上海自贸区的制度创新(上)

1、上海自贸区的制度创新（上）主讲人：纪军中共中央党校国际战略研究所世界经济研究室教授今天我们这一讲的题目，是上海自贸区的制度创新。2013年的9月29日，上海自由贸易区正式挂牌成立。习近平主席在参加2014年两会上海组讨论的时候指出，建设自由贸易试验区，是一项国家战略。上海自由贸易试验区，为什么是一项国家的战略？我们今天就从三个方面来讨论一下，上海自由贸易区，它建立的意义，以及中国上海自由贸易试验区，在哪些方面有重要的重新。一、建立中国（上海）自由贸易试验区的意义第一个大问题，首先要建立中国上海自由贸易试验区的意义。中国上海自由贸易试验区涵盖上海外高桥试验区，外高桥物流源保税区，洋山港保税区和上

2、海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区。总面积有28.78平方公里。上海自由贸易试验区是国内首个符合国际惯例的海关特殊监管区。为了讲清上海自由贸易试验区，我们首先要对自由贸易区的概念做一个区分。（一）自由贸易区概念自由贸易区是在两重意义上讲的。第一就是自由贸易区，自由贸易区，它的缩写的是FTA。简称自贸区。第二重意义上，叫做自由贸易园区，它的缩写是FTG。自由贸易区是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。自由贸易区所涵盖的范围是签署自

3、由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。所以我们一般意义上讲的，自由贸易区，应该是国与国之间，通过政府协定的形式建立的。它所涵概的，就是国家的全部的关税领土，而不是其中一部分。自由贸易区是区域经济一体化的一种形式。在第二次世界大战以后，已经有两次区域经济一体化的高潮。第一次是从50年代开始。一般认为开端是法国、德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡建立的煤钢共同体，它是欧洲经济共同体的前身，也是欧盟的前身。但是真正的冠名为自由贸易区的区域组织，是1960年由英国、奥地利、丹麦、挪威、葡萄牙、瑞典和瑞士七个国家建立的欧洲自由贸易联盟。这是真正的关于自由贸易这样一个名称的区域组织。区域

4、经济一体化的进程分为四个阶段。第一个阶段是贸易一体化。第二个阶段是要素一体化的。第三个阶段是政策一体化。第四个阶段是完全一体化。与之相适应的，区域集团也有四种类型。第一种与第一个阶段相适应，叫做优惠贸易协定。第二种类型就是自由贸易区。第三种类型就是关税同盟，共同市场和经济同盟。第四种类型叫做完全经济一体化，以欧盟为典型代表。自由贸易区是区域经济一体化中的一种形式。自由贸易区的作用主要是两个方面。第一就是产生贸易创造效应和贸易转移效应。通过贸易创造效应和贸易转移效应，可以有效地扩大区域伙伴之间的贸易总量。第二个方面的作用，就是通过区域伙伴之间贸易量的扩大，促进生产的发展，使得国际贸易量大幅度的增

5、加。因此区域经济一体化与经济全球化已经成为了当今世界经济发展的两大趋势。自由贸易园区是指，在某一个国家，或者地区的境内，设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块的特定区域。有的国家也称之为自由港，自由仓等等。关于自由贸易园区，它的比较权威的定义，一般是采用的海关合作理事会1973年通过的关于简化和协调海关业务制度的国际公约，简称京都公约。这个权威解释是这样的。自由去是指一国的部分领土，在这部分领土内，运入的任何货物，就进口关税及其它个税而言，被认为在关境之外，并免予实施惯常的海关监管制度。所以自由贸易园区，它的最典型的特征，按照这个解释就是境内关外，这是它最典型的特点。国际上的自由贸易园区，有一

6、些共同的特点。主要是三个方面。第一就是设立自由贸易园区，是一个国家行为，一般是以国家立法或者最高当局直接确立其区域性质定位，它的基本政策框架和宏观管理模式等等。第二个特点就是它是一个单独的封闭区，实行关税优惠和特殊监管，实行一线放开、二线管住的管理模式。第三个特点就是具有较高的，管理自由度，和较多的经济政策优惠。包括企业经营自由，物流流动自由，人员进出自由，金融外汇自由等。世界上很多国家都有自由贸易园区，据统计有135个国家大约是建立了3500个自由贸易园区。至于这些园区的名称是各异的。比如说有的国家叫自由港，有的叫出口加工区，有的叫保税仓库区，自由区，对外贸易区，自由贸易园区，科学工业园区，

7、离岸金融中心等等。世界上最早建立的自由贸易园区是1547年，意大利热那亚建立的自由港。这是公认的世界上最早的自由港，也就是最早的自由贸易园区。世界上有很多非常著名的自由贸易园区，比如说美国。美国就有200多个自由贸易园区，每个州都有几十个。拉美地区也有很多自由贸易园区，比如比较著名的有马瑙斯自由贸易区、巴达玛的科隆自由贸易区，还有智利的伊基克自由贸易区等等。德国的汉堡自由港，比利时的安特卫普港，这些是欧洲的比较著名的自由贸易园区。另外香港也是一个著名的自由贸易区。另外东南亚，新加坡，还有印度尼西亚，都有一些著名的自由贸易园区。美国，它的自由贸易园区被公认是比较多的，而且管理也是比较科学的，据统

8、计，美国现在大约是有277个自由贸易园区，还有500多个分区。美国建立自由贸易园区是从30年代开始的，它也是当时的罗斯福新政的一部分。1934年，美国为了促进对外贸易的发展，国会通过了两个法案。这两个方案兼顾了国际与国内两个层面的自由贸易政策。一个是互惠贸易协定法，授予总统调整关税税率以及与外国签订贸易协定的权利。第二个是对外贸易区法案，起动了对外贸易区项目，以拓展和鼓励对外商务。1950年，美国国会对这两个法案，又进行了修订，制订了对外贸易区法案，开始允许在区内进行加工制造活动。1980年和1999年，美国又两次修改了对外贸易区法案，以鼓励对外贸易区内，进行加工制造业务，特别是进行高新技术产

9、品的生产。美国的自由贸易园区建设方面有一些很好的经验的。比较公认的经验是这样几个方面。第一，美国对外自由贸易园区的管理体制是分为两级的。一级是全国性管理体系，以对贸易园区委员会为主体。另一级就是对外贸易园区内部的管理体系，以授予管理层，还有运营者为主体。它的第二个经验，就是它有总区和分区之分。总区分区这样一种管理模式，它是开放性的，有效地扩大了对外贸易园区的覆盖范围。因为原来都是在一些港口，它设立了这些分区以后，有效地扩大了它的范围。第三个特点，就是它有退出机制和进入机制。它的退出机制和进入机制相互衔接，确保了功能区的动态配制的效率。第四个特点，就是它的监管理念创新，使得对外贸易园区联系内外的

10、桥梁作用能够得到充分地发挥。美国的这些经验在世界上是公认的，认为是做的比较好的。所以很多国家在建立自由贸易园区的时候，也借鉴了美国的这些经验。（二）建立中国（上海）自由贸易试验区的意义第一个大问题的第二个问题。我想讲一下，建立中国上海自由贸易试验区的意义。建立中国上海自由贸易试验区，意义主要有三个方面。第一就是促进我们国内的改革和对外开放。所以有关部门，称为打造中国经济的升级版就是上海自由贸易区，上海自由贸易园区建立的意义，首先就是打造中国经济的升级版。第二个方面的意义，就是先行先试国际经贸的通行规则。第三个方面，就是建立符合国际通行规则的自由贸易园区。关于打造中国经济的升级版,十八届三中全会

11、对我们中国下一步经济体制改革有一些纲领性的一些提法。十八届三中全会这个决定指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心重点是处理货政府和市场的关系。使市场在资源配制中，起决定性作用和更好发挥政府作用。决定还指出，要抓住全球产业重新布局的机遇，推动内陆贸易，投资技术创新，协调发展。决定还指出，要建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制订负面清单的基础上，各类市场主体，可依法平等进入清单之外领域。决定还指出要扩大金融业，对内对外开放。决定中所指出的这些经济体制改革的重点，我们在后面可以看到，在中国上海自由贸易试验区的实验中都是有很好的体现的。所以中国上海自由贸易试验区首先就是要打造

12、中国经济的升级版。再有，关于先行先试国际经贸的通行规则。这个也是上海自由贸易试验区非常重要的一个功能。因为20世纪90年代以来，区域经济一体化已经成为与全球化并行的世界经济发展的一大趋势。特别应该引起重视的是美国、欧盟、日本现在正在联手打造全球最强大的区域集团，也就是TPP和TTIP。TPP和TTIP很重要的一个功能，就是要塑造新一代的国际贸易规则TPP全称是跨太平洋伙伴关系协定。它是2005年，由新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起的。原本，并不太受国际上的关注。但是2008年美国宣布要加入TPP的谈判，并且09年美国高调加入，主导了TPP。从此TPP就受到了全球的关注。TPP主张要打破传统的

13、自由贸易区的模式，要实行综合性的自由贸易协议，开创21世纪贸易协议的新标准。TPP目前已经有了12个成员国，它们的GDP总和占到了全球GDP的40%以上。韩国也应该参加了TPP的预备谈判。TPP的谈判目前已经涉及到的领域是比较广泛的，主要包括农业、劳工标准、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒、卫生和植物卫生措施等等。美国、澳大利亚和新西兰这些发达国家的成员，尤其重视的是知识产权保护，劳工标准和贸易标准等等。TTIP，它的全称是跨大西洋自由贸易协议，是美国与欧盟共同打造的一个自由贸易区。美国经济是比较强大的，是世界上发达国家之首。欧盟有28个成员国

14、，美国和欧盟加起来以后，它们涉及到了全球40%的经济产出和50%的贸易活动。所以美国欧盟所打造的TTIP，对未来全球的贸易格局影响是非常大的TTIP，目前已经完成了四轮谈判。美国和欧盟对TTIP的定位是一个宏伟的，全面的和高标准的贸易与投资协定。美国和欧盟在TTIP这个定位，它们认为是要取得八个方面的突破。第一就是进一步开发市场，第二是强化双边投资关系，第三是消除所有贸易的关税。第四是处理非关税壁垒问题。第五是增进服务贸易市场准入。第六是大量减少，监管与标准方面的差异，同时维持卫生、安全与环保方面的高标准。第七是制定全球关注的规则、原则与新型合作方式。第八，促进中小企业的全球竞争力。我们从这八

15、个方面可以看出，美国，欧盟，在全力打造新一代的国际贸易新标准。TPP与TTIP这两个正在谈判中的大的区域集团，它们对我们中国未来的贸易的发展影响是非常大的。我们以2013年的数据来统计，TPP加入谈判和预备谈判的13国对华贸易占中国对外贸易总额的40.1%。如果在考虑到TTIP，欧盟占中国对外贸易的13.5%,TPP的成员再加上欧盟，它们就占到了中国对外贸易总额的53.6%。所以这两大区域集团未来的走向，对我们中国对外贸易的发展是至关重要的。在TPP和TTIP所打造的新一代的贸易规则中，准入前国民待遇和负面清单的管理模式，是非常重要的内容。美国欧盟都认为准入前国民待遇，加负面清单管理，是未来一

16、代国际投资规范的一个重要的准则。目前世界上已经有77个国家，采用了这个模式。它是在90年代，准确地说，是在1994年，美国在北美自由贸易区谈判中创造的这样一种标准，就是要实行负面清单的管理模式。此后美国就把负面清单管理模式，作为美国与其它国家，缔结投资协定范本。在2004年，美国的贸易办公室就把负面清单管理模式，作为美国与其它国家签订投资协定的一个范本，是必须要涉及的一个内容。在中美双边的投资谈判中，准入前国民待遇和负面清单管理模式是一个非常重要的内容，美国是一直坚持这一点的。对于中美的双边的投资谈判，在80年代美国就提议要与中国谈判，签订双边的投资协定。但是由于种种原因，后来一直拖下来了。一

17、直到了08年，中美双方正式启动了、双边投资协定的谈判，至今已经进行了12轮的谈判。在谈判中，美国就坚持中国一定要采用负面清单的管理模式。但是在此之前，我们中国是没有这样一种负面清单的管理模式的。我们采用的都是发改委和几个部委联合制定的投资准入条件和禁止目录。在确立要建立上海自由贸易试验区以后，试行负面清单管理模式成为上海自由贸易试验区试点的一个重要的内容。在这一点确定以后，在2013年的7月，第5轮中美战略和经济对话中，我国政府就明确地表示可以把准入前国民待遇和负面清单作为投资协定谈判的一个基础。可见，我们做出这个明确的表态与我们已经决定要建立中国上海自由贸易试验区，并且在试验区要试行负面清单

18、管理模式，有直接关系的。第三个意义，就是建立符合国际惯例的海关特殊监管区。很多人说，我们不是有很多的保税区吗，不是有很多的出口加工区吗？为什么说我们此前还没有符合国际惯例的海关特殊监管区？从上世纪90年代开始，我国参照国外的经验并且结合中国的国情，设立了保税区、出口加工区、保税物流园区等六大类共计102个海关特殊监管区。虽然这些各类的园区的经济自由化的程度比我们以往的园区要高得多。但是从总体上来讲，这些园区仍然是属于境内关内的的特殊监管区。生物部和海关总署，在2008年曾经发布了一个关于规范自由贸易区表述的函。在这个函中就指出，我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经

19、济功能区，都具有自由贸易园区（FTG）的某些特征。但目前我国尚无与自由贸易园区完全对应的区域。为什么这样讲？我们可以做一个比较。我国的保税区、出口加工区等等，与国际通行的自由贸易园区相比较，在许多方面都是有区别的。比如说，设立园区的主体。国际通行的自由贸易区设立的主体是中央政府，而我们的综合保税区是地方申请中央批准的。从立法形式来看，国际通行的自由贸易园区是先立法后设区，是由国家来立法的。我国的综合保税区是以管理区的条例来规范的。在从定位上看，国际通行的自由贸易园区，它是实行完全的境内关外，也就是一国领土之内、海关管辖之外。我国的综合保税区实施的是部分境内关外政策。总体来讲，还是境内关内，处于

20、海关的管辖之内。再从海关的监管模式来看，国际通行的自由贸易园区是一线放开，二线管住，区内有比较大的自由贸易度。而国内，保税区对园区内的货物实行的是一线二线区域内三重管理。另外在从区域的范围来看，国际通行的自由贸易园区是实行区港联动，保税区的政策覆盖到港区，形成保税区与港区的良性的互动发展。而国内的综合保税区与港口没有实现有效的区港互动发展。另外，在从功能上看，国际通行的自由贸易园区是兼具贸易、物流、仓储、加工、航运、金融等多种功能，而我们的保税区一般是以货物贸易和物流为主的。再从经济自由度的来考察，国际的通行的自由贸易园区是实行贸易投资金融运输等高度的自由。而我们的综合保税区在这些方面都存在着

21、一些限制。另外从政策优惠的角度看，国际通行的自由贸易园区，在税收尤其是企业所得税方面是优惠的。我们的综合保税区有一些优惠政策，但是优惠的幅度比国际上通行的自由贸易园区还是有差距的。（三）为什么是上海第一个大问题的第三个问题，我们看一看，为什么选中上海，为什么是上海？我们说在上海来建立这个自由贸易试验区，有这样几个方面的原因。首先就是上海有长期的准备。上海的准备应该说时间是很长的。在1990年朱镕基总理在香港参加90年代上海经济发展沪港经济合作展望研讨会，就发表了一个演讲，提到浦东开发开放的第一个特点，我们以建立自由港为目的，建立一个保证商品、人员、商船关税豁免，自由出入的自由贸易工业区。在这个

22、区内，可以允许外商来进行转口贸易，发展批发业。这一点在其他经济特区是没有的。这是90年朱镕基总理提出的。2008年国际金融危机爆发以后，亚泰的港口城市，在经贸方面，竞争区域白热化。应对金融危机，主要是通过实行经济自由化来加强它们的竞争力。在这样一种情况下，我国的很多企业的货物，绕到境外的自由贸易区做一个中转，再转回来。这就使得我国建立一个符合国际通行标准的金融贸易园区显得非常迫切了。09年的时候，上海浦东新区就委托国内的智库和著名的专家，组成了专门的课题组，研究在上海普通实施以投资自由、贸易自由、金融自由、航运自由、高度集成为标志的、支撑国际600多个航运中心运行的左右贸易区的政策。在充分研究

23、的基础上，形成了上海浦东新区建设自由贸易园区的研究报告。2011年，浦东又举办了代表全球自由贸易园区最高水准的第十一届世界自由贸易园区大会。所以上海的准备应该说是时间很长的。第二个方面，就是上海具备基础条件。首先上海在开放性经济方面，应该说在全国是走在前列的。它的开放性经济规模大，内外经济联系面广，国际化的企业聚集度比较高。另外上海有四个保税区，具有良好的基础设施条件。在2012年，已经引进各类投资企业12000家。其中世界500强企业就吸引了这个230个项目。第三个方面，就是上海有较为成熟的监管制度和管理经验。在上海自由贸易试验区建立以前，上海市人民政府，已经设立了综合保税区管理委员会，管理

24、规范高效。有管理较高程度，开放区域的比较丰富的经验。这些都有助于下一步创新监管服务模式，促进各类要素的自由流动。正因为上海有比较好的基础，所以当2013年3月李克强总理到上海浦东外高桥保税区视察的时候，上海提出了建立上海自由贸易试验区的要求。李克强总理当时指出，在现有的综合保税区的基础上，研究如何实行在28平方公里内建立一个自由贸易实试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型的经济体制。在2013年的4月，汪洋副总理在听取上海的汇报后指出，建立自由贸易试验区的目的是以开放促改革最有意义和最核心的是要建设一个国际化、法制化和营商环境，并且明确了试验区的名称是中国（上海）自由贸易试验区。到了2013年的7月，国务院常务会议原则上就通过了，中国上海自由贸易试验区的总体方案。这个方案就确定了在上海外高桥保税区等四个海关特殊监管区域内，建设中国上海自由贸易试验区。2013年的8月22日，国务院正式批准了设立中国上海自由贸易试验区，9月份就正式挂牌了。所以上海自由贸易试验区是经历了长时期的理论准备，在2013年3月李克强总理视察的时候，这个基本的方向确定下来了，然后就是紧锣密鼓地在半年左右的时间正式挂牌建立了。