中国特色城镇化道路

1、从山东省日照市看改革以来的中国特色城镇化道路引言十七大报告第五部分促进国民经济又好又快发展:“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。”改革开放以来，我国经济保持了9%以上的持续高速增长，经济与社会结构发生了重大变化，尤其是乡镇企业的发展为我国工业化进程开辟了第二战场，加快了非农产业的发展和农业剩余劳动力的转移。特别是1997年下半年以后，我国从多年的短缺经济向结构性过剩经济转换，经济一度持续低迷，城市下岗职工增加，农村乡镇企业就业人员减少，部分劳动力再次加入到农业隐性剩余劳动力大军当中。如何提高消费和投资需求，如何增加

2、就业岗位、加快农村剩余劳动力向非农产业、城市转移，如何提高农民收入？人们开始把目光投向了城镇化，把加快经济发展的希望寄托于城镇化。一、中国特色城镇化道路的内涵城镇化道路是指城镇化进程的途径或方式，是推动城镇化进程中所采取的某种模式或战略安排。主要包括三个方面的内容：城镇化机制、城乡关系、城镇发展方针。其中城镇化机制是最主要、最核心的要素，选择什么样的城镇化机制，往往就决定了相应的城乡关系与城镇发展方针；反过来，城乡关系与城市发展方针，也会对城镇化机制产生影响。中国特色的城镇化道路可以从几个方面来理解，一是从城镇化机制看，是政府引导、市场主导、民营经济推动为主体的城镇化道路。这样的城镇化机制，强

3、调了市场选择的重要性，无论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则、经济主体的利益机制以及优胜劣汰的方式来决定产业发展，决定城镇化方式与进程。政府进行统一规划，引导企业与人口有序集聚、城市健康持续发展。城镇化机制决定了城乡之间成为一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。二是在市场化原则指导下，要遵循城镇化发展规律，促进工业化与城镇化协调发展。因此，它是一条城乡协调、工农协调、工业化与城镇化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源与环境协调发展的可持续城镇化道路。从城市发展方针角度看，提倡大中小城市与城镇协调发展

4、，实际上是考虑了不同区域城市发展的背景与特点，走适宜本区域发展的城镇化道路。过去提出“严格控制大城市规模”，但在实际中大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。因为城市规模是由城市职能决定的，城市职能的等级越高，城市的规模就越大。因此要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系。四是从国际比较来看，由中国的国情决定，中国的城镇化道路既不同于西方发达国家的城市化道路，也不同于许多第三世界发展中国家的城市化道路。二、我国城镇化道路的实践进程中存在的主要问题（一）城镇化进程与工业化不协调，城镇化滞后于工业化，滞后于经济发展水平1年9，4我9国工业产值比重为14，%城镇化率1

5、0.，6城%镇化水平和工业化水平是大致相适应的。从“一五”时期起，我国开始实行重工业优先发展的赶超型工业化战略，并配合以压低农产品价格、限制城乡资源流动的政策，使我国在较短时间内建立了比较完备的工业体系，工业化程度不断提高。但是这种工业化战略，不利于吸纳农业转移劳动力，再加上我国特有的户籍管理制度、城市居民福利制度等的存在，造成了城乡分割的二元结构，农民被固化在土地上，流动性很弱。这样，自上世纪50年代中期以来，城镇化水平与工业化程度之间的差距就开始不断拉大，于70年代达到顶峰。改革开放后，由于农村改革和城市经济的发展，城镇化加速以及我国特有的小城镇数量的大量增加，城镇化与工业化之间的差距逐渐

6、缩小。由于我国城乡人口划分标准需要进一步科学和完善，许多学者经过研究提出，我国实际的城镇化水平要高于统计水平，城镇化并不存在严重滞后于工业化的情况，但城镇化滞后于工业化的特点是存在的。（二）农业发展和农村改革为城市化发展提供了支持，但农村工业化的发展模式在一定程度上并不利于城镇化的发展上世纪80年代，家庭联产承包制在各地农村推行，激发了农民的生产积极性，农业生产出现了新中国成立以来前所未有的快速增长。1979-年1，9粮8食4总产量增长了33，%由3047亿公斤增长到407亿3公斤，平均每年递增4.9，5人%均粮食达到40公0斤，农民人均纯收入增长近两倍，平均每年增长12。%80年代中期开始，

7、以乡镇企业为代表的农村工业蓬勃发展，使农村的非农产业比重大幅提高，乡镇企业的发展是在我国传统二元社会经济结构下，农民不能自由流入城市情况下，自发形成的农村工业化过程。这种工业化模式的突出特点是离土不离乡，进厂不进城，劳动力职业转化先于地域转换。乡镇企业的分布十分分散，90位%于乡、村级单位。因此，乡镇企业的发展虽然提高了我国工业化程度，但并没有导致相应的城镇化水平提高。（三）限制大城市发展，优先发展小城镇，中等城市和小城市发展薄弱，城镇化结构失衡上世纪80年代初，我国就提出“小城镇，大战略”，并制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和

8、撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅提高，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。近20年这个政策的实施结果使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均规模有所下降。（四）政府主导型由上而下的城镇化，城镇化进程的波动较大计划经济体制的实行和重工业化战略的选择使我国城镇化进程一直处于国家的严格控制管理下，城乡分隔的一系列制度限制了农民的自由流动和农村经济的发展，城市吸纳劳动力的能力很有限，城市化不可能自下而上展开，只能在政

9、府主导下自上而下发展。在政府主导城镇化发展的情况下，城镇化进程受外部因素的影响较大，表现出偏离城镇化一般规律和波动较大的特点。我国城镇化进程受政治因素影响，表现出明显的起步停滞快速发展的阶段性特点，城镇化发展波动较大。三、走新型城镇化道路是中国特色城镇化发展的总体战略目前，我国城镇化已经进入加速发展阶段，但城镇化进程中还存在许多错综复杂的问题，其发展直接关系到今后20年我国工业化的深入发展和城乡经济的协调繁荣。因此应把握时机，在尊重世界城市化基本规律、借鉴先行国家成功经验的基础上，积极推动新型城镇化道路，促进经济社会全面发展。新型城镇化道路是在对世界多元城镇化发展模式进行分析与借鉴的同时，对目

10、前我国城镇化进程中存在的问题进行全面思考与平衡，多方面考虑未来世界发展趋势及其对中国的影响，在确定中国城镇化的目标与模式这个战略层面上提出来的。其中重点考虑了五个方面的因素：一是坚持科学发展观，重新审视城镇化规律，在尊重城镇化规律的前提下来推进城镇化进程，防止人为主观意志对城镇化发展的负面影响。二是对城镇化机制做出科学设计。城镇化机制是决定城镇化进程、城乡关系的最主要因素，是决定城镇化道路的最核心的要素，必须在比较分析的基础上进行科学设计。三是我国自然资源总量大、人均量少、劳动力资源丰富、资本等生产要素缺乏，因此必须充分认识在城镇化初期非农产业发展与城市城镇建设中对资源和环境的负面影响，协调处

11、理好各方面关系。四是根据世界城市化的一般规律和我国人口的特殊情况，吸取发展中国家农村劳动力转移的经验与教训，发挥我国社会主义制度的优势，建立起以受宏观调控的农村劳动力自由流动体制为中心内容的城镇化人口流动管理体制。五是顾及我国区域之间经济发展水平、城市化水平、市场化程度在东、中、西地区以及南、北方之间的差异，在城镇化发展目标与模式选择上与当地经济发展相结合。综合上述五个方面的内容，我国走新型城镇化道路的基本内容是：遵循工业化与城镇化、农村与城市、农业与工业协调发展的城镇化规律；建立政府引导、市场主导、民营经济推动的城镇化机制；推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城镇化进程；实行农村劳

12、动力自由流动和供求管理的城镇化体制；实施大中小、多产业类型共存的城镇化模式。我国30年的改革发展表明，在市场经济相对发达的地区，经济发展较快，城镇化水平相对较高，如东部沿海地区，市场化改革相对走在前列，通过20世纪80年代乡镇企业的充分发展，积累了工业化与城镇化发展的资金，产生对具有聚集经济效益的城镇化的需求，通过企业在城市、城镇工业园区的建设，通过参与城市的基础设施的投资，推动城镇化的发展。随着改革的深入、市场经济体制的逐步完善，政府的作用由主导向引导转变，民营经济通过对城市经济的需求与供给，可以成为城镇化的主要推动力量。四、山东新型沿海城市日照的城镇化道路建设理念20年前，万平口、山海天的

13、海边还只是一片杂草丛生的滩涂，日照也只是很多人眼中的“大渔村。如今，这些地方已建设成为景色怡人、环境良好的海滨生态景区，成为展现城市特色、彰显城市个性、提升城市品位的“会客厅”，成了市民和外地游客休闲游玩的好去处。而伴随着沿海地带改造建设同步进行的，是城市各项基础设施的日益完善，城市功能逐步提升，城市魅力的不断增强。近年来，通过立足日照实际，大力实施城镇化战略，按照“中心集聚、点轴开发”的原则，以市区为中心，以沿海、沿路为发展轴，加强规划建设管理，优化城镇布局，推动经济发展，城镇化进程明显加快，城镇化率逐步提高。统计显示，截至目前，日照城市建成区面积达到61.28平方公里，城镇化水平达43.7

14、%，城市绿化覆盖率41.4%，一个港城相依、充满活力的中等海滨城市框架基本形成。（一）加强规划编制管理充分发挥规划的指导调控作用近年来，日照市理顺了规划管理体制，实行了统一管理，实现了城市规划区内规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋。在此基础上，城市规划编制速度得到进一步加快。目前，已完成了城市总体规划修编，确定了“一主三副、四条发展轴线、十个重点城镇”的“井”型市域空间格局；编制了临海产业区规划、北部旅游度假区概念规划、阳光海岸概念规划、文化中心城市规划等一批重要城市规划，详规覆盖率达到100%。同时，积极推进“阳光规划”，建立健全了科学民主的规划决策机制，成立了城市规划委员会，健全了规划技术

15、初审、专家评审、规划委员会审查、政府审批的规划决策机制，重要规划设计方案均向社会公示，促进了规划决策的科学民主。不断强化规划效能监察和批后管理能力，维护了规划的严肃性和权威性。（二）加快基础设施建设为城镇化发展提供有力支撑城镇化进度的加快，首先得益于城市基础设施建设力度的加大。近年来，日照市累计投入237亿元资金用于基础设施建设，高标准、高质量建设了一批对经济社会发展有重要推动力的基础设施，提升了城市载体服务功能。荷日铁路复线、胶新铁路、同三和日东高速公路早已相继竣工通车；市区北京路、迎宾路、山海路等50多条、1200多万平方米城市道路建设开通，人均道路面积达21.7平方米，形成了畅通便捷的城

16、市交通网络。市区现有奎山水厂等水厂8座，供水能力达到32.2万吨/日，用水普及率达到99%；加快推进了城市集中供热，集中供热率达到76%；加快了胶州-日照天然气长输管线及城市燃气管网工程建设，燃气普及率达到99.2%；开通了27条公交线路，市区人均拥有公交车13.9标台/万人。建成了第一污水处理厂、第二污水处理厂，建设了再生水利用工程，污水处理能力达到10万吨/日，生活污水处理率达到79.7%；建成了垃圾处理厂一期工程，推进了二期工程建设，处理能力达到500吨/日。以建设“一流的比赛场地、一流的旅游景区、一流的大众健身场所、一流的市民休闲公园”为目标，坚持以人为本、高点定位、分步实施、精心建设

17、，利用六年时间，使该市成为具有国际水准、设施齐全的比赛场所和景色怡人、环境良好的海滨生态景区，展现了城市特色，彰显了城市个性，打造了“水上运动之都”城市品牌。（三）加快住房保障体系建设努力实现城市居民“住有所居”多年来，该市以解决城市低收入家庭住房困难为目标，创新住房保障运作模式，探索建立了“货币直补、购租自主”为特点的城市低收入家庭住房保障体系，通过发放经济适用住房补助和廉租住房补贴、廉租住房实物配租、企业集资建房及城中村改造等“五条渠道”解决城市低收入家庭住房困难，取得了群众满意、政府放心的良好社会效果。将城中村改造纳入住房保障体系，加快了城中村改造步伐。2007年，出台了关于城中村改造的

18、意见（试行），启动了改造试点工作。今年将城中村改造列为12项为民办实事重点项目、城市建设6项重点工程之一，市区15个村（居）列入了改造计划。制定了改造工作流程和拆迁补偿安置方案指导意见，对城中村改造在土地收益分成、税费减免等方面给予支持，调动了村居加快改造的积极性，城中村大面积改造开始破题。目前，已拆迁房屋2087处、25万平方米，安置房屋开工建设近16万平方米。四）实施环境综合整治进一步优化城市发展环境日照市已连续多年开展了城乡环境综合整治活动，将城市环境综合整治向村镇延伸，整治了一批小街小巷、污水沟和旧居住区，改善了人民群众生产生活条件。实施了河道治理，整治了营子河、沙墩河，使其成为市区新

19、的城市景观带。对银河公园、海曲公园进行了开放式改造，方便了市民休闲娱乐。开展了鲁苏省际边界地区环境综合整治，改变了边界地区环境面貌。大力实施生态建市战略，加快了城市绿化建设，在滨海一带形成了串珠式的生态绿化带，城市绿化覆盖率达41.4%，道路绿化普及率达到100%，人均公共绿地面积20.4平方米。利用新市区内废弃石塘蓄水造绿，建设了三处人工湖，为城市增添了新亮点。据调查，市民对环境的满意率达到98.2%。（五）加快建设小城镇构筑较为完善的城镇格局按照“一个中心城市、两个县域中心、十个中心镇”的总体格局，我市加快了城镇体系建设，市区、县城、镇三级城镇体系基本形成。目前，全市城镇建成区面积达到11

20、0平方公里，城镇人口达117万人。加强了村镇规划编制工作，93%的小城镇和89%的村庄编制了总体规划和建设规划。以中心镇建设为重点，累计投入45亿元，大力推进农村“路水电医学”等设施建设，村村通硬化路率、自来水普及率、有线广播电视通村率分别达到98.5%、84%、87%，载体功能明显增强，成为吸纳和转移农村劳动力的主阵地。加快了旧村改造和迁村并点工作，集约利用村庄建设用地，村镇建设呈现出蓬勃发展的良好态势。（六）市场化运作城市资产经营加速发展近年来，该市改革城市基础设施配套费的收取办法，除国家政策有明确规定的外，所有建设项目都要按规定缴纳基础设施配套费。对符合减免条件的项目，经市政府批准后，由市财政局予以返还，堵住了随意减免的口子，集聚了城市建设资金。积极推行城市资产经营，通过出让道路广告权、公交线路冠名权、基础设施经营权、合建弱电管道等方式，回收资金，加快了城市基础设施建设。大力推进城市建设市场化，将市场机制广泛引入城市建设，对一些重要区域土地整体进行储备和控制，聘请高水平的规划设计队伍设计，然