行政合法性原则的具体要求

1、行政合法性原则的具体要求行政合法性原则的具体要求 行政合法性原则的具体要求行政合法性原则的具体要求如何，这因各国 法律制度的不同而有所不同。根据我国具体情 况，至少应当包含以下几个方面：第一，行政权的来源和设定合法。任何行政 职权都必须基于法律的授予才能存在，无法律即 无行政，几法律没有授权的领域和地方， 行政主 体无权实施管理。第二，行政权的运用和行使合法。行使行政 权的主体必须是依法成立的组织，行政权必须在 法律的范围内行使而不得与法律相抵触； 行政权 非以法律为依据，不得科以相对人以义务或损害 其权益，也不得擅自免除特定人的法定义务或为 特定人设定权利。第三,行政权的委托合法。当行政主体

2、需要 将其职权的部分或全部委托给其它的组织行使 时，必须符合法律规定的条件。第四，任何行政法律关系主体不得享有法外特 权，一切行政违法主体都应承担法律责任。行政合法性原则是行政法治原则的核心内容。 它 是指行政权力的设立、行使、运用必须依据法律， 符合法律要求，不能与法律相抵触。行政主体必 须严格遵守行政法律规范， 不得享有行政法规范 以外的特权。 违法行政行为依法应予以追究， 违 法行政主体应承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法 两方面的内容。行政合法性原则的具体要求包括以下三个 方面：1任何行政职权都必须基于法律的授予才 能存在。任何行政主体都不得自己设立行政权 力，也

3、不得超越自己的职权范围行事。2任何行政职权的行使都应依据法律、遵 守法律， 不得与法律相抵触。 不仅要遵守实体法 规范，而且要遵守程序法规范。3任何行政职权的授予和委托及其运用都 必须具有法律依据，符合法律宗旨。根据行政合法性原则的要求， 任何违法行政 行为都必须予以追究， 违法行政主体及其工作人 员应承担相应的法律责任。 内容提要：中华人民 共和国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是 否合法进行审查。”这说明对具体行政行为合法性审查是我国人民法院审理行 政诉讼案件的一个基本原则。随着我国社会的进步，现行的行政诉讼法已越来 越不适应社会发展的要求。如何正确理解和把握行政

4、诉讼法的标准，如何面对 这些变化，是目前亟待解决的问题。本文具体讨论了我国目前行政诉讼中执行 具体行政行为合法性审查原则的现状、缺陷，并提了一点意见。关键词：行政诉讼 具体行政行为 合法性 审我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政 行为是否合法进行审查。”根据对现行法律和司法解释的理解，具体行政行为 合法应当主要用以下标准来衡量，行政主体认定事实清楚，证据确凿充分，符 合法定程序，适用法律法规正确，这也是人民法院在审理行政诉讼案件中审查 的标准。一、我国对行政行为司法审查的现状。我国对行政法以及行政诉讼的研究起步相对较晚。 1989 年我国颁布实施了 行政诉讼法。其第五十四

5、条对行政行为确立了七个司法审查标准：（1）证据是否确凿；（ 2）适用法律、法规是否正确；（ 3）是否符合法定程序；（ 4） 是否超越职权；（ 5）是否滥用职权；（ 6）是否不履行、拖延履行法定职责； （7）是否显失公正。（一）合法性审查的对象。 行政诉讼的标的是行政法律关系，行政法律关系的主体一方是行政机关， 另一方是行政相对人，行政法律关系是因行政机关的行政行为而产生的，在行 政活动中，对行政相对人权利义务发生影响的是行政机关的行政行为，因此， 在行政诉讼中，合法性审查的对象只能是行政机关的行政行为，而不应包括行 政相对人的行为。“（二）合法性审查的对象范围。合法性审查的对象范围是由行政诉讼

6、的受案范围决定的，受案范围反映出 法律对行政相对人合法权益保护的范围。从现代法治的要求来看，出于保护人 权和对国家公权制约的需要，行政诉讼的受案范围也在随着社会的发展而不断 作出调整，总的趋势是受案范围在不断地扩大。（三）行政诉讼的被告范围。 合法性审查的对象范围的扩大是通过两个方面的扩大来实现的，一是可诉 行政行为种类的扩大，二是被告范围的扩大，被告范围的扩大更具有直接的现 实意义。二、对改进我国具体行政行为合法性审查的建议。行政诉讼法实施十多年来，我国行政审判所面临的形势较最初发生 了很大的变化。国家行政机关及其工作人员依法行政的意识明显增强，依法行 政的水平得到提高，从最初的对行政诉讼不

7、习惯、不适应、有抵触心理，到现 在能够理解、支持与配合人民法院的行政审判工作；行政审判已经发展为人民 法院的三大审判工作之一。 （一）建立完整的司法审查制度，扩大相对人受保护权利的范围。1、建立完整的司法审查制度是促进行政机关依法行政的需要。依法治国、 建设社会主义法治国家的关键在于国家各级行政机关及其工作人员都能够做到 依法行政。2、建立完整的司法审查制度是保护公民合法权益的需要。我国公民享有广泛的 合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。3、建立完整的司法审查制度有充足的宪法依据。我国与西方国家的国情不同， 我国不实行三权分立。人民代表大会是我国根本的政治制度

8、，国家行政机关、 审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督 总之，具体行政行为合法性审查作为行政权与司法权之间的调节阀，既不能过 于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。 文章出处： PaperDown.Net合法行政原则的具体要求来源： 作者： 日期： 10-05-19 某县某村村民张某 1994 年翻建完房屋后， 于 1999 年擅自建西厢房、 西院墙， 扩建南院墙， 违法建一间猪圈、厕所，共计违法建设面积 116.42 平方米。 2003年 10月 31日，该村

9、所在 的镇政府以张某违反了国务院 村庄和集镇规划 建设管理条例有关规定为由，作出处理决定， 限期 15 日内自行拆除违法建设，恢复地貌，清 理现场。张某不服处理决定， 将镇政府告上法庭， 要求对方撤销该处理决定。 2004年 4月 7日， 一审法院认定镇政府具有责令辖区内村民拆除 违法规划建设的法定职责， 对镇政府做出的处理 决定予以维持。 张某不服判决， 上诉到中级人民 法院。中级人民法院经审理认为，根据中华人 民共和国土地管理法 的规定， 农村村民未经批 准非法占用土地建住宅的， 由县级以上人民政府 土地行政主管部门限期拆除在非法占用的土地 上新建的房屋。 镇政府以张某擅自兴建房屋、 猪

10、圈、厕所，擅自扩建院墙为由，所作出的要求张某拆除违法建设的处理决定，超越其法定职权,属不合法的具体行政行为，应当予以撤销。本案涉及合法行政原则问题。活动和选择，否则就构成实体违法。同时。行政 机关实施行政管理，也要符合法律、法规、规章 规定的程序，即遵守法律、法规、规章规定的具 体步骤、形式、时间和顺序。第三，合法行政要 求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况 下，不得作出损害公民、法人和其他组织义务的 决定。本案中，镇政府的行为不符合合法行政原则 的要求。虽然张某的行为违反了法律规定，应当 受到处理，但根据中华人民共和国土地管理办 法的规定，农村村民未经批准非法占用土地建 住宅的，由县级

11、以上人民政府土地行政主管部门 限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，也就 是说，对张某的违法行为，只有县级以上人民政 府土地行政主管部门才有权责令其限期拆除，法 律没有授权镇政府作出责令张某拆除违章建筑 的权利。因此，镇政府的行为违反了合法行政原 则的要求，即职权法定原则。中级人民法院对镇 政府超越职权的行为予以撤销是正确的、合法的。因此我们可以看出，尽管行政管理相对人的行 为是违法行为，也不意味着政府的处理决定是合 法或正确的。政府依法行政，首先要符合合法行 政的要求，职权、内容、程序等方面都要符合法 律、法规、规章的规定。关于中国行政法上的合法性原则的探讨论文作者：胡建淼 论文类别：法学理

12、论 行政法行政法上的合法性原则，简称行政合法性原则, 是中外行政法学上的一个中心课题。继国外主 要资本主义国家（1 ）的学者对该课题作了近半个多世纪的研讨之后，中国的行政法学者们 开始问津同一论题并注入愈来愈浓厚的兴趣。如果说中国在行政法学界较大范围内探讨行政法的基本原则问题始于70年代,那末把行政合法性原则作为一项与行政合理性原则相并列又置其于行政法的首要原则乃是80年代后期的事（2 ）。1992年以来，有不少学者始撰专文阐述中国行政法上的合法性原则。（3）然而笔者以为，中国学者们在这一研究领域业已取得 的可喜成果，尚未“穷尽”行政合法性原则的基 本“内涵”。本文力图在揭示中国行政合法性原则

13、的背景、基础、范围和内容等诸方面再作一点尝试。合法行政原则是行政机关依法行政的基本 要求之一。 行政机关在实施行政管理时， 必须遵 守合法行政原则。 这样一方面可以防止行政权力 的滥用，保障公民的合法权益 ; 另一方面可以确 保行政机关正确行使职权。 合法行政要求行政机 关在实施行政管理时， 必须做到以下几点： 第一、 行政机关实施行政管理必须有法律授权， 并在法 律授权范围内行使职权。 即职权法定，不得越权。 在这里，职权法定原则应当涵盖政府的全部活 动，即包括抽象行政行为与具体行政行为。 同时， 行政机关享有相应的职权， 同时意味着行政机关 负有同样的职责。 如果行政机关不履行其法定职 责

14、，即构成行政不作为， 也是违反合法行政原则 要求的。第二，行政机关实施行政管理，应当依 照法律、法规、规章的规定进行。合法，包括实 体合法和程序合法。 行政机关实施行政管理， 要 符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅 度等实体内容的规定，即行政机关只能在法律、 法规、规章规定的条件、幅度、方式范围内进行 关于中国行政法上的合法性原则的探讨 论文作者：胡建淼 论文类别：法学理论 行政法（五）法律、法规与规章：行政合法性原则中法”的范围行政合法性原则中的 法”的范围有多大？ 就形式与实质而言，我们在前面已作了回答， 即既要符合形式上的 法”，更要符合实质上的 法”。但仅就形式而言，行政合法性

15、原则中的 法”，只限 法律、法规”，还是还包括 规章”, 这是探讨中国行政法上合法性原则适用范围的 又一关键问题。行政合法性原则要求国家管理 行为符合法律、法规是毋庸置疑的，但是否同 时要求符合规章，这是颇有争议的。其实这个 问题渊源于另一个问题：规章是否 姓”法”。 根据我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议 条例和行政处罚法所体现的法律、法规与规章 的关系，笔者以为，行政合法性原则中的 法” 的范围自然应包括 规章”，但前提是这种规章 必须符合法律、法规。三、行政合法性原则的基本内容由于各国行政法的历史背景、理论基础,特别是行政法上合法性原则适用范围上的不同，使其行政合法性原则的基本内容亦有

16、较大差异。前面说过，英国行政法上与合法性原则靠 近的原则有两项，即越权无效原则和自然公正 原则。越权无效原则的核心内容是：越权的行 政行为不具有法律效力。该原则既约束行政实 体行为，也约束行政程序行为。自然公正原则 包含两项内容： 1.听取对方的意见。行政机关 和法院要做到这一点，必须保证相对人享受到 下列三项权利：（ 1 ）相对人有在合理时间以 前得到通知的权利；（ 2 ）相对人有了解行政 机关和法院论点和根据的权利； （3）相对人有 为自己辩护的权利。 2. 不能自己作自己的法 官。这是一个避免偏私的必要程序规则。行政 裁判回避制度和法官回避制度， 是“不能自己作 自己的法官 ”程序规则的

17、反映和体现。 22行政法上的合法性原则在美国主要表现为 基本权利原则和正当程序原则。二者对行政法 的直接影响表现在： 1.一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有 约束力； 2.立法、行政、司法行为不通过正当 的法律程序无效。 23在法国，由长期的行政判例所确立的行政 法治原则包含了三项基本内容： 1.行政行为必 须有法律依据； 2.行政行为必须符合法律； 3. 行政机关必须以自己的行为来保证法律的实 施。 24德国行政法的合法性原则包含两项 基本内容：一是法律至上；二是法律要件。法 律至上的中心思想是：一切行政行为都必须服 从法律，否则无效。法律要件的中心涵义则是： 一切

18、行政权的实施都必须符合法律的授权，越 权无效。这一内容的宪法依据是德国 基本法 第 20 条第 3 项的规定。 日本行政法的合法性 原则，亦称行政法治原则， 其基本内容有三项： 1.法律保留原则。这一原则的基本要求是：政 府的行政活动必须有国会制定的法律依据。 252.法律优先原则。基本内容是：法律高 于行政；一切行政活动都不得违反法律，行政 机关制定的规范不得在事实上废止、 变更法律。 3.司法救济原则。 一切司法权归属于法院 26， 法院具有行政纠纷的终裁权；公民的合法权益 受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的 获得法院救济的权利 27。中国台湾学者由于受德国和日本行政法学 的影响，认

19、为行政合法性原则的基本内容主要 包括两项，即法律优越原则和法律保留原则。28。中国大陆学者对行政合法性原则基本内容 的探讨由来已久，但至今缺乏共识。有学者认 为，中国行政法上合法性原则的基本内容有两 项：1.行政活动必须根据法律； 2.行政行为必须 符合法律。 29有的认为行政合法性原则的 基本内容有三项： 1.行政法律关系当事人应严 格遵守并执行行政法律规范； 2.任何行政法律 关系的主体不得具有行政法律规范规定以外的 特权； 3.一切行政违法主体都应承担相应的法 律责任。 30有的学者把中国行政法上合法 性原则的基本内容归结为四项，即： 1.任何行 政职权都必须基于法律的授予才能存在； 2

20、.任 何行政职权的行使都必须依据法律、 遵守法律； 3.任何行政职权的委托及其运用都必须具有法 律依据、符合法律要旨； 4.任何违反上述三点 规定的行政活动，非经事后法律认许，均得以 宣告为“无管辖权 ”或“无效”。 31但上述四 项内容的归纳，没有包含 “制裁 ”与“责任”的要 素，于是又有学者提出了包含该要素的四项内 容： 1.所有行政法律关系当事人都必须严格遵 守并执行行政法律规范； 2.任何行政法律关系 的主体都不得享有行政法律规范以外的特权； 3.一切违反行政法律规范的行为，都属于行政 违法行为，自始无效； 4.一切行政违法主体， 都必须承担相应的法律责任。 32还有的学 者把行政合

21、法性原则的基本内容归结为五项： 1.一切国家行政主体必须严格执行行政法律规 范，一切行政相对人必须严格遵守行政法律规 范； 2.任何行政法律主体不得享有不受行政法 调整的特权，权利的享受和义务的免除都必须 有明文的法律依据； 3.国家行政主体必须做到 处罚有据，任何处罚性和禁止性行为必须有明 文的法律依据， “法无明文 ”不为罪； 4.一切违 反行政法律规范的行为都属行政违法行为，它自发生起就不具有法律效力； 5.一切行政违法 主体均应承担相应的法律责任 33。笔者以为， 关于行政合法性原则的基本内容， 问 题不在于它有几项，而在于如何把握其核心内 容。以上从 “依法”、“守法”、 “平等”、

22、“责任 ” 的角度揭示行政合法性原则的基本内容固然无 可非议，但它是否是最好的 “视角 ”依然可以讨 论。既然行政法学的核心是解决行政职权的合法 性问题， 因此也许从行政职权的产生、 运作和监 督的顺序和角度来把握其基本内容更为合乎逻 辑。我们尝试把行政合法性原则的基本内容归结 为以下五项内容：第一，行政主体的行政职权由法设定与依法 授予。一切行政行为以行政职权为基础， 无职权 便无行政。 然而行政职权必须合法产生， 行政主 体的行政职权或由法律、 法规设定， 或由有关机 关依法授予 34。不合法产生的行政职权不能 构成合法行政的基础。第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵 守行政法律规范。这

23、里含有 “依法行政 ”和 “守法 行政”两项内容。它要求每一个行政主体既要依 法管理”行政相对人，又应在其它行政主体的管 理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施 法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不 得享有法律以外的特权。第三，行政主体的行政行为违法无效。行政 主体的行政行为必须合法，它既应符合行政法律 条文，更应符合法的精神。违法的行政行为不具 有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上 的违法，因而它不能约束行政相对人的行为。第四，行政主体必须对违法的行政行为承担 相应的法律责任。对于行政主体的行政违法行 为，不仅应确认该行为无效，同时还应追究行为 责任者相应的法律责任，这是 违

24、法必究”精神的 体现。包括行政赔偿在内的行政责任制度便是这 一内容的体现。第五，行政主体的一切行政行为（法律另有 规定的除外）必须接受人大监督、行政监督和司 法监督。这是说，任何行政行为必须受到监督和 救济，否则任何责任都将成为空谈。无救济便无权利”，无监督也就便无行政。各级人民代表大会及其常务委员会对同级人民政府行使职权的监督以及有权撤销其不适当的决定和命令的制度、行政机关所实施的行政复议制度以及人民法院所实施的行政诉讼制度等， 均是这一内容的体现。中国行政合法性原则越来越支配和约束着 我国各种行政法律制度。 与此同时， 随着我国社 会主义行政法制的进一步健全和发展， 中国行政 法上合法性原

25、则的内容亦会愈来愈得到充实江泽民同志在党的十六大指出： “依法治国是邓小平建设有中国 特色社会主义理论的重要组成部分，是党和国家管理社会和国家事务 的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法 制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的 规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理 社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。依法治国 关系到国家各个方面的管理，特别是国家的行政管理。依法行政是建 立法治国家的关键；依法行政是依法治国的重要内容。可以说，行政 合法性原则的确立，是我们党和国家依法治国方针的具体体现，是中 国人民法治观念演化

26、的必然结果。 ”在这里，行政合法性与依法行政 之间具有了天然的契合性，要实现依法行政，就必须在行政过程中贯 彻行政合法性原则。因此，在我国当前讨论行政合法性的基本原则和 现实意义具有紧迫性和必然性。一、关于合法性的讨论 德国著名学者马克斯 韦伯(MaxWebber )在本世纪初首先提出 来合法性(legitimacy )的概念，马克斯 韦伯认为，任何群体 服从统治和命令的可能性主要依据统治系统的合法化程度，即统治者 的合法性要求实现的程度，合法性就是促使人们服从权威的动机。行政活动的首要功能在于执行，即首先是执行立法机关的立法结 果，因此，在执法方面这一评价要求各种执法机关严格地按照自己的 职

27、权适用法律，而且在执法中要严格地遵守有关的法定程序，否则将 对得出的决定的合法性予以否定。合法性还有另外一种要求，即下一 级法律不得有悖于上一级法律，所有的法律不得有悖于宪法，也就是 说不得违宪。这在合法性中是最高的要求。从另一种意义上可以说合法性的核心是合宪性，这是现代民主社会的合法性的根本特点。二、确立行政合法性原则的必然性行政合法性原则是指行政主体实施行政行为应符合法律的要求， 而不得与法律相抵触。这一原则是行政法的基本原则之一，而且是其 首要原则。首先，行政合法性原则的确立是社会主义国家性质的必然要求。 其次，行政合法性原则的确立是我国宪法精神的基本要求。我国宪法 总纲中明文规定： “

28、国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律， 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力 量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。 一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不 得有超越宪法和法律的特权。 ”这是中国法制精神的中心内容和高度 概括，也是中国行政法上确立合法性原则的宪法基础。再次，行政合 法性原则的确立是中国社会主义法制的要求。因此，确立行政合法性 原则也是健全和完善社会主义法制的直接要求。最后，行政合法性原 则的确立，是依法治国方针的必然要求。行政合法性原则的确立，对 推行行政法治、依法治国有着重要意义。三、行政合法性原则初

29、探行政合法性具有不同的层次，如检讨实在法的合法性，那就必须 到宪法基本法律和公平、正义等价值观念中寻找合法资源。但是，在 行政的层面探讨合法性，则行政权力和职能的来源，应该成为其合法 性的首要源泉。依据这个原理，行政合法性原则可以归纳成以下几个第一，行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为 以行政职权为基础，无职权无行政。第二，行政主体实施行政行为必 须依照和遵守行政法律规范。行政主体既是实施法律的主体，又是遵 守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特权。第三，行政主体 的行政行为违法无效。违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体 上的违法，还是程序上的违法，因而它不能约束行政相对人的行为。 第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。包括行 政赔偿在内的行政责任制度便是这一内容的体现。第五，行政主体的 一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人大监督、行政监督 和司法监督。这是说，任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何 责任都将成为空谈。根据以上归纳，可以看出，行政合法性获得的途径与条件其实有 两个方面：1、规