重庆警院《行政法》教案第2章 行政主体

1、行政法教案授课周次：第5周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队 治安1-2区队授 课地 点 勤学楼311砺学楼110授课章节第2章 行政主体 第一节 行政主体的含义与类型第二节 行政主体资格、地位与职务关系授 课时 数36学时 教学目的与要求教学目的：1.了解行政主体的基本理论 2.熟悉行政主体与相关概念之区别教学要求：回顾和自学我国行政区划的相关知识教学重点与难点教学重点： 1.我国行政主体的类型 2.行政机关的含义与类型 3.行政主体的资格教学难点： 1.派出机关与派出机构的区别 2.行政主体与行政机关的区别参 考资 料应松年、薛刚凌：行政组织法研究，法律出版社2002年版黎军：行业组

2、织的行政法问题研究，北京大学出版社2002年版黎军：行业自治与国家监督行业协会实证研究，法律出版社2006年版沈岿编：谁还在行使权力准政府组织个案研究，清华大学出版社2003年版薛刚凌主编行政主体的理论与实践：以公共行政改革为视角，中国方正出版社2009年版 教学设计备注导入新课1.复习行政法律关系的相关知识，并从行政法律关系的主体这一知识点导出新课；2.列举典型案例，让学生从中判断何谓行政主体。理论讲授第二章 行政主体行政主体概述行政主体的涵义和特征在行政法律关系中，代表国家行使行政权的一方主体在法律上应如何称呼，行政法界有不同的看法，有的称之为行政机关，有的称为行政组织，有的称为行政主体。

3、我们认为，由于行政主体比较准确地反映出行使行政权主体的本质属性，因而，我们接受行政主体这一概念。行政主体是与民事主体相对应的一个行政法概念，但与民事主体有所不同的是，行政主体仅是一个法学概念而非法律概念，而且关于它的确切含义行政法学界亦有不同认识，大致有两种不同的看法：一种观点认为，行政主体是指依法享有行政权，能够以自己的名义对外行使该项权力并对行为的效果承担法律责任的组织。另一种观点认为，行政主体是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，并能以自己的名义享受行政权利、履行行政义务的组织，这种观点将行政主体视为行政法人。我们认为，由于第二种观点没有涵盖行政权主体的外延和全部内容，所以，我们赞同

4、第一种观点，以此观点为基础，可以看出，行政主体具有以下几方面特征：第一、行政主体应是一种组织，而不是个人。按照系统论的观点，组织是一个系统，它由自然组织和社会组织所构成，社会组织是指人们互相依赖、互相作用，按一定方式结合起来并具有一定社会功能的群体，在现代社会，对整个社会具有重大影响的组织为政党和国家组织，而在国家组织中最为庞大的是行政组织，组织（主要是行政组织但又不限于行政组织）在一定条件下可以成为行政主体，而个人则不能成为行政主体，尽管行政权大多由国家公务员行使，但他们都是以组织而不是以个人名义实施的，权力主体只能归属于组织而不能归属于个人，国家权力不能成为个人的私有财产，这是民主国家的基

5、本标志。第二、行政主体依法享有行政职权。行政主体是一种组织，但并非所有的组织都能够成为行政主体，只有依法享有行政职权的组织才能成为行政主体，所谓“依法享有”行政职权，是指该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定程序所授予（行政授权）。根据我国宪法的规定，我国的行政主体主要是行政机关，即中央到地方的各级人民政府。第三、行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织所谓“以自己的名义”，是指能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为，因此，凡不能以自己的名义对外行文，独立作出行政行为的组织如公安局所属的治安科，复议应诉科等都不是行政主体，能否以自己的名义独

6、立行使职权不仅是判断一组织是否为行政主体的标准，也是判断该组织能否作为行政诉讼的主体参与行政诉讼活动的标准。第四、行政主体必须能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配制约力，行政职责是行政主体依法承担的对一定对象的责任，两者紧密联系在一起。有行政职权 必然有相应的职责。行政主体的这一特征就将行政主体与受委托行使行政权的组织和公务员区别开来，受行政机关委托行使行政权的组织和公务员，由于其行为的结果完全归属于委托的行政机关，他们对行为的结果不负直接责任，故他们不属于行政主体。标准具 体 含 义权自己享有并行使行政职权；否则可

7、能是民事主体名以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任注意：三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体行政主体与行政机关等概念的区别1.行政主体与行政机关行政机关是一个法律概念和日常用语，它有广义和狭义之分：广义的行政机关是指从中央到地方的整个政府体系，狭义的行政机关则是指单个的、具体的政府机关；而行政主体是一个法学概念和动态的概念，因为它不是根据某个组织是否为行政机关来判断，而是依该组织是否依法享有行政职权，是否能够以自己的名义行使该项职权并能够独立承担行为的法律后果而定的，在我国，行政主体的角色主要是由行政机

8、关来充当的，但又不能将两者等同起来，它们之间的区别主要体现在：（1）行政机关并非在任何场合都是行政主体，在法律上它具有多重身份：它既可以行政主体的身份运用行政职权进行行政管理，也可以民事主体身份与其他民事主体进行对等交往，因此，行政主体仅是行政机关参与法律活动时的身份。（2）行政主体又不限于行政机关，有些社会组织、社会团体基于法律、法规的授权也可以行政主体的身份从事一定范围的行政管理活动，它们虽不是国家行政机关，但在行使法律、法规授予的职权时，与行政机关具有相同的法律地位。2行政主体与行政组织行政组织在我国不是一 个法律用语，关于它的确切涵义不十分明确，在行政学上通常认为一级人民政府（如国务院

9、、省级人民政府、市人民政府、县人民政府、乡镇人民政府）称行政机关，一级人民政府的职能部门（如政府所属的部、委、厅、局、处、科、室等）一般称为行政机构，行政机关与行政机构合称行政组织，如果基于这样的理解，那么，行政主体与行政组织的关系可以适用其与行政机关的关系进行解释。3行政主体与行政法人行政法人是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，能够以自己的名义享受行政权利、履行行政义务、实施行政管理活动并能够以自己的财产独立承担行政责任的组织，行政法人是与民事法人相对应的一个行政法上的范畴，也是行政法学上正在进行讨论的一个问题。主张在我国建立行政法人制度的学者认为，行政法人制度的建立有利于保障行政机关

10、相对独立的地位从而解决长期以来困扰我国的党政不分、以党代政的状况；行政法人责、权、利明确，国家、行政机关、公务员之间边界清晰，有利于克服行政管理中层层附庸、推诿责任、效率低下的流弊；同时，行政法人制度的建立有利于行政诉讼的开展、国家赔偿制度的落实。关于行政主体与行政法人的关系，可以这样认为，行政法人属于行政主体的范围，但不能等同于行政主体，因为它仅是行政主体的一部分，在行政法上，有些不具有完全的行政权利能力及行政行为能力的机关和组织也可以行政主体的身份出现（如公安派出所、工商所等），只不过它们的权利能力及行为能力受到一定限制，他们的身份类似民法上有经营主体资格但不具有完全的民事权利能力及民事行

11、为能力的法人单位的分支机构。4行政主体与行政法主体在行政法上，通常将行政法律关系的主体简称为行政法主体，因此，行政法主体由行政主体和相对人所构成，行政主体仅是行政法律关系的一方当事人，是行政法主体的一部分。行政主体的类型和能够成为行政主体的组织行政主体的类型依据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类1.职权行政主体与授权行政主体根据行政职权的来源及产生方式不同，可将行政主体分为职权行政主体与授权行政主体：凡是行政职权随组织的成立而自然取得，无须其他组织授予的管理主体，便是职权行政主体，在我国，行政机关一经依法成立，即自然享有组织法规定的各项行政职权，它们属于职权行政主体；相反，凡行政职权不因组

12、织的成立而产生，其职权必须来自有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。2.外部行政主体与内部行政主体根据行政主体实施行政权的范围，可将行政主体分为外部行政主体与内部行政主体，其中有权按地域对社会上的相对人实施管理的是外部行政主体，而按隶属关系只能对行政主体管理的是内部行政主体，如机关事务管理局。当然，这种划分不是绝对的，有些行政主体既是外部行政主体，又是内部行政主体，如各级人民政府。3.本行政主体与派出行政主体当一个行政主体与另一个行政主体之间具有派出关系时，前一个行政主体谓之本行政主体，后一个行政主体谓之派出行政主体。此外，还有以行政行为的相应划分单独行政行为和共同行政行为为基础，将行政主

13、体分为单独行政主体和共同行政主体等。能够成为行政主体的组织在我国，能够成为行政主体的组织主要包括以下两种：1行政机关行政机关是行政主体的主要表现形式，关于行政机关的行政法律地位及相应的法律制度我们在第四节中讨论。2法律、法规授权的组织法律、法规授权的组织是指依法律、法规的授权而取得特定行政职权的行政机关和其他社会组织，法律、法规授权的组织具有这样几个特征：（1）其职权来源是法律、法规所明确授予的，除法律、法规之外，任何行政机关及其他的行政主体均不具有授权的资格；（2）被授权的组织必须是行政机关以外的其他组织，行政机关系统内部的上级行政机关将本属于自己职权范围内的某些行政事务交由下级行政机关办理

14、不是我们这里所讲的授权；（3）被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主行使行政职权而不是以授权人的名义实施行政职权，其行为的法律后果亦归属于该组织。实践中，法律法规授权的组织通常包括以下几种：（1）企业单位。如中国银行属于国有企业，但它可以根据法律法规的授权发行外币债券，当中国银行经授权从事上述活动时，它便成为行政主体。（2）事业单位。如县级以上的卫生防疫站和食品卫生监督检验所都是事业单位，但它们经食品卫生法的授权而获得了食品卫生监督检查的行政职权。（3）社会组织、社会团体。如工会、妇联、律师协会等。在授权情况下，可以办理某些政府交办的行政事务。 （4）基层群众性自治组织。我国的村民委员会、

15、居民委员会不是一级国家行政机关，而是基层群众组织，但它们可以根据法律法规的授权，办理一些行政事务，如根据土地管理法有关规定核发村民用地许可证等。此外，一些法定的技术检验、鉴定机构，一些群众性治安保卫组织以及某些私人组织也可根据相应法律、法规授权而成为特定的行政主体。被授权组织的法律地位主要体现在以下三个方面：第一，被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并就行使所授职权的行为对外承担相应的法律责任。第三，被授权组织在执行其本身的非行政职能时，不享有行政权，也即不具有行政主体的地位。1.关于受委托的组织与行政授权

16、密切联系的是行政委托，行政授权产生被授权组织，而行政委托则产生受委托的组织，在行政活动中，有时行政机关可能将某项行政管理事项委托某个社会团体、组织甚至个人行使，由此产生了行政委托，行政委托与行政授权有诸多相似之处，但两者在行政法上的地位截然不同，有必要加以说明。行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，把某项行政职权或行政事项委托给某一机关、单位、组织办理的行为，行政委托具有以下特征：（1）行政委托的委托人必须是国家行政机关，其他非行政机关的委托不能称之为行政委托；（2）在行政委托中，行政机关委托或交办的行政职权或行政事项必须在自己的职权范围内，超出自己职权范围的委托行为是无效的；（3）受委

17、托的组织可以是其他行政机关，其他国家机关及非国家机关的社会组织。关于受委托组织的法律地位，由于：（1）受委托组织的权力来源于行政机关的委托，而委托关系中所获得的权力是不能独立行使的，它必须以委托的行政机关的名义实施行政管理活动，其行为的效果亦归属于委托的行政机关；（2）受委托组织只能以委托的行政机关的名义行使职权，其行为的效果亦归属于委托的行政机关，因而，受委托组织不具有行政诉讼被告的主体资格，当其所作的具体行政行为引起诉讼时，其被告应是委托的行政机关而非受委托的组织。基于上述两方面的原因，受委托组织不具有行政法上的独立的主体资格和法律地位，它们不是行政主体。关于受委托组织必须具备的条件或者说

18、受委托组织应具备的资格，我国法律上没有统一规定而分散规定在单行的法律法规中，其中比较引人注目的是行政处罚法的规定，依据行政处罚法第19条的规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚，受委托组织必须符合以下条件：（1）是依法成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。行政主体的资格行政主体资格的内容行政主体资格的内容包括三个方面：1享有行政职权，即作为行政权的享有者；2以自己的名义实施行政管理活动，即行政管理活动的实

19、施者；3承担因实施管理活动所产生的法律后果，即行政责任的承担者。行政主体资格的取得、转移和丧失1行政主体资格的取得行政主体资格的取得因行政主体的类型不同而不同。对于职权行政主体，其主体资格的取得必须具备下列实质条件和程序条件：第一、其成立已获得有关机关批准；第二、已由组织法或其他的法律规范规定了其职责和权限；第三、已有法定编制并按编制配备了工作人员；第四、已有独立的行政经费预算；第五、有自己的办公场所和必需的办公条件；第六、已经政府公报公告其成立。关于授权行政主体资格的取得，必须依授权机关的授权行为而发生，授权决定的内容应当包括：（1）授权人必须具有所授职权；（2）授权人授出的职权应当小于或者

20、等于自己享有的职权。2行政主体资格的转移行政主体资格的转移主要有两种情形：（1）行政主体分解，即一个行政主体分解为两个以上的行政主体；（2）行政主体合并，即两个或两个以上的行政主体合并为一个行政主体。行政主体合并分解后，其行政主体的资格由合并或者分解后的新的主体承接。3行政主体资格的丧失行政主体资格的丧失亦有两种情形：（1）行政主体被解散；（2）授权机关收回所授之职权或者授权期限届满。在上述第一种情形下，原行政主体虽然丧失了主体资格，但它在享有主体资格期间所实施的行政行为的法律效果应由撤销该主体的机关承受。在上述第二种情形下，授权主体在授权期间所实施的行政行为的法律效果由授权的机关承受。行政主

21、体的法定代表人当法律不仅承认个人的法律人格，而且承认组织亦可以作为法律主体参与社会活动时，法定代表人制度也应运而生，行政主体的法定代表人是指依法代表行政主体实施法律行为和参与诉讼活动的个人，行政主体的法定代表人具有以下法律特征：1行政主体的法定代表人是个人而不是组织，法定代表人是代表组织的个人而非组织本身；2行政主体的法定代表人是依照法律的规定产生的，具有法定性；3行政主体的法定代表人依法代表行政主体进行活动，具有代表性；4行政主体的法定代表人是行政主体的组成部分，而不是一个独立于行政主体之外的法律人格，行政主体法定代表人所为的行为，其行为效果归属于行政主体而非法定代表人个人。关于行政主体法定

22、代表人的确认，目前行政法上无特别规定而准用民法及民事诉讼法的有关规定：1行政主体单位的正职行政负责人；2在行政主体单位没有正职的行政负责人的情况下，由主持工作的副职负责人作为法定代表人；3在没有正副职行政负责人的情况下，由主持工作的人员充任法定代表人。确立行政主体的法定代表人制度，对于审查行政行为并确定行政行为的合法性、完善行政复议及行政诉讼制度、推进国家赔偿制度具有重要意义。法律实务【案情介绍】湖南省卫生厅、省邮电局（1997）15号关于规范全省“120”医疗急救专用电话管理的通知（以下简称15号文件）规定，邮电与卫生行政部门对开通120急救电话有确定权。该文件同时规定，医疗机构申请开办急救

23、中心、开通120急救电话的程序是：经当地卫生行政部门指定并提交书面报告，由地、市卫生行政部门审核批准后，到当地邮电部门办理120电话开通手续。1997年8月15日，原告湖南省某县中医院经湖南省卫生厅确认为功能较全、急诊科已达标地二级甲等综合医院，具备设置急救中心的条件。同年12月8日，该县卫生局指定原告开办急救中心，开通120急救电话。同日，县中医院向被告该县邮电局提交了关于开通“120”急救专用电话的报告，并经主管县领导批示同意。1997年12月13日，被告县邮电局为原告县中医院安装了120急救电话，并在市内电话装拆移换机及改名过户工作单上写明：12月16日安装完毕，装机工料费按332320

24、8计收。但是，自安装以后，该电话一直没有开通。1998年7月20日，县邮电局为没有经过卫生行政主管部门指定和审批的该县人民医院开通了120急救电话。7月24日，原告某县中医院向市卫生局提出关于请求设置120急救专用电话的报告。7月25日，该报告得到市卫生局批准。7月27日，县中医院再次书面请求被告县邮电局开通120急救电话，被告仍拒不开通。原告认为，其根据上级文件的规定和主管部门批准，向被告申请开通120急救电话，但是实行拒不作为，致使原告购置的急救车辆和其他设施至今不能正常运转而损失惨重。所在经，原告向该县人民法院提起行政诉讼，请求判令被告立即履行开通120急救电话的职责，并赔偿原告的经济损

25、失8万元。对于原告的主张，被告则认为，120急救电话属于全社会，不属于原告。同时，根据15号文件的规定，被告对该县开通120急救电话承担义务，但是不承担某一医院开通120急救电话的义务。事实上，被告已经开通了该县120急救电话，不存在不履行义务的问题。邮电局是公用企业，不是行政机关，不具备行政诉讼中的被告资格，也没有法律法规授权给县邮电局行使行政职权。被告对原告未作出任何具体行政行为，原告无从提起行政诉讼。原告如果认为是湖南省邮电局委托被告作出具体行政行为的，那么本案的被告应该是湖南省邮电局，而不是县邮电局。县人民法院在一审中支持了被告了的主张。原告不服，以县邮电局对开通120急救电话负有行政

26、上的职责，上诉人的诉讼请求依据充分、程序合法为由向某市中级人民法院提起上诉。二审法院经过审理，采纳了县中医院的主要上诉理由。【问题】造成一审与二审结果不同的主要原因是：一审法院与二审法院对被告县邮电局在本案中的职能性质存在不同的认识。一审法院认为被告是企业单位，不具有通讯管理的行政职能，没有给原告某县中医院开通120急救电话的法定义务，原告的诉讼请求不能成立。二审法院认为：被上诉人县邮电局是行政机关，具备行政诉讼实行的资格。你认为哪种审理结果是正确的？【评注】对被告某县邮电局的职能性质之所以存在不同的认识，与我国邮电行业体制转轨的背景密切机关。1987年1月1日开始施行的中华人民共和国邮政法第

27、2条规定：“国务院邮政主管部门管理全国邮政工作。国务院邮政主管部门根据需要设立地区邮政管理机构，管理该地区的邮政工作。”第3条规定：“国务院邮政主管部门所属的邮政企业是全民所有制的经营邮政业务的公用企业。邮政企业按照国务院邮政主管部门的规定设立经营邮政业务的分支机构。”长期以来，我国对邮电部门被告政企合一的管理模式，一般被称为邮电部门的邮电局，既具有邮电行政主管机关的职权，又参与邮电市场经营。经过改革，目前虽然邮政和电信初步分离，一些电信部门逐渐成为企业法人，但是由于电信行业的特殊性，我国电信市场并未全面放开，国有电信企业仍然是有线通讯市场的单一主体，国家对电信方面的行政管理工作，仍然要通过国

28、家电信企业实施。在此背景下，对于邮电部门的行为必须根据相关事实和法律进行细致的辨识和判断，以确定其法律地位是行政机关还是民事企业。开办120急救中心，是医疗机构求死扶伤的一项公益事业。鉴于此举能给医疗机构带来一定收益，为使责任专一，趋利避害，防止因混乱而耽误抢救病人，政府对120急救事业实施行政管理，规定在一个行政区域只允许一家医疗机构开办120急救中心、开通120急救电话。120急救电话不是只要交纳安装费就能装的普通电话，因此省卫生厅、省邮电局联合下发的15号规定，只有功能较全、急救水平较高，且急诊科已达标的综合医院，在经县卫生局指定并报地、市卫生行政主管部门批准后，才能获得开通120急救电

29、话的特许权。联合文件还规定，邮电部门对开通120急救电话只收安装费，免费安装影示系统和电脑自答系统，免收电话费。这些明显不同于企业营利行为的优惠政策，既体现了政府支持举办此项公益事业的行政意志，也表明了政府对此项事业进行统一规范和管理。15号文件下发给地、市和县级地卫生行政主管部门以及邮电局，正说明政府要通过这些职能部门对120急救电话的开通实施行政管理。邮电局在此是作为行政机关的法律地位出现的，邮电局执行这个文件时与被审查的医疗机构之间发生的关系，不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因此发生的争议而引起的诉讼，不是民事诉讼，而是行政诉讼。按照15号文件的分工，确定哪一家医疗机

30、构有开办120急救中心的资格，由卫生行政主管部门负责；而审查申请开通120急救电话的医疗机构是否符合15号文件的规定，决定是否给其开通120急救电话，则由邮电局负责。原告县中医院是被批准开办120急救中心的合格单位。县中医院向被上诉人县邮电局提出开通120急救电话的申请后，县邮电局即着手安装。该局后来又以120急救电话的开通应由邮电与卫生行政部门共同确定为由，拒绝对县中医院履行开通职责，却私自为另一家未经审批的医院开通120急救电话。这一事实说明，所谓“应由邮电与卫生行政部门共同确定”，只是县邮电局为达到与卫生行政部门分享开通确定权的目的而对15号文件的曲解；当其分权目的无法达到时，就不再坚持

31、共同确定的主张，单方行使120急救电话的开通权力。综上所述，被上诉人县邮电局接到上诉人县中医院的申请后拒不开通120急救电话，是不履行职责的错误行政行为，应当纠正。县邮电局为推卸责任而提出的县中医院申办不符合文件规定、自己已经履行了开通120急救电话的义务、不具备行政诉讼被告资格等辩解理由，均不能成立。主要法条1.宪法2.国务院组织法3.地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等关于行政机关设置等相关的法条。如根据现行宪法第89条和国务院组织法第3条的规定，国务院享有下列18项职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（2）向全国人民代表大会或者全国人民代表大

32、会常务委员会提出议案；（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；（4）统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（6）领导和管理经济工作和城乡建设；（7）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（8）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协议；（10）领导和管理国防建设事业；（11）领导和管理民族事务，保障少数民族平等权利和民族自治地方的自治权利；（12）保护华侨的

33、正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益；（13）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、批示和规章；（14）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（15）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（16）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；（17）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（18）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。作业与思考行政主体与行政法主体的关系行政主体与行政机关的关系行政主体与公务员的关系简述我国行政主体的类型思考行政主体的特征课后小结行政法教案授

34、课周次：第6周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队 治安1-2区队授 课地 点 勤学楼311砺学楼110授课章节第2章 行政主体第二节 行政主体资格、地位与职务关系 第三节 行政主体与相关组织或个人的联系和区别授 课时 数36学时 教学目的与要求教学目的：1.了解法定授权组织的类型 2.熟悉法定授权与行政委托的区别 教学要求：温习我国关于行政机关、法定授权组织的规定教学重点与难点教学重点： 1.法定授权与行政委托的区别 2.法定授权与行政机关的区别教学难点： 1.我国法定授权组织的类型 2.思考法定授权组织设立的意义 参 考资 料1.李昕作为组织手段的公法人制度研究，中国政法大学出版社20

35、09年版2.方世荣论行政相对人，中国政法大学出版社2000年版3. 周汉华政府监管与行政法，北京大学出版社2007年版4.宋功德论经济行政法的制度结构：交易费用的视角，北京大学出版社2003年版5.美肯尼思沃伦政治体制中的行政法，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年6.美特伦斯丹提斯、阿兰佩兹宪制中的行政机关：结构、自治与内部控制，刘刚等译，高等教育出版社2006年 教学设计备注导入新课复习上节关于行政主体的相关的概念，引出行政主体的类型包括行政机关、法定授权组织等；列举国家机关的相关例子，如人大、法院等，让学生们判断何谓行政机关，以引入新课。理论讲授行政机关行政机关的涵义和特征行政机关是

36、指依法设立，代表国家行使行政管理权，组织和管理行政事务和社会事务的国家机关，行政机关具有以下几方面的特征：第一、行政机关是国家机关之一种，是国家机构的组成部分；第二、行政机关是执掌和行使国家行政权的机关，它有别于立法机关与司法机关；第三、行政机关是具有执行性质的机关，在我国，它是国家权力机关的执行机关。行政机关的种类（一）最高国家行政机关最高国家行政机关由国务院及其组成部门、直属机构或办事机构所构成。1、国务院国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它依法享有管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规，采取行政措施，发布行政决定和命令，是当然的行政主体。国务院

37、的组成由宪法和组织法明确规定，国务院组成人员有：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等。国务院组成人员的产生程序是：总理由国家主席提名，全国人民代表大会决定产生。副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，全国人民代表大会决定产生；全国人民代表大会闭会期间，由总理提名，全国人民代表大会常务委员会决定；全国人民代表大会对国务院组成人员行使罢免权。国务院实行总理负责制，根据宪法和国务院组织法的规定，总理全面领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作；总理有权提名国务院的组成人员，也有权建议全国人民代表大会及其常委会免除他们的职务；总理主持国务院

38、常务会议和全体会议，国务院工作中的重大问题必须由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论，然后由总理最后决定；国务院作出的所有决定、命令及制定的行政法规必须由总理签署方能生效。2、国务院各部委国务院各部委是国务院所属的职能部门，一般认为部委的区别在于：管理职能单一的称部，而管辖业务具有综合性的则称“委”，“委”是委员会的简称。国务院各部设部长一人，副部长二至四人，各委员会设主任一人，副主任二至四人。国务院部委在行政法上具有双重性：一方面，它是国务院的组成部分，受国务院的统一领导和指挥。正因为如此，有人将部委称为最高国家权力机关执行机关的执行机关；另一方面，它们又享有相对独立的行政职权，负责管理某一

39、方面的行政事务，具有独立的行政主体资格。3、国务院直属机构根据国务院组织法第11条规定国务院可以根据工作需要和精减原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，每个机构设负责人2至5人。国务院直属机构是国务院的组成部分，但是在法律地位上，国务院直属机构不同于部、委，其级别低于部、委，直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，但它们直属于国务院领导，故称为国务院直属机构；另一方面，它们又有自身主管的行政事务，有自己独立行使的行政职权，可以在其职权范围内发布行政决定、行政命令等，因而，具有行政法上的主体资格。4、关于国务院办事机构根据国务院组织法第11条规定，国务院可以根据工作需要及精减原则，设立若干办事

40、机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人2至5人。国务院办事机构是协助总理处理某一项事项的机构，国务院现有办事机构五个：国务院外事办公室；国务院侨务办公室；国务院港澳办公室；国务院特区办公室及国务院研究室。国务院办事机构属于国务院的内部机构，不具有独立的法律地位和主体资格，故不是外部行政主体。（二）地方各级行政机关地方行政机关是指某一地区范围内行使行政管理权的政府机关，它包括地方各级人民政府，而且还包括各级政府的职能部门及直属机构等。1、地方各级人民政府根据宪法和法律规定，我国地方各级人民政府共分为四级：第一层次是省级人民政府，包括省人民政府、自治区人民政府和直辖市人民政府；第二层次是设区的

41、市的人民政府；第三层次是县级人民政府，包括不设区的市的人民政府，县人民政府；第四层次是乡级人民政府，包括县、市下属的乡、镇人民政府。在法律上，它们主要体现为：第一、它们是地方各级权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并报告工作，县级以上各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间向本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作；第二、各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都应服从国务院的统一领导和指挥；第三、它们在自己的职权范围内自主管理本辖区的行政事务，并对自己的行为独立负责，具有明确的行政主体资格。根据地方组织法第56条之规定，省、自治区、直辖市、自治州，设区的市的人民政府分别由省长

42、、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。镇人民政府设镇长、副镇长。2、地方各级人民政府的派出机关根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第68条的规定，省、市、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准可以设立若干派出机关，县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处

43、作为它的派出机关。派出机关在我国虽非一级政府，但它实际履行着一级政府的职能，它们独立行使行政权力，承担行政责任，因此，是一个以地域为基础，独立存在的行政主体。3、地方各级人民政府的职能部门根据宪法及有关法律的规定，地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干工作部门，承担某一方面的管理职能，在性质上它们属于地方各级人民政府的组成部分，但它们又享有相对独立的管理权限，可以以自己的名义实施行政管理，并对自己的行为独立承担法律后果，它们也是当然的行政主体。4、地方政府职能部门的派出机构派出机构是指地方政府的职能部门根据工作需要在一定行政区域设置的管理某一方面行政事务的机构，派出机构的行政主体资格在我国

44、学界存有争议。我们认为，派出机构是否具有行政主体资格不能一概而论，应视法律、法规的具体规定而定。凡法律、法规授予派出机构一定行政职权，该派出机构可以以自己的名义独立行使所授的行政职权时，应认定该派出机构在法定的权限范围内具有行政主体资格，如治安管理处罚条例规定警告和50元以下罚款，可以由公安派出所裁决，那么，公安派出所在警告和50元以下罚款的行政处罚权限范围内即获得了行政主体资格；这里需要注意的是派出机构因其不具有完全的行政权利能力和行政行为能力，因而，其主体资格受到相应限制，它们不具有完全的行政主体资格；凡法律、法规没有授予派出机构以行政职权，派出机构在实际从事管理活动中只能以其所属的行政机

45、关的名义行使职权且行为的后果亦归属其所属的行政机关时，该派出机构不具有行政主体资格。（三）民族区域自治地方行政机关我国是一个统一的多民族国家，全国除汉族以外还有55个少数民族，在中国人民革命取得胜利以后，建立了单一制的中华人民共和国，同时，在统一的国家内建立了民族区域自治地方，实行民族区域自治，这是中国共产党运用马克思主义关于民族问题的基本理论，结合中国实际所作出的正确抉择。在少数民族聚居地区，实行民族区域自治，在民族自治地方，设立自治机关管理本民族的行政事务，它既不同于联邦制度，也不同于单一制度，是具有中国特色的社会主义民族区域自治制度，民族区域自治制度是我国社会主义宪政制度的重要特征之一。

46、民族区域自治地方设立自治机关，即人民代表大会及其常务委员会和人民政府。自治区的行政级别相当于省、直辖市级；自治州（盟）的行政级别相当于地市级，自治县（旗）的行政级别相当于县级。此外，我国还在相当于乡的少数民族聚居地区建立民族乡。民族区域自治地方行政机关，是民族区域自治地方的人民政府及其所属的工作部门，是一级地方国家行政机关，是民族区域自治地方人民代表大会的执行机关。1989年第六届全国人民代表大会第2次会议通过的中华人民共和国民族区域自治法，对各民族区域自治地方自治机关的设立及其行使的职权作了详细的规定。民族区域自治地方的各级人民政府，分别由自治区主席、自治区副主席，自治州州长、副州长，自治县

47、县长、副县长以及各厅厅长、局长、委员会主任、秘书长、科长等组成。但自治区主席、自治州州长、自治县县长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族区域自治的行政机关也实行行政首长负责制，即实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。民族区域自治地方行政机关，除了按宪法、地方组织法及民族区域自治法的规定，行使一般地方行政机关行使的各项职权外，还行使辖区内的民族自治权。因此，民族区域自治地方行政机关具有一般地方行政机关的基本特点，例如，民族自治地方人民政府是本级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会及其常委会和上一级国家行政机关负责并报告工作；各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家

48、行政机关，都服从国务院的统一领导；实行行政首长负责制，人民政府组成人员的产生程序、任期与行政级别相等的一般人民政府一样等。但作为民族自治机关组成部分的民族自治地方的人民政府其行政又具有自身的特点，例如行政人员的组成有民族成份的要求；享有法律规定的广泛的民族自治权等。（四）特别行政区行政机关在我国的行政区域制度中，原来没有“特别行政区”这一概念和建制。设置特别行政区的设想是在“一国两制”的思想指导下提出来的。1979年1月1日，全国人大常委会在告台湾同胞书中正式提出了和平统一祖国的大政方针。1981年9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英进一步阐述了这一方针，宣布了中国政府解决台湾问题的十条方针

49、，其中第3条内容是：“国家实行统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队、中央政府不干预台湾地方事务。”这是中国政府第一次使用特别行政区这一概念。1982年宪法第31条正式规定了有关设立特别行政区的规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”1990年和1993年，我国分别制定了中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法。根据两个基本法，我国政府已于1997年7月1日1999年12月20日恢复对香港和澳门行使主权。分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。特别行政区直辖于中华人民共和国中央

50、人民政府，并享有高度的自治权，除外交、国防事务属于中央人民政府管辖外，特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权及终审权，独立的地方财政权、独立的税收制度和处理中央授权的对外事务。根据香港基本法的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。香港特别行政区的首长是香港特别行政区行政长官，香港特别行政区设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满15年并要在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。香港特别行政区政府行使下列职权：（1）制定并执行政策；（2）管理各项行政事务；（3）办理香港基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（4

51、）编制并提出财政预算、决算；（5）拟定并提出法案、议案，附属法规；（6）委派官员列席立法会并代表政府发言。澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区长官，澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区政府行使下列职权：（1）制定并执行政策；（2）管理各项行政事务；（3）办理澳门基本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（4）编制并提出财政预算，决算；提出法案、议案、草制行政法规；委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。三、行政机关之间的相互关系

52、1.相互关系的类型行政机关之间的关系可分为横向关系和纵向关系两种类型。横向关系是指同级行政机关之间和该级行政机关所属部门之间的平行关系，同级行政机关或部门之间的关系是相互合作或协调的关系。纵向关系是指行政机关间领导与被领导的行政隶属关系，这种隶属关系大致又有三种情形：（1）垂直领导关系 指不受行政区划的限制，上级行政机关直接对下级行政机关进行指挥的关系，如上下级海关之间的关系；（2）双重领导关系 指一个部门同时受两个行政机关领导的关系，如地方各级公安机关既受同级人民政府的领导，又受上级公安机关的领导；（3）业务指导关系 适用于某些业务上独立性较大，基本上按地方特点进行，不必进行直接组织和指挥的

53、部门，如国家体育运动委员会。中央与地方的关系中央与地方的关系是行政机关之间关系的核心，这个关系所要解决的问题包括两个方面：一是中央行政机关与地方行政机关之间的职权划分，二是中央行政机关对地方行政机关的法律监督，关于中央与地方之间职权的划分大致有三种情形：一是属于中央行政机关行使的职权；二是属于地方行政机关行使的职权；三是属于中央行政机关与地方行政机关共同行使的职权。三者的边界大致可作以下划分：（1）凡属全国性的行政管理事务，应由中央政府统一管辖，全国性的行政事务包括外交、国防、货币、行政区划、度量衡、国民经济与社会发展计划等；（2）凡属地方性的行政管理事务，应由地方行政机关独立自主管辖，属于地

54、方性的行政事务的有本地区的文化、教育、卫生、环保、市政建设、公用设施等 ；（3）对于中央政府和地方政府共同管辖的事务，应当实行“统一领导，分级管理”的原则，既要保证中央的集中统一领导，又要充分发挥地方政府的主动性与积极性。中央对地方政府的监督权目前集中表现为：中央行政机关有权撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令（宪法第89条）。法律实务案例：垂岗乡村民江某，多年来与村民一起住在颍河堤内的老房子里。2004年3月，垂岗乡政府对堤坝内的住户进行统一规划，让他们全部搬迁到颍河堤坝以外的高压电线附近建房安居。江某的宅基地恰好被规划在该县供电局所有的10千伏配电线路的正下方。为此，江某多次找到垂岗乡政

55、府要求重新规划，乡政府也曾要求电力部门将高压电线移走，但颍上县供电局和垂岗乡变电所却坚持说，电力设施保护区是以上级有关部门批准的，不能想迁就迁，他们反过来要求垂岗乡政府重新规划。在旧房已拆，县供电局、垂岗乡变电所与乡政府各不相让的情况下，江某不得不开始在高压线下建房。房子即将建好时，颍上县供电局、垂岗乡政府、房管所、村委会都前来制止，要求拆除。江某不服，遂再次找到垂岗乡政府请求处理，但无结果。因所建房屋房顶距高压线路不足1米，江某的房子无法封顶。很快到了冬季，再不封顶，一家人无法过冬。2004年底，趁垂岗乡变电所停电检修之机，江某将房顶高压线剪断，强行封顶。为保险起见，他在房西侧建了一楼梯可至

56、房顶，并用树枝将入口遮堵，平时不让人上去。2005年6月，9岁的小婷随父母到姨父江某家做客。小婷钻过树枝沿楼梯爬上房顶玩耍，被高压电击倒。后虽保住性命，但小婷的左前臂被截掉，经法医鉴定，为6级伤残。小婷的法定代理人据此提起诉讼。问：本案中共涉及几个行政主体？ 案例：刘雪曾是四川美术学院的一名大三学生。2007年7月10日,当时读大二的她在毛泽东思想概论考试中夹带作弊,当时学院均给予一起作弊的学生“留校察看”处分。2008年1月24日,刘雪在美学概论考试中夹带作弊再次被查到,校方给予刘雪开除学籍处分。 同年2月26日,刘雪的妈妈向学校学生委员会提起申诉,经过讨论,校方维持原处罚。3月11日,刘雪

57、又向市教委提起申诉,同样是维持原处罚。 但刘雪（化名）依然不服，遂向法院提起行政诉讼。后历经三个多月的行政诉讼,将母校四川美术学院“告倒”。 法院一审撤销学校处分决定；认为校方处分是对的,但程序不合法。主要法条根据宪法第100条第2款和地方组织法第62条之规定，地方各级行政机关实行行政首长负责制，即地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。根据地方组织法第59条之规定，县级以上地方各级人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关

58、的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（4）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保护各种经济组织的

59、合法权益；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族文化的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。根据地方组织法第60条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区

60、的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表常务会备案。依照前款规定制定规章，须经各级人民政府常务会议或者全体会议讨论决定。根据地方组织法第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合