全国主体功能区规划

1、国家主体功能区规划近日将正式上报国务院。所谓“全国主体功能区”，是国民经济 和社会发展第十一个五年规划纲要所确定的全国国土空间最新布局办法。根据这一规划，全国国土空间将被统一划分为四类。一类是优化开发区，即国土开发密度已 经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；二类是重点开发区，即指资源环境承载能力较 强、经济和人口集聚条件较好的区域；三类是限制开发区，即资源承载能力较弱、大规模集 聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；四类则是禁止开 发区，即禁止开发的各类自然保护区。2008年初国家发改委曾提出“两横三纵”的重点开发格局构想，规划最终定稿基本沿袭 了这一设想，但局

2、部有所调整。最终定形的“两横三轴”是：欧亚大陆桥、沿长江通道两条 横轴，沿海、京广、包昆通道三条纵轴。在这个战略格局下，规划在环渤海、长三角、珠三角三大优化开发区之外，确定了 12 个重点开发区，分别是：中原地区、长江中游地区、成渝地区、呼包鄂地区、哈长地区、东 陇海地区、江淮地区、海峡西岸地区、北部湾地区、滇中地区、关中地区、天山北坡地区。 所谓“全国主体功能区”，是国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要所确定的全国 国土空间最新布局办法。根据这一规划，全国国土空间将被统一划分为四类。一类是优化开发区，即国土开发密 度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；二类是重点开发区，即指资源环境承

3、载能 力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；三类是限制开发区，即资源承载能力较弱、大规 模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；四类则是禁 止开发区，即禁止开发的各类自然保护区。国家的财政、税收等宏观政策的调整，将根据每个主体功能区的特点进行倾斜。“两横三纵”沿海全覆盖2008年初国家发改委曾提出“两横三纵”的重点开发格局构想：以陇海线和长江为两 条横轴，以沿海、京广京哈线、包头钦州为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化 地区为支撑点，以其他城市化地区为补充，形成“两横三纵”的“井字形”城市化格局。规划最终定稿基本沿袭了这一设想，但局部有所调整。一是大大扩展

4、了沿海纵轴的范围一一京哈线所在的哈长地区，从京哈京广纵轴分离出 来，并入沿海纵轴；北部湾地区也从包钦纵轴分出，并入沿海。与此相对应，包（头）钦（州） 纵轴西移，变为包（头）昆（明）轴线，延伸到滇中地区。第二个重大调整是陇海线横轴改为陆桥横轴，从原来的东陇海地区、中原地区和关中地 区，继续向西延伸，扩展到新疆的天山北坡地区，横贯整个中国。最终定形的“两横三轴”是：欧亚大陆桥、沿长江通道两条横轴，沿海、京广、包昆通 道三条纵轴。在这个战略格局下，规划在环渤海、长三角、珠三角三大优化开发区之外，确定了12个重点开发区，分别是：中原地区、长江中游地区、成渝地区、呼包鄂地区、哈长地区、 东陇海地区、江淮

5、地区、海峡西岸地区、北部湾地区、滇中地区、关中地区、天山北坡地区。其中，沿海纵轴北起哈长地区，经环渤海、东陇海到长三角，再沿海峡西岸南下珠三角， 最后收尾于北部湾，覆盖了全部沿海地带。京广纵轴包括中原地区、江淮地区、长江中游地区，在珠三角与沿海轴线交汇。包昆纵 轴北起内蒙古呼包鄂，南至云南滇中地区，中间分别以关中、成渝为节点，与大陆桥、沿长 江两大横轴交汇。国家级限制开发区也基本划定，由农业主产区和生态保护区两大版块组成。一是以“七区二十带”为主体，保障农产品(10.25,0.02,0.20%)供给安全的农业地区， 包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南，以及甘肃、新疆等

6、农 业主产区。二是以“两屏三带”为主体，保障国家生态安全的生态地区。主要包括青藏高原生态屏 障、黄土-云贵生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。以此为骨架，国家 划出大片限制开发区域，并配以点状分布的禁止开发区域。内蒙差异化对策样本地域辽阔的内蒙古，除划入国家级重点开发区的呼包鄂以外，其它地区都在国家限制开 发和禁止开发之列。通辽市发改委主任张丽华提出，通辽虽然列入国家限制开发区，但一些有条件重点开发 的地区，可以进行点状开发。作为一种补救措施，自治区发改委考虑在国家级限制开发区中， 以乡镇为单元，划分自治区级重点开发区，享受国家重点开发区的相关政策。“我们很多乡镇的面积，大于沿海

7、或内地的县域甚至市域面积。”安俊文说，如果以县 域为划分单元，难以反映县域内部的差异性。为此，自治区发改委根据国家制定的技术规程，在总体以县域为基本划分单元的基础上， 划出一批自治区级重点开发区。该区域共有42个旗县市区(包括划入国家重点开发区的24 个旗县区)，面积16. 28万平方公里，人口 1139.48万人，分别占全区面积和人口的13.6% 和 46.5%。对重点开发区，自治区发改委又量身定制了三种开发模式：选定呼包鄂这一资源环境承载能力较强、经济集聚和人口密度较高的地区进行网状开 发；在赤峰-通辽、海拉尔-满州里地区进行点轴开发；而在锡林浩特、乌兰浩特、二连浩特 等资源富集区进行据点式开发。内蒙古是北方重要的生态屏障，安俊义建议，主体功能区规划实施以后，国家适当提高 内蒙古的生态补偿系数，在制定转移支付的标准时，“不仅与人口挂钩，还应与限制或禁止开发区域所保护的森林、草原、沙漠、沙地面积以及所创造的生态产品挂钩”。在给主体功能区制定差异化政策的问题上，内蒙古还提出了一揽子建议，诸如：财政政 策要更多考虑转移支付和公共服务设施投入，土地政策更多考虑占补平衡和土地补偿，产业 政策更多考虑产业延伸和产业升级，人口政