基于村庄调查,探寻农村社会管理机制路径

1、探索解决农村社会公共服务资源不足的新途径对于桦川这样一个国家级贫困县来说，农村社会公共服务资源始终处于不足甚至严重稀缺的状态。针对部分乡村干部反映的“农民在办理粮补、低保、农保等涉农事项时，要多次往返县、乡，办事的周期长、成本高、意见大”等实际问题，从加强农村社会管理、促进农村改革发展的实际出发，我们积极探索建立“乡镇社会事业公共服务中心”（以下简称“服务中心”）来解决农村社会公共服务资源不足的问题。一、乡镇“服务中心”建设及运行的主要做法在推进“服务中心”建设、运行的过程中，为避免资源浪费，我们采取了试点先行推进，然后全面铺开的做法。为使试点更具指导性和说服力，将试点定在位于我县西南部、距离

2、县城50余公里的横头山镇。2011年7月10日正式成立横头山镇“服务中心”。经过半年多的运行，该中心的功能和作用逐步显现，得到广大农民的普遍好评。在总结横头山镇经验做法的基础上，我们于2012年3月起在全县其他乡镇全面铺开，并从强化“三项机制”入手，全面推进乡镇“服务中心”的建设和运行工作。 1.强化领导保障机制，抓牢推进乡镇“服务中心”建设、运行的关键点实行领导分工负责制。确定此项工作由县委常务副书记全面负责，牵头抓总，政府常务副县长负责推进落实，并将全县9个乡镇划分成东、西、中三个区域，由县委常务副书记、常委政法委书记和常务副县长每人分别负责指导推进一个区域。实行包保责任制。确定此项工作由

3、县综治办负责日常推进，在全县9个乡镇逐个确定了包乡单位和包乡领导，实施一对一指导和推进。 实行联动推进制。我县将推进乡镇“服务中心”建设与推进“阳光村务工程”信息网络平台建设有机结合起来，在“服务中心”大厅既设置了各行政部门接待农民来办事的“窗口”，还同步建设了集公开、监督、查询、诉求、服务等多功能为一体的“阳光村务工程”综合性信息网络平台。这种联动既可以解决农民利益诉求，又可以使广大农民群众能够通过网络，便捷、直接、真实地了解农村各项事务，使农村各项管理工作在“阳光”下运行，进一步加大了对农村基层干部的监督力度。 2.建立和完善既符合农村实际，又可以为农民提供优质高效服务的工作运行机制在硬件

4、服务上，规定住建、国土、计生、林业、民政、人社、信访、司法、综治等部门原则上每周在乡镇“服务中心”大厅集中办公不少于两个工作日，这样既可方便群众，又可节约行政成本。主要采取三种不同的工作模式，第一种模式就是具备集中办公条件且办公面积在40平方米以上的乡镇，各部门定期在“服务中心”大厅集中办公。第二种模式就是具备集中办公条件但办公面积不足的乡镇，各部门轮换在“服务中心”大厅集中办公。第三种模式就是暂时没有集中办公场所的，选择相邻的2个或3个办公室，利用标识或由工作人员引导等办法，告知群众每个办公室具体办理的业务内容，为群众提供方便。在软件服务上，突出乡镇“服务中心”的规范化管理建设。一是加强组织

5、建设。确定“服务中心”必须在乡镇党委、政府的统一领导下运行，由乡镇党委副书记担任服务中心主任，副乡镇长担任副主任，负责“服务中心”管理工作的人员由乡镇选派业务骨干兼任。乡镇“服务中心”主任、副主任具体负责“服务中心”大厅工作人员的工作纪律、工作作风、工作绩效、环境卫生等方面的日常考核、监督、管理工作。二是积极为群众提供贴心服务。为避免出现“服务中心”大厅工作人员因公外出或其他原因不在岗时，来中心办事的群众找不到工作人员的现象，按照“便民、规范、廉洁、高效”的服务宗旨和“公开透明、依法办事”的原则，推行了AB顶岗制、公示制和“一站式办结”等便民服务措施，进一步提高办事效率，让群众感受到贴心的温暖

6、。三是加强“服务中心”工作人员素质建设。明确要求乡镇“服务中心”大厅的工作人员着装整齐，挂胸牌上岗，胸牌上标示姓名、职务、工作单位、监督电话等事项和信息。对来办事求助的群众，工作人员必须坚持使用礼貌用语，做到来有迎声、问有答声、走有送声、处理有回声，既要做到热心接待、耐心解答、细心解释、诚心帮助，又要做到登记快、办理快、答复快。3.严格督办检查，建立科学、严密、完善有效的监督考核机制为确保乡镇“服务中心”基础建设能够规范、高效运转，我们将乡镇“服务中心”建设纳入到县委、县政府督办项目和全县社会管理综合治理目标考核之中。同时，又将此项工作与开展乡村干部绩效考核工作有机结合起来，按照“促进农村各项

7、工作开展、紧密结合农村工作实际、充分体现民主”的原则，采取公告、述职、测评、对标等办法，将各乡镇推进“服务中心”建设情况与推进经济社会发展、维护稳定、基层组织建设等工作同步考核，并将考核结果作为对乡、村组织综合评价和乡、村干部选拔任用的重要依据。为加大监督考核力度，我们还将制度建设作为乡镇“服务中心”建设的一项重要内容来抓，全县9个乡镇“服务中心”大厅全部建立了首问责任制，考勤、考核、奖惩制，问责追究制，服务承诺制，限时办结制，报备制，预约服务等完善的工作制度，并推行了办理事项、工作流程、法规依据、申报材料、承诺时限、收费标准“六公开”，采取公示板、印发通告、宣传单、便民卡等形式，向群众告知各

8、办公部门的主要职责、办理事项及工作流程等内容。二、乡镇“服务中心”运行中尚需解决的主要问题从我县乡镇“服务中心”建设、运行两年多来的实践看，尚存在一些应引起我们关注并需要在今后工作中逐步加以解决的问题：一是乡镇“服务中心”的服务职能有待进一步扩大。一些基层干部和群众反映，目前乡镇“服务中心”的服务职能过于单一，仅仅是涉及行政审批方面的内容。缺少为农村留守老人和留守儿童提供活动和教育等服务的场所空间及设施，还未能将移动电话缴费、用电缴费、有线电视缴费、接受远程教育培训等服务纳入到“服务中心”之中，应在“服务”方面多做谋划。二是乡镇“服务中心”内部工作人员的素质有待进一步提高。在个别乡镇“服务中心

9、”，仍有部分工作人员不使用文明语言，着装不整齐；有的工作人员对办事求助的群众态度冷漠、不热情；有的工作人员组织纪律性不强，作风散漫，经常迟到早退的现象。三是乡镇“服务中心”内部管理有待进一步规范。有的乡镇“服务中心”没有建立有效的内部管理机制，管理责任不明晰，管理制度不健全，管理方式松散；有的乡镇“服务中心”便民措施不完善，内部软硬件建设不规范。三、进一步推进乡镇“服务中心”建设的措施和建议我县将把深化乡镇“服务中心”建设作为推进党的群众路线教育实践活动的具体行动，并不断研究和探索进一步建立和完善农村公共服务体系建设的新途径。一是加强日常管理和教育培训工作。要把乡镇“服务中心”的“硬件”与“软

10、件”建设结合起来，在做好基础设施建设工作的同时，要组织好乡镇“服务中心”的日常运转，注重提升乡镇“服务中心”工作人员的业务素质、工作能力和服务意识。要加强乡镇“服务中心”工作人员的相关培训和业务指导，切实发挥好乡镇“服务中心”的综合服务功能。二是不断提高乡镇“服务中心”的服务效能。建立乡镇“服务中心”是我县在当前条件下进一步提高农村基层公共服务水平的一种有益尝试，它拓宽了农民利益诉求解决渠道，为广大农民群众提供便捷、高效的社会公共服务，解决了农民办事难的问题；更重要的是，乡镇“服务中心”拉近了党和政府与群众的关系，成为党和政府转变工作作风，密切联系群众，服务群众的有效平台。因此，乡镇“服务中心

11、”作为农村基层社会公共服务体系建设的一种模式，应对其不断研究和探讨如何加以改进，如何最大限度地提高其服务效能，使其具有长久的生命力，具备更大的发展价值。三是继续研究探索有利于解决“三农”问题的多种服务模式。在不断巩固和发展我县乡镇“服务中心”现有服务模式的基础上，有必要根据不同情况进行不同服务模式的探索和尝试。建议上级安排必要的专项资金，启动农村诸如社区化管理服务等新型的社会公共服务体系建设的试点，并加强对不同服务模式的监管、评价，对成效较好的模式予以推广。四是科学界定农村公共服务的范围和重点。农村公共服务体系建设应重点抓好农村基础设施、社会保障、基础教育和农业技术教育、公共卫生服务、文化体育

12、服务、劳动力转移就业、公共安全、法律服务等方面的建设，不断提高农村公共服务水平和覆盖面，以此更好地解决公共服务资源不足、广大农民对公共服务的需求越来越高等实际问题，逐步形成与经济社会发展水平相适应的发展格局。城镇化背景下农村社会管理的有益探索吉林省农安县基层党建促进社会管理创新模式的调查“1+X+Y”基层党建模式是农安县委基层党组织的社会管理创新成果。农安县委从打造企业家式村党组织书记队伍入手，开辟了构建农村发展富民组织带动新体系的探索性道路。农安县委基层党建促进“1+X+Y”的社会管理创新模式中遇到一系列实践挑战，文章提出了如下实践对策：一是创建培育农村社会资本有序增长的实践机制；二是创建农

13、村社会管理绩效考核主体的多元化机制。三是创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制。随着经济的发展，农村城市化发展规模不断扩大。据2012中国新型城市化报告的数据显示，中国城市化率已经突破50%。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化发展进入关键阶段。农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。在这个历史变革过程背景下，吉林省农安县委结合农安县的农村政治、经济和社会建设实际发展情况，积极探索，大胆创新，开辟了从打造企业家式村党组织书记队伍入手构建农村发展富民组织带动新体系的探索性道路，创新性地深化与发展“1+X+Y”的基层党建促进

14、社会管理新模式。基金项目本文系中国社会科学基金一般项目“社会主义核心价值体系引领社会主义文化建设路径研究”（12BK098）阶段性成果; 2012-2013年全国行政学院科研合作课题“吉林省农村基层党建促进社会管理创新模式研究”（13HZKT078）的阶段性成果。一、农安县基层党建促进社会管理创新的五个“1+X+Y”模式“1+X+Y”党建促进社会管理创新模式的组织架构形式是“村党组织+农村合作经济组织+村级社会管理与服务组织”。“1”是指村党组织；“X”是指农民合作社、专业协会、龙头企业、企业联合会、产业基地、示范园区等各类农村专业合作经济组织；“Y”指的是村级民生服务站、社区文化活动中心、村

15、级社会管理服务站、综治警务室、村民理事会以及其它村级新型社会服务阵地或服务组织等。“1+X+Y”模式理论表述就是：以推进农村科学发展、富民强村为目标坚持党的宗旨、社会效益和市场运作相统一，统筹整合村级各类党政、经济、文化、社会组织，形成以党建组织为核心，以农村合作经济组织和社会化服务组织为两翼，上下纵横、多层架构、网状联接、功能融合、优势互补，具有推动发展、带民致富、服务民生、管理社会多元功能的新型农村发展富民组织网络体系，农安县在积极尝试推进村级党组织“1+X+Y”新体系建设过程中，主要探索形成了五种代表性模式。一是陈家店模式。陈家店模式中“X”表现为“合作社+公司”的形式。陈家店模式的发展

16、是以村集体组织领办、村民委宅基地与产业、住宅、股份等相互置换的办法逐渐发展形成，最后建立了一系列股份制专业合作社。在“Y”的发展上，组建了新社区管委会，实行社区化管理，加强了村域社会管理与服务。至此，最终发展形成了“村党组织+合作社+公司+新社区”的“1+2+1”农村社会管理模式。二是东排木模式。东排木村为了适应全县农牧产业化发展的大潮，以及本村主导产业发展的需要，成立了水稻种植协会，为村民提供种子、化肥、种养技术以及市场销售服务，同时建立了村民生服务站、社会管理服务站以及新农民之家“三位一体”的村民服务中心，为村民提供各种力所能及的日常服务，也就是发展了“Y”的社会管理功能。发挥了党组织的社

17、会管理功能。最终形成了“村党组织+公司+专业协会+村民服务中心”的“1+2+3”的农村社会管理模式，村级党组织具备了经济实体、技术协会和社会服务中心等多种社会管理功能。三是羊营子模式。羊营子模式是一个新兴的党建促进社会管理创新模式。这个模式完全是在农安县委的支持与关怀下成立的。在羊营子模式中，“X”是膜下滴灌现代化玉米生产基地和绿色无公害稻米生产基地。为解决好村社会管理问题，经群众推选，羊营子村成立了村民理事会，村里的大事都由理事会共同协商处理，发展了羊营子模式“Y”的社会管理功能，最终形成了羊营子村“村党组织+龙头企业+产业基地+村民理事会”的“1+2+1”的农村社会管理模式。四是苇子沟模式

18、。苇子沟模式中的“X”是苇子沟村党组织书记自家饲料厂和机砖厂。在农村社会管理“Y”的建设方面，以村民宅基地置换的办法流转土地，建设新城镇化新村住宅小区，并自筹资金建立了一所现代化希望小学。依托村民生服务站，建立村民福利中心，每年为70岁以上的村民发放补贴，最终形成了“支部+龙头企业+产业园区+村福利中心+村新社区”的“1+2+2”的农村社会管理模式。五是东白翎模式。东白翎模式中的“X”就是农工商服务公司，面粉厂、机砖厂等12家村集体企业集团积极利用村集体积累，加强村基础设施建设，改善人居环境，规划建设村新社区，为村民解决了自来水，修建了现代化村部办公楼和村小学校、多功能卫生站、休闲文化广场，成

19、立了社区服务中心，最终形成了“村党组织+农工商服务公司+村集体企业集团+农产品加工产业园+新社区服务中心”的“1+3+1”的农村社会管理模式。从上面的五种农村社会管理模式中，我们可以看出，“1+X+Y”的党建促进社会管理创新模式产生了积极作用。每一个模式都会有一个经济实力和创业带富能力较强、社会责任感较强的村党组织书记，都会有一个团结和谐、坚强有力、懂经营、会管理、发展意识较强的党组织班子，都会搭建一个把村党组织发展经济、带民致富、管理社会、服务民生的功能紧密结合在一起、相融互动的组织带动体系平台。农安县的“1+X+Y”基层党建促进社会管理创新模式深刻改变了基层党组织和党员干部队伍建设的结构。

20、从内部看，党组织改变了原来的单线管理格局，角色的单一作用的弊端。从外部看，党员村干部的角色由传统管理型向带头致富型转变，形成了多元复合、多层立体的组织体系。二、农安县基层党建促进社会管理 “1+X+Y”创新模式的理论创新马克思主义社会空间理论认为，社会空间是人们在生产实践活动中构建起来的一个生活场所，是承载着社会组织、社会交往、社会生活的交往空间。马克思主义社会空间生产理论以政治空间理论视角探索多级主体立体式的空间交往结构，开启了分析当代中国社会结构新的思维方式，为“1+X+Y”农村基层党建促进社会管理创新模式提供了理论原动力。农安县委以马克思主义的唯物史观与社会空间生产理论为指导原则，在明确

21、了基层党建促进社会管理建设原则之后，进一步增强农村基层党建，以当今社会结构的深刻变化为党组织建设的社会背景，经过反复思考与讨论之后走出了一条能够“接地气”的新路，即依托经济的发展和社会的发展来展现基层党组织自身的发展实力。强势推进村级党组织转型升级，以领办创办、创业带富、项目支书活动为载体，实施“构建农村党建发展富民新体系”工程的“1+X+Y”基层党建促进社会管理创新模式。1.“1+X+Y”模式五个内涵要素。“1+X+Y”模式的内涵是建基于“1+X”的乡村集体经济合作发展的要求，对村党组织书记的素质提出的要求和标准。其主要具体内容如下：企业家式村党组织书记，一是要具有企业家的创业思维和敬业精神

22、；二是要具有基本的闯市场、懂经营、会管理的经验和知识能力；三是要具有相对稳定、效益良好的致富项目；四是要具有创业带富、回报社会、造福桑梓的强烈责任感和使命感；五是要求在相对区域内群众威望较高、有统揽全局能力、作风严谨的本乡、村籍优秀党员。2.“1+X+Y”模式五个外延要素。“1+X+Y”模式的外延是建基于乡村社会生活共同体发展的实际需要，满足乡村集体合作经济发展需要一个经济载体的实践诉求。其主要具体内容如下：农村基层党组织体系、市场经济组织体系、产业组织体系、村民自治组织和各种社会化群众自组织体系网状联接。3.“1+X+Y”模式五个本质特征。“1+X+Y”模式的本质特征体现出党组织建设所需的结

23、构要素之间的立体交叉共生原则。其主要具体内容如下：架构多层复合与成分多元参与；功能特色互补与职责衔接融合；人员专兼交叉与角色多样统一；工作纵横联动与机制灵活创新；发展富民先导与群众广泛支持。4.“1+X+Y”模式五个层级构序。“1+X+Y”模式体现出了实现乡村社会生活共同体发展的梯级层级发展逻辑原则。其主要具体内容如下：一个带头人同时又是创业人、一个利益联合体、一个命运联合体、一个党群共建体、一个社会生活共同体。三、农安县基层党建促进社会管理“1+X+Y”创新模式的实践挑战“1+X+Y”农村基层组织建设新模式有效增强了党组织在改革发展大局中的领导地位和作用。但是，乡村社会出现的“三个增强，三个

24、下降”新特征值得我们考虑。1.农民对经济带头人的认同感增强，而对党的政治归属感下降。在调研中发现，人们对以前党组织没有办公场所，没有活动阵地，乡书记把村里的各种公章放在口袋里进行左右口袋办公、田间地头办公、房屋庭院办公、土路树下的办公模式感到不满，但是仍然对党组织具有极大的信任。在农安县实行“1+X+Y”基层党组织领导模式以后，人们普遍对这种模式的普遍认同，农民对经济带头人的认同感增强。在“1+X+Y”基层党组织模式中，“X”是以经济带头人，或项目带头人为主体的乡村集体经济合作共同体，是一个农民自我管理的经济合作共同体组织。乡村集体经济合作共同体的本质已经不是原来农村所秉承的传统文化所塑造的文

25、化生活共同体，也不是秉承于传统习惯而自然形成的地域共同体，而是以集体经济组织为核心的契约组织关系的共同体。这就不可避免地出现了人们对经济带头人的认同感逐渐增强，而对党的政治归属感下降的现象。这种现象的出现需要我们思考：政府在农村基层组织建设新模式中的行政职能与行政价值，即政府在市场的资本逻辑与乡村经济共同体的社会发展逻辑之间，处于什么样的位置？是保护农民的劳动权益，发展农村社会资本，赢得政府权威，增进党的执政能力，还是与资本合谋，放任资本生产逻辑侵蚀农村社会资本的发展逻辑，从而削弱中国整个社会资本的再生产？2.农民对维护自己的权利意识增强，而公共责任意识感下降。在调研中发现，人们反映最多的是农

26、民素质不高的问题。例如，农民在抗水灾的过程中没有积极履行一个公民应尽的义务。农村卫生维护与发展建设也得不到积极支持。人们往往把产生这种现象的原因归结于农民素质较低，只要权利，不尽义务。分析农村社会生活中出现的道德滑坡现象，决不能简单地用农民文化素质低来解释。这还是处于经验层次上分析得出的结论。农村出现的道德滑坡现象原因还在于村落组织衰败。这是联产承包责任制实施之后逐渐产生的后果。联产承包责任制实施之后，原有的村庄共同体逐渐弱化，国家行政力量逐渐弱化，村民与集体间的行政关系逐渐弱化，乡村集体组织的管理功能逐渐弱化，这就使得村民之间的联系逐渐减少，村民处于原子化状态。处于原子化的个人往往对自己的利

27、益关注更多，公共意识淡漠，导致农民重视权利，轻视义务。因此，针对农民对自己的权利维护意识增强，而公共责任意识感下降的现象，我们应转变关注方向，不仅注重经济基础的“X”建设，更应重视党组织对社会管理的创新机制研究。这个社会管理的平台就是如何展开对“Y”的管理创新，这就涉及到党组织如何引导社会组织的发展，如何打造社会服务平台。3.企业家带头人经济致富能力增强，而社会管理责任感下降。在调研中发现，有的基层组织的村书记自己的带头致富的能力很强，但是在村书记岗位的工作时间却不是很多。企业家的发展是以资本为核心的，是以追求经济利益为最终价值指向的。因此，这种以经济利益最大化为价值指导原则导致的结果很可能是

28、农村经济得到了增长，企业家的社会管理责任感下降。在岗位时间工作不多的话，就会弱化基层党组织班子的领导力和凝聚力，影响党在农村执政基础的稳固执行力。在“1+X+Y”基层党组织创新社会管理模式中，企业家带头人的地位和威信日益突出，其所掌控的社会资源和公共资源日益扩张。有关研究认为，进入高速城市化阶段的中国空间生产与空间资源的垄断性占有已经成为资本逐利、公民空间权益、政府制度设计三方博弈的主要战场。1因此，在城市化发展的背景之下，如果地方政府对农村发展衡量也要追求GDP，没有对农村城镇化趋势到来给予战略性的责任意识，企业家带头人没有社会管理责任感，那么如何培育公共责任意识的土壤？何以增加乡村的公共财

29、产积累？最后的结果很可能就是农村集体经济合作社最终成为村书记带头致富人的家族式企业并进行垄断式的经营，农村社会管理就会缺失以制度公正为条件的空间生产机制，最后破坏整个社会权力系统的平衡。四、农安县基层党组织社会管理“1+X+Y”模式的实践对策1.创建农村社会资本有序增长机制。随着农村城市化的高速发展，一些拥有雄厚财力与资本的社会小集团垄断农村土地出售与配置，对农村空间生产进行开发与规划。因此，在基层党建促进农村社会管理改革的过程中，政府必须摆正农村的社会管理创新的价值理性与企业带头人致富的市场化的工具理性之间的关系，既不能将农村的社会管理发展完全推向市场，也不能任由企业带头人完全垄断农村社会管

30、理的发展空间，侵害农民群众的根本利益。政府既要保证农村经济的平稳发展，农民物质生活水平的提高，又要建立以公正为核心的农村社会资本有序增长机制，优化农村社会发展空间结构，提升农村社会发展的整体实力，维护农民在社会管理中的主体地位。由于以前的农村社会管理没有制度化设计，村民基本上没有机会参与村务管理。通过农村社会资本的积累和农村社会资本的支持，可以使村民有机会参与到农村社会管理中，这为农村乡村精英参与村务管理，提供了非制度性途径。“农村社会资本是农村社会中由于社会成员的长期交往、互利合作以及历史传统、习俗等原因而形成的人际及组织关系网络，这种参与网络将产生某一共同体内部成员之间的信任、互惠、合作，

31、并通过信任和互惠最终促进该共同体成员之间以共同收益为目的的集体行动的达成。”2因此，创建农村社会资本有序增长机制就是要创建以包括信任、善意、参与、共享、规范等内容为农村社会资本的指标体系，设计社会管理制度框架，制定框架目标，并通过一些可操作的制度设计，发展人与人之间的社会互动关系，提升村民对公共事物的参与度与关系度，提升社会资本存量。这样可以促进一种农村社会生活共同体不断发展，提高党的执政能力。2.创建农村社会管理绩效考核主体多元化机制。农村社会管理创新的工作重点应放在能够协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定之上，探索解决农民组织化程度的社会管理体制。“1+X+Y”模式在培养乡镇党政干部方面

32、做出了有益探索和尝试。但这种模式存在着以经济效益为核心的价值取向，因此会出现企业家带头人社会管理责任感下降的现象。“Y”的发展对于促进农村社会发展，增强社会资本，提升村民的凝聚力具有不可估量的作用。这就要求政府改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。“强大的自上而下的干部考核体系和羸弱的自下而上的监督体系，使得农村社会管理中的行政主导色彩不断强化，基层政府往往将注意力聚集于上级政府的评价，而不是当地民众的感受。”3因此，政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇意见和要求。制定的考核指标事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民意见，注

33、重村民的心理感受，回应村民的合理诉求，这样的考核指标才容易赢得村委会和村民的理解和支持，也才能增强企业带头人社会管理意识。3.创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制。党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，但事实上在农村基层社会管理中，政府对农村事务的管理具有强大的行政能力，村党支部是村级事务管理的一级机构与权力核心，只见“党委领导、政府负责”，少见“社会协同、公众参与”。农村虽然存在一定数量的民间社会组织，但由于民间组织登记审批程序繁琐，组织运转资金缺乏，以致农村民间自治组织发展缓慢。但在“1+X+Y”的基层党建促进社会管理创新模式中，政府一方面非

34、常重视村支部书记的经济发展能力，另一方面也积极重视村党支部的社会管理功能的发展。其基本发展方向就是“坚持党组织功能政党化，变纵向控制为主要特征的行政化领导方式为更加注重横向联合互动的社会化领导方式。”4这是农村基层党建如何促进社会管理创新的关键环节。在“1+X+Y”的基层党建促进社会管理创新模式中，为了加强基层党组织对农村社会管理，村级干部很可能是社会管理站、农村新型社区管理委员会、或村民服务中心的负责人、以及秧歌队，小剧团等村级社团组织的带头人。农村的村级干部通过社会服务组织的情感纽带，用民间社团组织建立其相同的兴趣和爱好，使人们之间的交往有了平台，能够和群众打成一片。通过参与各种民间社区组

35、织的活动，村干部和村民之间的感情得到了加深，村干部的凝聚力和领导力得到了增强。通过村级干部与民间组织的交往能够相互融洽，许多难做的思想工作能够被做通，村级事务的发展逐渐稳步推进，农村面貌、村民素质也逐步得到提升。农安巴吉垒镇双榆村党组织书记李贵全就是这方面的典型，他作为村书记，不仅带领大家致富，而且为了活跃群众精神文化生活，带头办起了能够进行文艺活动与演出的民间社区小乐队。小乐队的演出足迹遍布整个农安县，这使村级事务和村干部的管理行为更加顺利，工作劲头不断增强。上面这个事例可以表明，政府应创建积极培育农村民间自治组织的社会管理机制，从体制上消除对民间组织的不合理限制，使各种形式、各种功能的农村

36、民间自治组织有宽松的成长发育环境，如教育培训机构、医疗保健机构、青年组织、民间自助组织、各种农民协会、养殖协会等。政府应不断探索对民间组织的规范管理新体制，建立政府与民间组织的良性互动关系。参考文献1任平.空间的正义当代中国可持续城市化的基本走向J.城市发展研究, 2006(5): 1.2马红梅陈柳钦.农村社会资本理论及其分析框架J河北经贸大学学报,2012(3):12.3汪锦军.论行政主导模式下农村社会管理创新中的政府角色J.行政管理改革,2012(1):633.4甘信奎.城乡一体化进程中的农村基层党组织建设J湖北社会科学,2010(11):43.益阳沧水铺镇探索农村“四位一体”社会管理新机

37、制红网益阳站4月5日报道：（通讯员陈熹柳）“虽然我只是农村工作的新兵，但我一定不辜负乡亲的期盼，为村里的弱势群体谋求福祉”，4月，在赫山区沧水铺镇香炉山村新一届村民议事会上，该村2011届大学生村官李泱泱经村党支部提名，被推选为村民议事会代表，主要代言孤寡老人、贫困家庭等乡村弱势群体的利益诉求。根据不同界别的村民诉求特点推选出村民代表，发挥村民议事会统筹诉求凝聚共识的作用，探索农村“四位一体”管治机制，正成为沧水铺镇创新社会管理模式的新亮点。“举行村民议事会，有效调动了村民参与村务活动的积极性，同时也有利于增强党支部的号召力”，香炉山村支书范尚威说。由于近期要讨论修改村庄筹资筹劳实施办法，涉及

38、到广大群众的实际利益，所以在村民议事会代表推选活动中，许多村民纷纷发表自己的意见，争取当选为代表，参与村务决策，现场气氛极为活跃。坚持党支部主导的村务工作“领航仪”作用，发挥村民议事会的协调作用，使其成为农村建设的“稳压器”，是沧水铺镇根据市、区指示精神，创新基层管理模式的重要举措。该镇要求各行政村支两委，依托“四议两公开”工作法，建立党支部领导、议事会协商、村委会执行、监督会督察的“四位一体”村务工作运转机制，同时制定了制度化的党务公开、村务公开制度，使农村社会管理实现规范化与科学化。在村民议事会中，香炉山老党员张镜明第一个提出意见：“村里筹资筹劳要设立专门账户，由民主理财小组统一管理资金，

39、让群众心里有个明白帐”，村支两委及时结合其意见，修订完善了筹资筹劳工作办法，保证了村务工作财务清明，群众满意。为了保证对村支两委的工作进行监督，该村还以镇党委驻村干部及资深老党员为主要成员，成立了村务监督委员会。新当选的村民监督委员张德保年近七旬，天天为村务奔忙不已，有乡亲询问他：“你老人家都这么大年纪了，还这么积极当先进啊”，张爹爹笑着回答，“先进不敢当，但老有所为的表率是要当的”。说话有人信，意见有人听，借助村务监督会议这个平台，众多老党员充分感受到自己受重视，积极建言献策，为新农村建设贡献自己的力量。群众意见无小事，社会管理大文章。在代表弱势群体在议事会中反映诉求的过程中，大学生村官李泱

40、泱对农村工作有了自己的心得：“逐渐让村民建立规则意识，让大家在遵守议事规则的前提下充分表达意见，是促进村庄和谐的最好方式”。在她的倡议和努力下，香炉山村建立了“四位一体”管理模式细化规则。一是便民服务实行“干部代理制”。村支两委将驻村干部、村两委干部的姓名、职务、联系方式制作成“便民联系卡”，发放给村组党员群众，及时听取群众意见，代办各类便民服务，处理各类民生问题。二是村务建设通过“村民议事会”。村两委每个月将村民议事会议定的中心工作、项目建设、文化活动情况制作成“村情明白卡”，由村民议事会代表发放给村民，让群众及时了解村务工作，表达建议意见，共同参与村庄管理工作。三是群众监督实行“质询回音卡

41、”。如果村民群众对村务建设有质询意见，可以依照四议两公开工作法流程，向村务监督委员会提出质询，监督委员会有义务将村民的质询建议、采取的工作措施、质询办结情况制作成“质询回音卡”，暂时难以办理的质询亦须标明客观原因。通过将回音卡及时反馈给质询者本人，每月集中张贴在村务公开栏，让群众了解质询建议回音，理解支持村庄工作。自“四位一体”机制实施以来，共发放便民联系卡300余张，村情明白卡3期500余份，质询回音卡30余份，保证了这一社会管理创新举措深入人心。探索农村社会服务管理工作新途径关于兴国县加强农村社会服务管理工作的调查近年来，江西省兴国县紧密结合新农村建设，创新农村社会服务管理体制，建立农村新

42、型社区服务管理模式，有力推动了农村各项工作发展，走出了一条与农村经济社会发展相适应的农村社会服务管理之路。搭建以农村社区为载体的社会服务管理平台。兴国县以抓好农村新型社区、现代产业园区和环城示范带建设为突破口，在全县打造了512个田园生态型、文化旅游型、节能环保型的农村新型社区，加快了以县城、中心镇、中心村“三位一体”为核心的农村新型社区化进程。通过实施整村连片、联村整片推进新农村建设，打破传统行政村和自然村落的界限，以现有集中居住地形成的自然村落和新村镇规划的小区为基础，因地制宜引导农民联组、联村建社区。社区以联系和服务群众为工作基点，积极开展各种便民惠民服务，强化农村社区服务功能，搭建以社

43、区为载体的农村社会建设和管理服务工作的平台，形成农村社会管理与农村社区建设良性互动，使农村社区逐步建成管理有序、服务完善、联系紧密、文明祥和的社区生活共同体。建立以社区治理为模式的社会服务管理机制。兴国县立足本地农村实际，健全党组织领导的农村社区自治制度，创造性地构架起“一组两会三站”，即在每个农村社区设立一个党小组，成立一个理事会、一个监事会，在社区理事会下设政策宣传、卫生保洁、和谐平安三个功能型义务服务站。社区党小组在村党支部的领导下，支持党员积极参选成为“两会”成员，带头支持“两会”工作，理事会和监事会成员通过社区居民大会公推公选产生，功能服务站成员由理事会成员兼任。通过完善社区干部激励

44、保障机制，引导农民自我教育、自我管理、自我服务。全县农村社区已设立1024个理事会和监事会、1536个工作站。推行民主化的议事决策机制，充分赋予群众项目选择权、实施参与权、管理监督权、结果受益权，从根本上扭转过去农村事务没人愿管、不太好管、管不起来的状况，农民对社区的认同感、归属感大大增强。形成以整合资源为依托的社会服务管理合力。为破解农村社会服务管理基础薄弱的难题，兴国县整合各种资源和力量，使社区有能力把群众日常生活中的问题消化在社区，奠定社会和谐稳定的基础。组织千名干部下基层担任农村社区建设指导员，建立城乡社区对接制度，开展“农村信息化金牌社区”评比活动等，动员农村社区志愿者、“五老人员”

45、、无职党员、致富能手、外出务工人员、青年学生等积极参与社区服务管理，加大了对农村社区人力、财力、物力的投入力度，为群众解决实际问题，取得了很好的效果。针对农村社区征地拆迁、婚姻家庭、邻里关系、山林权属矛盾纠纷较突出的状况，构建矛盾纠纷“排查、调解”工作体系，建立社区和谐平安协理员队伍，向全县各村居（社区）分别派出一名政法干部、一名县直单位干部、一名乡镇干部、一名村（居）干部组成的综治维稳“四员”，开展创评活动等，基层呈现出社会治安联防、矛盾纠纷联调、突出问题联治、和谐平安联创的可喜局面。拓展以改善民生为基础的社会服务管理领域。近几年来，兴国县持续将新增财力的70%以上用于农村民生工程建设，促进

46、城乡公共服务均等化。全县完成1863个自然村落社区化改造，社区道路达600多公里，社区排水、排污设施达530多公里，农村社区全部完善了文化、教育、体育等公共服务设施，社区小商品、农资、医疗卫生、社会救助、尊老帮幼等服务一应俱全，广大农民在家门口就可以享受到医疗、养老、低保、救助、警务、金融代办等各方面服务，真正做到了农民“小事不出社区，大事有人代理”，让农民享受到城里人的便捷生活，成为欠发达地区探索统筹城乡发展的生动实践。兴国县加强和创新农村社会服务管理的做法和经验，对于解决经济社会发展中存在的深层次矛盾和问题，促进经济社会又好又快发展，做好新形势下群众工作，具有重要的现实启示和借鉴意义。加强

47、农村社会服务管理工作，要注重农村社会建设，努力实现农村社会服务和管理的有机统一。加强农村社会建设、做好公共服务，是加强和创新农村社会管理的基础。只有让群众在实实在在的服务中得到实惠，社会管理的群众基础才会更加坚实，农村和谐稳定的局面才能得到不断巩固。在农村社会建设中实现社会服务和管理的有机统一，有利于促进当地社会的转型升级，加快形成城乡一体化，满足农民群众参与社会管理的需求，有利于提高社会管理科学化水平，为从源头上、根本上、基础上加强和创新农村社会管理创造条件。加强农村社会服务管理工作，要注重扩大社区覆盖面，着力推动农村社会管理体制机制的创新。充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社

48、会矛盾的重要作用，不断完善符合农村社区特点的纠纷调解机制、利益协调机制、诉求表达机制、治安防控机制等，综合运用信息化等各种手段加强农村新型社区服务管理，确保农村基层管理重心下移、服务网络扩大，使村民自治、村事村管、民事民管落到实处。加强农村社会服务管理工作，要注重发展农村民主政治，进一步增强农村社会服务管理的活力。在党委和政府的领导下，动员和组织群众依法理性有序参与社会管理和公共服务，实现自我管理、自我服务、自我发展，是我国社会管理的重要特征。人民群众是社会管理的真正主体和根本动力。充分发挥人民群众参与社会管理的基础作用，要着眼于增强农村社会活力、发展农村民主政治，进一步强化农村社区自治和服务

49、功能，畅通和拓宽群众参与渠道，搭建和丰富群众参与载体，健全和完善群众参与机制，方便群众反映意见和表达诉求，使社区干部干事创业的追求和群众的利益需要相一致，形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。加强农村社会服务管理工作，要注重基层基础建设，充分发挥我国农村社会服务管理的政治优势。农村社会管理重点在基层，关键在抓苗头。包括农村社区、村（居）委会等在内的农村基层组织直接面对广大农民群众，是农村社会管理工作的主要力量，是社会矛盾的解压阀、和谐社会的稳定器。加强社会管理最终要靠基层去干事，靠广大干部、党员与群众打成一片，必须切实做好以基层党组织建设为核心的抓基层打基础工作，在未雨绸缪上显本事

50、、防微杜渐上下功夫，使矛盾纠纷在基层得到解决，把各种社会问题和隐患消灭于萌芽状态，在为群众办实事、做好事中增强党员干部的自豪感，增强党的凝聚力。农村社会稳定：现存问题剖析与实现机制探求基于制度主义的研究【内容提要】当前，中国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的现代化转型期，农民的经济实力、社会地位、政治权利、文化观念和行为模式都发生着巨大的变迁与重塑，不可避免地会引发一些社会矛盾和纠纷，给农村社会带来诸多不安定因素，直接威胁到农村的长治久安和经济社会持续健康发展。文章在考察当前农村社会矛盾纠纷现状和特点的基础上，通过分析其产生、发展与预防、协调和解决机

51、制存在的深层次的矛盾，进一步提出建构农村社会稳定机制的思路。笔者认为，农村社会长治久安的实现，需克服当前碎片化、刚性化、缺位化和错位化的制度缺陷，构建一个多层次、全方位的系统化、韧性化的农村社会稳定机制。【关 键 词】 HYPERLINK /browse_document.jsp 农村社会稳定/ HYPERLINK /browse_document.jsp 矛盾纠纷/ HYPERLINK /browse_document.jsp 稳定机制中图分类号：D668文献标识码：A文章编号：1008-1569(2011)04-0036-10现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱；对于现代化进程中的国

52、家来说，农村是个变数：要么是稳定的根基，要么是动乱的根源。邓小平在1984年也曾指出：“中国有80%的人口住在农村，中国的稳定不稳定首要看这80%稳定不稳定。城市搞的再漂亮，没有农村这一稳定基础是不行的。”因此，中国农村社会稳定是国家长治久安的基础条件，也是社会主义和谐社会的重要表征，直接关系农业农村发展的宏观环境，深刻影响社会主义新农村建设的历史进程。近十几年来，虽然我国农村社会稳定的总体形势是好的，但是社会不稳定因素呈现出逐步加剧态势，农村社会矛盾纠纷不但数量呈增多趋势，而且冲突剧烈程度也呈加剧趋势，直接威胁到农村的长治久安和经济社会持续健康发展。概缘于此，在新形势下，分析和研究农村社会稳

53、定的现状及产生原因，努力探索预防、协调和解决转型时期农村各种社会矛盾纠纷的社会稳定长效机制，不仅关系到农民的直接利益，而且对于保持农村社会安定、政治稳定，推动社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设都有着非常重要的意义。本文就当前农村社会稳定现存问题的表现形式、基本特性和制度根源进行了剖析，并进而对农村社会稳定实现的路径选择提出了若干对策建议。一、农村社会稳定现存问题的表现形式随着我国社会转型和改革开放的深入推进，农村的社会活力日渐增强，同时，影响农村社会稳定的各类矛盾纠纷也日益突出，并呈现出新的特点和新的趋势。当前，农村社会稳定涉及政治、经济、社会生活的各个领域，类型多样、纷繁复杂，但总的来

54、说，主要表现为干群矛盾、民间纠纷、治安案件、上访问题、群体性事件等形式。1、土地纠纷：税费改革后民间纠纷的焦点。民间纠纷是农村社会矛盾冲突的最初形态，关系到农民家庭生活、生产等诸多方面，是涉及人群最多、影响面最广的农村社会矛盾纠纷形式。在以往以村落为单位的狭小生活场域中，民间纠纷主要以情感性的婚姻家庭纠纷为主。随着社会流动性的加大，民间纠纷也随即扩展到新的领域，更多地表现为具有利益指向性的生产经营性、财产性纠纷，其中土地纠纷最为突出和最具代表性。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，税费改革后土地逐步成为“负债化”的地方政府、“空壳化”的村集体和“理性化”农民争夺的焦点。

55、而土地权属不清、法规不完善、程序不规范和管理不到位等原因，造成政府、村集体和农民之间博弈行为的扭曲，进而引发了大量征地纠纷、调地纠纷、转让纠纷和补偿纠纷等土地纠纷问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。2、村庄腐败：新时期农村干群矛盾的症结。村民自治作为一种重塑乡村秩序和重建国家政权合法性的国家制度安排，具有社会发育和国家建构的双重特性，是一种农村基层民主政治形式，在20多年的制度运作中取得了举世瞩目的成就。然而，无论作为一种理念，还是作为一种制度，村民自治都是在一定的社会背景下形成，并在特定的村落场域中演绎与发展的，其运作是村

56、落群体场域博弈的过程和结果。随着农村土地、森林等生产要素市场价值的增长，特别是在一些资源型村庄，为掘取村庄资源支配权，村庄政治成为各种财力、权力和势力的角逐舞台，选举贿赂和干部腐败情况日益突出。特别是由于缺乏村民参与的村庄政治，使民主管理、民主决策和民主监督沦为空谈，村干部日益成为“赢利型经纪人”，村官腐败层出不穷。在当前我国高发的腐败案件中，村官腐败被认为不逊于高官腐败，成为新时期农村干群矛盾的症结。3、黑恶势力：农村治安案件的恶疾。改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会越来越多元，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。农村的社会组织获得了“暴发式增长”，

57、大量的经济组织、监督组织、文化组织开始涌现，但与此同时黑恶组织、邪教组织也开始在农村抬头，尤其是黑恶势力成为当前农村社会治安的恶疾，严重威胁到农村社会稳定。以往的农村治安案件多以偷盗、抢劫等隐秘的个体行为为主。当前，黑恶势力则直接介入农民的生产、生活，以公开化、团伙性为特征，敲诈、勒索、收取保护费；更有甚者，在有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了“恶人治村”现象。更为不幸的是由于黑恶势力，在保护圈内人以及矛盾解决中扮演新的角色，其解决问题见效快、成本低，成为一些农民解决矛盾纠纷的一种选择方式。黑恶势力的存在，不仅扰乱了农村正常的生产和生活秩序，使农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，还

58、使民主和法制遭到了无情的践踏。4、群体性上访：农民上访问题的演化。信访制度是一种颇具中国特色的权利救济方式，在新中国成立后的60年中，这一制度在沟通政府与百姓、反映民情民意、维护公民合法权益等方面发挥了重要的作用，是我国特有的权益表达形式，成为调整利益冲突、化解社会矛盾的“社会安全阀”之一。随着人们权利意识和法治意识的提高，农民上访呈现出理性化、组织化倾向，参与者往往分工明确、进退有序，表现出相当的组织性、目的性和纪律性。但在少数地区，由于矛盾纠纷调解公信力和执行力的下降，少数信访群众受“找的官越大越能解决问题，来的人越多越能形成压力，行为越过激解决问题越快”等过激博弈心态影响，出现了重复上访

59、、越级上访等上访问题。而在农民信访日益具有组织性的当下，如果对上访问题处理不当，信访的组织性极易演变成组织性上访，引发群体性上访事件。5、“无直接利益冲突”的群体性事件：当前群体性事件的新形态。随着我国经济社会深度转型，社会阶层逐渐分化、利益主体日益多元化，因分配不公、利益调整失当而引发群体性冲突，严重威胁到和谐社会的构建和基层政权的稳定。在农民维权意识增强，而表达维权途径匮乏和政府公信力下降的当下，“无直接利益冲突”的群体性事件凸显，成为当前群体性事件的新形态。在这类群体性事件中，“无直接利益冲突”人与冲突事件本身并没有直接的利益诉求，而是因曾经遭受过不公平对待，长期积累下不满情绪，感觉到自

60、己是显在或潜在的被权力迫害者，于是将个人问题公众化(利益诉求搭便车)，借机表达、发泄不满情绪，使问题转化、激化、连锁化，而引发的群体性事件。石首事件、瓮安事件、广安医疗事故冲突、江苏金坛集资纠纷等群体性事件，就是参与者在以往的经历中对政府产生的不信任逐渐累积，在事件中被激发出来了，使偶然性的矛盾纠纷扩散成为群体性事件。总之，农村社会稳定事关重要，影响农村社会稳定的因素并不是单一线性的，而是涉及政治、经济、社会生活各个方面，是政府、干部及普通群众等主体之间相互博弈的结果。并且农村社会稳定是一个动态发展的过程，其必然随着利益主体博弈能力和社会制度环境的变化而发展。二、农村社会稳定现存问题的主要特性