地方财政没有盈余的时代

1、 6/6作者：一气贯长空地方财政没有盈余的时代 从2019年末疫情开始至今，已有两年半的时间。在这段时间里，我们经历过停滞与冰河期；也曾见过如春天般的快速复苏。然而，在如今复杂的外部形势与多变的压力下，稳增长所遇到的困难与挑战不断升级；需要地方政府再次进行减税降费、出台各类保主体措施，以及加大政府投资力度，拉动需求维持经济正常运转。这就意味着已经积累了相当水平债务的地方政府开始进入一个更加矛盾的时代，一面是各类财政收入增速降低与预期下降，另一面却是支出压力的持续增加，同时还要处理好已经较为庞大的地方债务。过去十年，是地方政府依靠债务发展的时代；而未来十年，可以说是地方财政没有盈余，收支矛盾持续

2、扩张的时代：财权收缩，地方政府职能变化近年来，政府与财政系统持续进行深度改革，指引改革的核心逻辑是“财权与事权相匹配”，建立各级政府钱权匹配的新型制度。而在分税制进一步改革后，地方财政的事权已经出现明显的下降；随着当前地方财政收入预期的快速下降，以及城镇化政策变化导致的土地出让金明显下滑，2022年将成为一个新的转折点，地方财政的财政自给率再次降低，对中央的税收再分配、地方债券额度分配的依赖程度持续上升。也就是说，随着可用财力的减少，未来地方政府的事权与信用能力将出现明显的下降；并且由于预期的降低以及监管的限制，地方政府未来的融资能力也将出现持续的下滑。这一系列变化将极大地改变当前对于地方政府

3、形成的一系列认知，未来的地方政府并不再是无所不能、融资能力趋近于无限的庞然大物，而是受限于财力与监管的一级政府。从改革中的具体措施来看，我们也能看到这一变化的趋势；在地方债券制度不断改革与转型后，实际上地方政府的举债规模、债务用途都受到了严格的限制，对于政府隐性债务的监管与推进城投改革的举措，也让地方政府的腾挪空间不断下滑。在新型的、信息化的管理手段加持下，未来的地方政府更趋近于实际工作的执行者，以及地方经济活动的维护者；地方政府投资在地方经济发展中的占比也将逐渐降低，把更大的市场与经济活动让位于社会主体。像过去那样的，地方政府以自身负债驱动投资的时代，已经成为过去时。负重前行，平衡好债务与发

4、展如果说过去二十年，地方政府最大的任务是“如何借到更多的钱”；那么未来若干年，地方政府的重要工作就是平衡好债务与发展之间的关系，在维持债务平衡的同时稳定发展。地方债务的根源就在于地方财政长期存在较大的收支矛盾，使得地方政府需要通过或明或暗的方式举债，才能实现政府工作的各项诉求。并且，由于目前国内大多数阶段还处于发展中的状态，短期债务率的提升是发展中的正常现象；尤其是在宏观政策需要继续实施积极的财政政策时，政府杠杆率的短期增加并不奇怪，也是当前发展主旋律下的最佳选择。所以，地方债务问题将跟随地方财政的收支矛盾持续存在，并将在未来不短的时间内持续处于较高的状态。因此，目前地方债务的管理焦点并不在于

5、压降地方债务率，事实上当前的地方债券发行规模也正在屡创新高；针对地方债务的管理焦点在于，如何保障不出现系统性风险、以及处理好债务率与可持续发展间的平衡。既要保障当前不出现地方债务风险问题，也要维持地方财政的“健康度”、避免因债务结构失衡影响地方长期发展。财政部近年对新增地方债券的态度一直是，确保增加的债务与发展进度相匹配，实现有效投资，避免债务杠杆与实际投资产生差距。由此我们就不难理解，为何近年针对地方债务管理的重点在于地方债务工具的创新；当前需要的是一种风险与用途可控制的债务工具，能够在控制总量、控制用途以及控制风险的前提下允许地方政府适当举债，而不是继续限制地方债的发展。在继续平衡债务与发

6、展的基调下，下一步的重点仍然是地方债券制度的优化与创新，继续开好地方债务的“前门”，结合2022年的货币政策来实施积极的财政政策，以及帮助地方政府调整现有的债务结构。深化改革，引导有效需求释放在未来的地方发展，地方政府将逐渐淡出，从主要选手转为市场“裁判员”。这就意味着，地方政府以及城投未来的重要工作是通过引导需求进行有效释放，来促进稳定经济；政府直接投资项目不再作为日常投资主力，而是在特定时期作为逆周期、跨周期的工具。这意味着未来的市场化机制将进一步推进，未来的投资重点是通过市场机制引导需求释放，政府通过完善配套政策、资本金注入以及金融资源引导进行支持。如近期大量推进的城市更新项目，其驱动本身即来自城市内部的改善居住需求、商业配套需求以及公共服务完善需求；项目能够落地的前提也在于本身能够完成收益上的自平衡，而非传统模式下的形成政府负债。由此可见，未