蒙大《公共政策学》课件09主体系统和客体系统的互动

1、2022/8/311主题二 公共决策体制第3讲 公共政策系统第4讲 公共政策主体系统1：公共权力第5讲 公共政策主体系统2：政党第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-利益集团第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控第12讲 公共政策的稳定、变动与政策周期2022/8/312从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。 Robert Eyestone知识存量和技术存量主宰人类福利的范围，但它们不决定人类在那些范围内怎样达到成功。决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组

2、织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。 经济史中的结构与变迁 道格拉斯C诺思2022/8/313第9讲 主体系统和客体系统的互动2022/8/314主体系统公共政策系统-2客体系统反馈系统问题系统政策问题环境系统国际环境国内环境政策制定系统政策执行系统？间接主体系统直接主体系统政策支持系统信息传播系统政策咨询系统政策监控系统政策评估系统2022/8/315公共政策过程公共政策问题：政策问题及其确认、政策议程；公共政策制定：政策方案的规划和择优；合法化及其采纳。公共政策执行：概述、过程与手段、执行的影响因素、偏差和矫正评估与监控/控制：

3、概述、评估过程、标准和影响因素、评估方法、监控 2022/8/316本讲安排政策主体和政策环境的互动：权变理论政策主体和政策问题的互动：从政策问题到政策方案反馈系统：从客体系统到主体系统本讲小结2022/8/317政策主体和政策环境的互动：权变理论 (contingency theory)权变理论把内部和外部环境等因素看成是自变量，把管理思想、管理方式和管理技术看成是因变量，因变量随自变量的变化而变化。组织行为是其所处环境的后果；环境决定组织行为；组织行为必须不断调试，以适应环境。2022/8/318政策主体与环境系统公共政策的政策主体与环境系统的关系是认识与被认识的关系。环境系统不会自然而然

4、地成为具体政策的社会环境与工作环境。环境系统是客观存在的，它要依赖政策主体对它加以观察、识别、理解和寻找。只有政策主体通过对环境的信息进行收集、加工、整理、选择，才能产生出环境与政策目标、客体、组织、资源、手段的联系。2022/8/319公共政策的环境系统*地理资源环境因素经济环境政治和法治环境因素社会和文化环境因素全球与国际环境要素国内环境国际环境2022/8/3110地理资源环境因素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。主要包括：地理位置如国土面积的大小及肥瘠程度、海岸线的长度、地形地貌、气候、与周边国家或地区关系自然资源如矿产种类、品位与分布，能源，水资源，动植物种类与分布等

5、等；生态系统如环境污染的状况与程度，环境监测系统，环境治理的政策与技术等等。2022/8/3111经济环境经济环境是制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。2022/8/3112政治和法治环境因素政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政

6、治民主化进程与状况，等等。 公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。 2022/8/3113社会和文化环境因素公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长

7、率、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。主要包括社会的教育体制、教育机构、教育政策、国民义务教育的范围与年限、接受高等教育的人数在总人口中的比例、职业培训体系、人口素质与人力资源状况，国家知识创新体系、科技体制、科研机构、科技政策、科技人才储备、专利数量、科研成果推广应用开发的机制、科技普及程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，社会道德风尚、精神风貌，等

8、等。2022/8/3114全球与国际环境要素全球环境要素指的是在世界范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、秩序和相应的规则。国际环境要素指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的政治、经济、文化关系。全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮。2022/8/3115政策主体和政策问题的互动：从政策问题到政策方案2022/8/3116公共决策的程序和一般分类：政策规划：概念、政策目标、规划主体政策方案的择优：择案规则公共政策的合法化：政治系统的合法性政策方案的合法化公共政策的法律化eg.非常规平常决策；常规危机决策

9、内 容 安 排2022/8/3117公共决策的程序通常，一项公共决策会按照以下步骤进行：1发现问题，确定目标。2调研分析，寻找原因。3设计方案，拟定各种解决方案。4分析评估，考虑可行性。5方案选择，满意标准6方案的试执行、检查和调整。2022/8/3118公共决策的一种逻辑分类 P359分类视角平常时期常规性（程序性/确定性）常规平常决策常规危机决策非常规性（非程序性、不确定性）非常规平常决策非常规危机决策用水的地区争端干旱/洪涝灾害长江/黄河的规划和使用危机时刻日常公共问题：水利/交通/猪流感2022/8/3119政策规划政策目标的重要性（取决于政策问题）政策规划的概念政策规划的参与者：不同

10、阶段上的主体产生备选方案的方法政策方案的选择2022/8/3120政策目标Policy Goals就是相关公共组织特别是政府为了解决相关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。 P327具体的政策问题体现出来的、需要通过公共政策加以实现的具体目标。P326-330在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全几个方面。P328公共利益 P258212022/8/31公共利益公共利益公共政策和公共利益222022/8/31关于“公共利益”谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共政策的灵魂和归宿 P258公共利益、公共目标和公共问题是公共政策的三要素。P186究竟什么是“公

11、共利益”？利益：人/生存与发展/自由与幸福/资源和条件个人利益-集体利益-国家利益-公众利益-共同利益公共利益的层次性：全球/国际-全国-地区-社区公共利益的两个维度：利益获得者的群体范围；利益实现的程度。 P259232022/8/31我国的“公共利益”和公共政策有从法律/政策角度对“公共利益”的使用作出的说明：* 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。宪法第十条* 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。宪法第十三条* 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不

12、动产。物权法第四十二条 没有对“公共利益”的明确阐述。242022/8/31公共利益公共利益是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西。P259 公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。 P259判定公共利益的6个标准：合法合理性；公共受益性；公平补偿性；公开参与性；权力制约性；权责一致性。？252022/8/31公共利益和公共代价从政策社会效果来看,利益和代价的四种对应关系：*利益范围宽，代价范围宽*利益范围宽，代价范围窄*利益范围窄，代价范围宽*利益范围窄，代价范围窄利益代价宽宽窄窄社会保障、国防、警察、消防、公共教育环保、反垄断对残疾人的政策最低工资

13、保护、强制医疗保险等262022/8/31公共政策和公共利益既然公共利益在性质上是分散的，那么，政府作为公共权力的执掌者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益的诉求对象。遵循什么样的政治理念、政策标准，有效地吸纳、平衡各种利益诉求，并在利益聚合、利益综合的基础上达成公共利益，就应成为公共决策者面临的首要问题。 P259272022/8/31公共利益：一种理解的思路给定下述前提条件前提1：个体偏好的差异/社会偏好的差异前提2：利益分化/多元化前提3：利益分化的格局和力量对比关系公共利益（的实现）就是如下状态中的一种、两种或全部：状态1：在特定的社会团体内，任何个体的利益状况，不因该团体内的

14、其他个体谋求改善自身利益的行为及其利益改善的程度而受损；状态2：在特定的政治共同体之内，任何一个社会团体的整体利益状况，不因该共同体内的其他社会集团谋求改善自身利益的行为及其利益改善的程度而受损；状态3：在政治共同体之间，任何一个政治共同体的整体利益状况，不因其他政治共同体谋求改善自身利益的行为及其利益改善的程度而受损。2022/8/3128公共政策和公共利益实际的公共利益公共政策对公共利益的实现程度公共政策的意愿所有相关者的最大化的利益2022/8/3129政策规划的概念2022/8/3130政策规划的参与者设计阶段 p336作为主导者的政府组织（党政机构）政策支持系统：智囊团公民：个体、社

15、会组织 （听证会P337）择优阶段 p349国家元首行政首长执政党法官民意代表大众传媒2022/8/3131备选方案的设计方法头脑风暴法（p311）、德尔菲法（p136/346），等应注意的原则紧扣政策目标规划多重方案方案彼此独立方案有所创新方案切实可行2022/8/3132政策方案的择优方案评估 P345-择案规则 P348/270-2732022/8/3133方案评估 P345-8预测性评估 P346步骤：方案调查、详细研究、进一步分析、实验式证实方法：外推预测 理论预测 判断预测可行性评估 P347-技术可行性经济和财政可能性政治可行性行政可操作性2022/8/3134“方案择优”背后所

16、持的假设民主决策或者群体决策有两个以上的备择方案有两个以上的决策者（投票人）其他既定的假设投票人的利益和责任与每个备择方案及其推行后果都有关联；投票人是理性的（rational）；P99/278投票人的投票行为是独立的；备择方案彼此独立；投票规则是唯一确定的。2022/8/3135择案规则 P270-273一票否决：全体一致多数原则：简单多数，绝对多数孔多塞标准：两两对比法/成对表决法博尔达计数：偏好次序表决法赞成投票：投两次以上的赞成票，不排序淘汰投票：投两次以上的反对票，不排序正负表决法:正负表决法可以对某一备选方案或者投赞成票或者投反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净

17、余票，净余正票最多者获得通过。等级决定原则：中国的行政首长负责制2022/8/3136全体一致（一票否决）只有在所有参与者都同意，或者至少没有任何一个人反对的前提下才能择定某一方案的一种表决方式。这一规则能够照顾到每一个投票人的利益，不使因任何一个人的受益而给别人带来损失，从而达到帕累托最优。2022/8/3137全体一致（一票否决）这种制度十分复杂且相当费时。因为它的每一项变革都要征得每一个人的同意，为了达成协议，不得不经过反复地讨论、修改和讨价还价，从而会花费很多的成本，尤其是在投票者人数众多时的代价会更高，甚至会由于超过决策所带来的好处，最终导致协议的无限期搁置或难以达成。该规则最大的问

18、题可能是：不承认利益冲突和阶级矛盾的存在；在保护少数人利益的名义下，让多数人的利益因少数人的反对而受损。2022/8/3138投票悖论 假如有三个投票者（甲、乙、丙）就三个方案（A、B、C）进行投票。甲认为ABC；乙认为BCA；丙认为CAB。如果按照简单多数制从A、B、C三个方案中任选两个，即三个人中有两个或两个以上的人支持某方案，某方案就可当选。那么，就会出现一个循环现象：认为AB的人有2/3；认为BC的人有2/3；同样认为CA的人也有2/3。2022/8/3139结果，此时的投票结果完全取决于三个方案的排列次序，而不是方案本身的优劣。在最终的选择过程中，如果按照投票者对三个方案偏好的显示强

19、度，就会产生ABCA如此不断的循环现象，也就是投票循环现象。 这一问题的代表性结论是阿罗不可能性定理。2022/8/3140阿罗不可能定理“假如各种各样的个人偏好次序都有定义的话，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的最理想的办法，要么是强加的，要么是独裁的。” （即：公众投票选择是民主的，但绝对的民主政体又是不可能出现的。因此，将个人偏好转化为公共偏好的唯一可行的办法就是独裁。但是，独裁又将违反公共选择的“非独裁性原则”。）Kenneth Arrow2022/8/3141“阿罗不可能定理”（阿罗悖论）阿罗认为，在有两个以上的选择者并且每个选择者面对两个以上的选择对象的条件下，如果公众对个人偏好

20、没有按一定的类别设定共同的标准，那么就不可能制定出达到一致的集体选择的投票程序，简单的算术不能将众多不同的个人偏好排列出一个一致的次序。在这种情况下，一项合理的公共决策最终形成必将由一个强大的公共权力来集中和协调。因此，政府作为公共权力的代表在公共决策中具有强大的作用。那么，政府的协调是否就能达到公共选择的科学标准呢？2022/8/3142小结：多人多案的情形决策者1决策者2决策者3决策者4决策者5方案甲方案甲方案乙方案丙方案丁方案乙方案乙方案丙方案乙方案乙方案丙方案丙方案丁方案丁方案丙方案丁方案丁方案甲方案甲方案甲1、采取相对多数的规则来择案：每人一票2、考虑每个决策者对每个方案的偏好次序的

21、情况下b采取孔多塞标准来择案：乙甲a博尔达计数法：乙33333222221111100000甲6；乙11；丙8；丁52022/8/3143对基本择案情形的说明 投票人备择方案两个多个两个对立/妥协投票人的数量最好为奇数多个有必要考虑投票人对每个备择方案的优先次序，这有利于择“优”2022/8/3144公共政策合法化政治系统的合法性政策方案的合法化公共政策的法律化2022/8/3145政治系统的合法性琼斯（1977年）：两个层次的政策合法化政治系统的统治正当性的过程（Legitimacy）政策获得法定地位的过程（Legitimation）政治系统的合法性是公共政策合法化的前提，只有具备合法性的政

22、府才能颁布具有合法性的政策。2022/8/3146政策方案的合法化政策内容的合法化：择定的政策方案在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。决策过程的合法化：政策方案的选择过程符合法定的程序要求。程序正义。政策系统、政策议程和政策规划的每一个过程，都与政策的合法化是同步的。2022/8/3147公共政策的法律化使择定的公共政策（方案）获得法定地位的过程。p353立法机关将那些成熟的、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。p356并不是所有的政策都要法律化。公共政策与法 p200-2022/8/3148反馈系统：从客体系统到主体系统2022/8/3149政策客体与政策环境政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的。政策客体受到来自于政策主体及其制定的政策作用之后，可能显现出一定的政策效果。这些政策效果即政策的预期目标，有些是有形的，有些是无形的，它们往往构成了政策环境的一部分，重新回到政策系统中，并对政策系统的运行过程产生影响。2022/8/3150本讲小结-1：四个相关概念 不是对公共政策工作流程的描述，而是对参与或影响公共政策行为的构成要