，据有关资料显示，从1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事行政申诉案件41.9万余件，立 案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件，其中改判、撤销原判发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的79.5%。不难看出，民行检察对于维护司法公正，维护当事人的合法权益，防止国有资产流失，做好法院裁判的服判息诉工作，排解社 会矛盾，维护社会

5、安定，促进社会和谐，都做出了积极的、卓有成效的贡献。民行检察不是可有可无的，而是必须做好的，必须加强 的。二、当前基层民事行政检察工作的困境及其原因分析应当看到，随着我国的民事行政检察工作逐步发展壮大，一些制约限制民事行政检察工作发展的因素也暴露突出起来。1、立法上的不完备，限制了人民检察院对民事行政法律监督的权力和范围中华人民共和国民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，中华人民共和国行政诉讼法 第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，从两部诉讼法的总体规定看，人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动 进行法律监督的权力及范围应该说十分广泛，但在具

6、体规定如何进行法律监督时，法律条文对人民检察院的民事行政法律监督权力及 范围又陡然限制得非常狭窄，行政诉讼法仅有第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现 违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”，民事诉讼法第一百八十七条规定：“最高人民检察院对各级人民法 院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当 按照审判监督程序提出抗诉：.”，这些规定将人民检察院提出抗诉的范围仅仅限定于人民法院生效的确有错误的民事行政判决和 裁定，并且这些规定也只仅仅规定了抗诉的条件，没有规定抗诉的程序以

7、及抗诉后人民法院再审的程序，可操作性差，过于简陋、原 则化，对人民检察院民事行政检察工作的进一步开展造成了很大的制约和阻碍。另外，最高人民法院不断出台各种司法解释，规定对 于人民检察院对于调解、执行中的裁定等提出的抗诉不予受理，进一步缩小了人民检察院民事行政案件的抗诉范围，实际上是剥夺了 人民检察院对于上述判决、裁定的监督权，限制和剥夺了宪法和法律赋予检察机关的民事行政监督权。2、民行申诉案件案源少，一直以来是制约民行检察业务发展的瓶颈。为拓展线索渠道，民行部 门想方设法进行宣传，但在现行 的体制下，检察机关宣传时大都又投鼠忌器，案源问题也将长期困扰检察民行业务的发展。3、调阅审判卷宗难。调阅

8、法院卷宗是检察机关开展工作的法定程序，也是检察机关获得抗诉案件来源的一条重要途径和行使监 督权的重要形式，但是审判机关经常借口不给调阅，有的只准阅，不准复印，有的甚至连看都不让看。实践中，许多检察院的民行抗 诉工作进行的好坏，往往要看和法院关系协调的好坏，不是制度在支撑这项工作，而是人际关系在支撑这项工作。4、办案环节多，持续时间长，社会效果差。按照现行法律规定，只有生效的判决、裁定，上级检察机关才有提请抗诉权，基层 检察院无权向同级法院提出抗诉，通过立案、借阅法院卷宗，认为符合抗诉条件的向上级检察院提请抗诉报告，上级院逐级审查并采纳 后向法院提出抗诉，法院接着还要审理、开庭、裁判。整个过程，

9、多数要半年以上，一、二年的常有，案件久拖不决，使当事人丧失 信心，等到法院再做出判决，虽然改变了原审法院的判决，但企业已倒闭或当事人已离开住所，到外地谋生，联系不到，已经起不到 应有的社会效果，对申诉的当事人而言，其命运并没有发生实质性的改变，也就是人们常说的迟来的公正最终显示还是不公正。5、监督方式单一，新监督方式探索艰难。由于法律只明确规定了 “抗诉”这一个监督方式，高检院为了拓展民行检察监督的内容， 缓和与人民法院的关系，先后提倡了查办国有资产流失案件和再审检察建议等新的监督方式。但是由于没有法律的明确规定，这些新 的监督方式在人民法院配合的地方可能会得到落实，在人民法院不配合的地方甚至

10、在有些原先配合的地方在更换院领导以后就得不到 支持。国有资产支持起诉案件已经被最高人民法院明确规定不予受理。检察建议也仅仅是在检法两家关系比较好的地方甚至是比较好 的时候才能得到落实，并没有法定性和稳定性。三、强化民行监督是构建和谐社会的迫切需要中央提出构建和谐社会的宏伟目标，这是一项庞大的系统工程，是我们各项工作的立脚点和出发点。何谓和谐？从词典解释看， 为配合得适当，谐调之意。我们认为，和谐首先是一种秩序，是事物的一种共存状态，是事物相互作用、影响的方式；其次，应是一 种有序的状态，是事物各安其位、各司其职的良好反应；最后，它是一种协调状态，是事物之间在互动过程中配合默契，运行自如。 今天

11、，我们要建设的现代和谐社会，除表示为社会的有序外，更应是一个以人为本、能够协调好社会整体利益与个人利益、使社会呈 现出人人各司其职、各得其所的公正状态的社会，公平有序应当是我们所要构建的和谐社会的必然要素。然而，随着市场经济的深入 发展，我国的社会结构、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式也呈现多样化，应当看到，目前社会还存在诸多矛盾和问题。如 城乡发展、地区发展和经济社会发展的不平衡；体制创新将进一步触及到的深层次矛盾；人口流动性增大带来社会组织和管理的新问 题；人民群众民主法制意识增强对政治参与的新要求；消极腐败现象以及各类严重犯罪活动对社会稳定与和谐的严重影响等。这些矛 盾中，有的反映

12、的就是行政权的不当运行，有的反映的就是因为法院判决不公，审判权被滥用所致。最高人民法院历年来的工作报告 均显示，全国各级地方法院办结的一审、二审、再审、执行等各类案件是同期审结刑事一审案件的十几倍。这说明民事行政案件已涉 及千千万万个家庭和千千万万个人，已经成为社会稳定的重大因素。公平正义是实现社会稳定和谐的基础，要维护社会的公平正义，必须建立完备的法制，但法的创制仅是将秩序与正义以法条的形 式固定下来，法的遵守与执行才是实现这一秩序与正义的关键。所以，司法公正是维护社会公正与社会和谐的最后一道防线。如果司 法是公正的，即使社会上存在着不公正的现象，还可以通过司法的矫正来恢复公正。但，现行的司

13、法现状却让人不无担忧，法院的个 别法官的一些违法审判行为继续危害着社会，且游离于检察监督之外，大量存在的金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象，已成为 人们最深恶痛绝的社会丑恶现象之一，民事、行政诉讼也不例外。司法不公的存在，必然造成人们对国家机关与司法机关的公信力下 降，影响国家机关工作的正常开展，损害法律的威严，造成社会的不和谐。司法不公已成为构建和谐社会的一大障碍，因为，不公正 的判决不但不能化解纠纷，反而会激化矛盾，导致一些不必要的上访产生，或者使得一些民事纠纷案件升级为刑事案件，所有这些都严 重影响了社会稳定和谐，与构建和谐社会格格不入。权力的行使缺乏有效的监督必然会导致权力运行的腐败

14、。“要防止滥用权力，就必 须以权力制约权力”。2检察机关作为专门的法律监督机关，通过对国家工作人员违反刑法构成职务犯罪行为的监督，可以有效规 范国家工作人员的职务行为，形成对行政权力正确运行的监督；通过对公安机关的侦查活动、法院的审判活动、监狱的刑罚执行活动 的监督，形成对司法权运行的有效监督制约机制，使司法这最后一道防线牢不可破。因此，加强民事行政检察的监督力度，使审判活 动处于有效的监督之下，可以增强案件审判的透明度，督促法院严格依法审判，消除审判中某些法院工作人员不能公正审判案件的现 象。这是维护司法公正的必然要求，是构建和谐社会的迫切需要。四、完善民行检察监督的几点立法建议通过以上的原

15、因分析，不难看出，立法上的不完善是限制制约民行检察发展的根本原因，因此，只有通过立法的完善，才能从根 本上解决问题。我国宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。虽然现行宪法对检察院的法律定位不像1954 年宪法规定的那样详细（54年宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、 国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权”），但是，根据宪法解释的一般原则，作为法律监督机关，检察机关有义务全面监督法律的实施，可以是事前监督，也可以是事后监督， 可以监督法

16、院，也可以监督行政机关，其监督权力是全面的。但我们现行的对民事行政诉讼的监督，仅限于 “人民法院已经发生法律 效力的判决、裁定”，即所谓的“事后监督”，实际上是把宪法赋予的权力给剥夺了，没有充分体现宪法对检察机关的定位。所以，只有 对现行民事行政诉讼法进行修改完善，扩大民行监督范围，赋予对民事行政案件进行全面监督的权力，才能充分体现检察监督权的独 立性和完整性，才能更好地完成宪法赋予的法律监督的使命。1、扩大法律监督的范围，把人民法院调解、执行等纳入民事行政检察监督的范围。调解作为人民法院解决民事纠纷的重要方式， 与判决、裁定具有同等拘束力和执行力，直接关系到当事人的实体权利。目前，个别法官在

17、审判中滥用调解权，强制调解的情形比较 严重，特别是对一些以合法形式掩盖非法目的调解，不审查是否遵循自愿、合法原则，就予以确认，严重损害了国家和社会公共利益。 执行活动是民事行政诉讼的重要环节，与当事人的权益息息相关，如果出现错误，就可能给当事人的权益造成严重损害，甚至造成事 实上无法弥补的损害。从严格意义上来说，执行已经不是人民法院居中裁判的行为，是人民法院单纯依据生效法律文书对当事人行使 职权的行为。执行权已不是严格意义上的司法权，而其本质是行政权。另外，在当前人民法院的执行过程中，执行不作为、野蛮执行、 随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法

18、违纪问题屡禁不止，人民群众反映 非常强烈。不管是从执行权的本质属性还是从当前执行的现状看，人民检察院都应该对人民法院执行过程中进行监督。2、赋予检察机关提起民事行政诉讼的权利。公诉权是检察权的基本权能之一。公诉权是指检察机关代表国家对违反法律的行为 提起控诉并出庭支持其主张的权力。公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼。公诉权理应 包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。】3现行民事行政诉讼法仅规定检察机关对民行案件有抗诉权，而司法实践证明这是 不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、利益部

19、 门化、地方保护主义、违规许可、重大决策失误等，对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而司法程序的缺位或司法 程序中启动民事行政诉讼程序的主体的缺位，使得国家利益和社会公共利益经常 处于被漠视的境地，致使案件得不到及时有效的司法 干预。很显然，运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。因此，建立检察机关提起民事行政诉讼的程序机制，以司法程序来维护国 家和社会公共利益，已经成为一种紧迫的要求。从国际上看，检察院提起民事行政公诉几为通例，在世界其他国家，如大陆法系的德国、法国、日本，英美法系的美国和英国以及前苏联等国家，都有这方面的规定，我国检察院的性质和体制设置，也适合于承担提起 民事行政

20、公诉任务。在建国初期，我们国家也有实行过该制度的成功经验和理论基础。但基于公法和私法的区别，实践中受人、财、 物的局限，检察机关不能过多干预，所以检察机关提起民事行政公诉范围不宜过宽，主要应以维护社会公共利益和国家利益为限。根 据我国现阶段的实际情况，笔者认为，法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权：（1）国有资产保护案件及损害国家利益的其 他案件；（2）环境污染的公害案件和其他公共利益案件；（3）政府的违法许可、行政救济行为；（4）政府的不作为行为；（5 ）没 有起诉主体或主体不能亲自行使诉权的人身权益性质的案件。3、 赋予检察院调阅法院原审卷宗的权利。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就

21、要对案情及诉讼活动有全面 的了解，要做到 这些就必须查看原审卷宗，这是提起抗诉前的一项不可缺少的工作。只有对原审卷宗材料进行全面地审查，才能有针对性地进行监督， 如果不调取审判卷宗，检察院的监督权将无法保障，调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的。司法实践中，由于法律未明确 赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的程序和 期限，已经成为当务之急。4、赋予检察机关对民事行政案件调查取证的权力。尽管诉讼法规定“谁主张、谁举证”的原则，但并非当事人对所有证据都能举 证，如当事人因客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的，或当事人提 供的证据互相矛盾，人民法院应予调查未进行调查取证的等，在当事人举证不能等特殊情况下，人民检察院必须行使调查权。通过调 查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有 贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法 履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因