金融风险的防范与法律制度的完善（DOC6）

1、. ：.；金融风险的防备与法律制度的完善各位朋友，女士们，先生们：非常高兴出席这次由国务院开展研讨中心金融研讨所举行的中国金融改革高层论坛。本届论坛确定的主题“金融创新与风险防备，我以为很好、很有意义。创新是金融业继续开展永不衰竭的动力，是金融业生命所系的必然趋势。无论是50年代以现代养老基金创建为起点的机构投资者的兴起，60年代信誉卡的诞生，还是70年代包括欧洲美圆、欧洲债券在内的多项创新的问世，乃至80年代以后新一轮金融自在化浪潮中各种金融衍生工具和金融混业产品的出现，可以说20世纪整个世界金融业兴衰得失的历史，就是一部金融创新跌宕起伏的历史。当然，由于创新的不确定性，金融制度、机构、市场

2、、产品和效力等方面的每一次创新，金融机构在获得丰厚报答、金融业在得到较快开展的同时，也带来了新的金融风险。中国金融业在创新过程中也不例外。因此，如何处置好金融创新与风险防备之间的关系，到达二者之间的平衡，实现金融创新与风险防备的良性互动，一直是摆在监管部门和各类金融机构面前的一个重要课题。金融法律制度既是对金融机构、金融业务主体和金融业务法律关系进展规范和调整的制度安排，也是对金融监视管理者本身行政行为进展规范和约束的制度安排。金融立法的最根本目的就是规范和调整金融监视管理者、金融机构、金融机构客户之间的法律关系，强调对金融机构客户合法权益的维护，经过在政府失灵的领域强化监视管理，发扬市场在金

3、融开展中的主导作用，实现金融控制与市场自律间的平衡和协调开展。有市场就会有风险，有金融市场就会有金融风险。因此，金融立法的主旨并不是要消灭一切的金融风险，而是要将金融风险控制在金融监视管理者可容忍的范围和金融机构可接受的区间内。正是在这个意义上讲，金融风险的防备、控制和化解离不开金融法律制度的建立健全和有效执行。这里我想就在金融创新这个大背景下，从完善金融立法这一侧面，谈一谈我国金融风险的防备问题。希望得到与会代表的指正。一、中国目前的金融风险情况金融风险作为金融机构在运营过程中，由于宏观经济政策环境的变化、市场动摇、汇率变动、金融机构本身运营管理不善等诸多缘由，存在的在资金、财富和信誉蒙受损

4、失的能够性，有各种类型的划分。如运营性风险、制度性风险，宏观风险，微观风险等。巴塞尔银行有效监管的中心原那么，将金融风险划分为了8类，包括信誉风险、市场风险、操作风险、流动性风险和法律风险等。无论按照哪种分类规范，总的看，近几年我国金融风险呈整体下降趋势，但潜在的风险依然较大，金融机构面临的一些风险不容乐观。我以为，目前中国金融体系中有三类风险比较突出。一是信誉风险依然是中国金融业面临的最主要风险。贷款和投资是金融机构的主要业务活动。贷款和投资活动要求金融机构对借款人和投资对象的信誉程度做出判别。但由于信息不对称的存在，金融机构的这些判别并非总是正确的，借款人和投资对象的信誉程度也能够会因各种

5、缘由而下降。因此，金融机构面临的一个主要风险就是买卖对象无力履约的风险，即信誉风险。在运营过程中，假设金融机构不能及时界定发生问题的金融资产、未能建立专项预备金注销不良资产，并且未及时停顿计提利息收入，这些都将给金融机构带来严重的问题。从账面上看，近几年我国银行类金融机构的资产质量趋于好转，不良贷款的绝对量和相对程度都呈现下降趋势。这与监管部门强化监管和金融机构本身深化改革、加强内部管理的努力分不开。但也要看到，不良资产的下降与我国新一轮经济扩张中贷款增幅比较大也有很大关系。例如，2003年和2004年，全部金融机构人民币新增贷款分别到达2.74和 2.26万亿元。并且，相对于国际银行业的通行

6、规范，目前我国银行类金融机构的不良资产率也依然很高，2004年底主要商业银行的不良贷款比率为13.2%；绝大多数商业银行的资本充足率仍未到达8%的法定监管要求。在对目前我国金融机构面临的信誉风险情况进展判别时，一个值得亲密关注的问题是近年来房地产贷款的大幅度增长。我国房地产市场的开展与房改有直接关系。我国的房改是上个世纪末启动并在近年根本完成的。居民住房抵押贷款是房改后出现的新惹事物。与传统的贷款相比，房地产贷款的收益比较稳定，银行开展这项业务的积极性很高。因此，房地产贷款增长速度快，有其合理的一面。但也要清醒地看到，目前我国房地产贷款业务还没有经过业务开展时间和经济周期变动的考验。由于我国银

7、行开展房地产贷款业务刚起步几年，所积累的数据尚缺乏以看出中长期的违约率程度；并且如今我国经济正处于新一轮扩张期，经济景气的上升，也部分掩盖了房地产贷款业务隐含的风险。要知道，就像潮汐，经济景气情况总有发生变化的时候。一旦经济进入下调期，房地产贷款违约率程度能够就会上升。因此，不能对目前看似蒸蒸日上的房地产信贷业务过于乐观。在此方面，我们要汲取日本房地产泡沫的教训。日本的房地产泡沫破裂以后，银行呆坏账大幅度上升，并进一步拖累证券市场，再加上日元升值的要素，使得日本经济步入了长达十多年的低迷期。作为开展中国家，我国不断非常强调经济继续、稳定、快速、安康开展。假设在这方面出现问题，不说十几年，就是只

8、需几年的衰退期或低迷期，都将给整个经济带来宏大损失。除银行类金融机构面临很高的信誉风险外。近几年我国证券类金融机构面临的信誉风险也日益突出，相当部分证券公司的资产质量低下。最近已发生多起证券公司因资不抵债被接纳的案件，中央银行不得不为此动用再贷款归还被接纳公司对个人债务人的债务。所以，我们对金融业面临的信誉风险一直不能掉以轻心。信誉风险依然是目前我国金融业面临的最主要风险。二是操作风险多发是我国金融业风险中的一个突出特征。按照巴塞尔委员会的界定，金融机构面临的操作风险：一是信息技术系统的艰苦失效或各种灾难事件而给金融机构带来的损失；二是源于内部控制及公司治理机制的失效，金融机构对各种失误、欺诈

9、、越权或职业不品德行为，未能及时做出反响而蒙受的损失。从近几年我国金融业暴显露的有关操作方面的问题看，源于金融机构内部控制和公司治理机制失效而引发的操作风险占了主体，成为我国金融业面临风险中的一个突出特征。对近两年金融机构发生的各类案件分析阐明，所呵斥的损失主要于由管理层腐败、内部任务人员违规行为以及金融诈骗等。近来金融系统尤其是商业银行各类案件频发，其缘由在一定程度上是由于银行深化内部改革，强化对业务运作流程的监控，呵斥过去隐蔽较深的案件较为集中地暴露所致，但无论是陈案还是新发，都反映了我国金融业中操作风险相对较高的现实。这与我国建立现代金融企业制度的战略目的极不相符。不断暴显露的操作风险，

10、不仅使金融机构蒙受了宏大财富损失，而且也严重损害了我国金融机构的信誉。如最近金融系统暴出的几个艰苦案件，都对我国金融业在国内外的信誉呵斥了较为严重的负面影响。三是跨市场、跨行业金融风险正成为我国金融业面临的新的不稳定要素。近两年，随着金融业并购重组活动的逐渐增多以及金融业分业运营的方式在实际中逐渐被突破，跨市场、跨行业金融风险正成为影响我国金融体系稳定的新的要素。目前跨市场、跨行业金融风险主要集中在以下两方面：一是目前曾经出现了多种金融控股公司组织方式，既有中信公司这一类的以事业部制为特征的方式，也有银行设立证券运营机构和基金管理机构这一类的以金融机构为母公司的方式，还有以实业公司为母公司下属

11、金融性公司的方式。从母公司的视角来看，上述金融控股公司提供的产品既涉及银行产品，也涉及证券产品。但由于对金融控股公司缺乏有效和全方位的监管，存在着金融产品损害消费者投资者利益、内部关联买卖以及集团内一个公司的金融风险传导至其它公司甚至整个集团等诸多风险隐患问题。二是银行、信托、证券、保险机构在突破分业运营方式过程中，不断推出的各种横跨货币、资本等多个市场的金融产品或工具隐含的风险。如银行推出集合委托贷款业务和各类客户理财方案等等。人民银行最近防备和处置系统性金融风险的实际阐明，跨市场金融风险有上升趋势，尤其表如今以实业公司为根底建立起来的金融控股公司或准金融控股公司所实施的资本运作方面。由于横

12、跨产业和金融两个领域，涉及银行、证券、信托、保险等多个金融部门，资本运作构成了“融资购并上市再购并再融资的资金循环链条，运营中存在着宏大的风险。由于起点和终点都是金融部门的融资，一旦资金链条断裂，各金融机构往往是最大的受害者。如不久前所谓几家某某系出现的问题，不仅众多股票投资人遭到损伤，呵斥股市的动摇，而且相关金融机构也蒙受了宏大损失，已要挟金融体系的稳定。勿容置疑，目前金融创新正在成为金融业谋求开展、添加效益、提高竞争力的有效途径。但是，在金融外部生态环境和金融机构业务运营方式正阅历艰苦变化的情况下，与金融创新有关的新产品和新业务在各金融机构之间也带来了风险的相互传送。这里需求关注的一个案例

13、是委托理财业务。这也正是目前银行、证券、信托和保险等金融机构大力拓展的业务。虽然不同的金融机构对于委托理财业务有不同的称谓，也有不同的业务规那么，但“委托理财中的“财既投资于股票市场，又投资于外汇市场，还投资于银行间债券市场这一现实本身即阐明委托理财业务或产品属于一种跨市场的金融产品。从最近处置部分高风险证券机构的案例中发现，证券公司从事委托理财业务所导致的巨额亏损，正是导致这些机构资不抵债的一个重要缘由。由于证券公司广泛参与了货币市场，证券公司的风险无疑会传送给其它市场参与者。这里当然不是要否认委托理财业务，而是想从这一个侧面阐明，各种跨市场的金融产品所隐含的金融风险，正实真实在地来到了各金

14、融机构面前。二、从金融法制的视野看我国金融风险的成因我国金融体系中各种高风险是多年积累起来的，是国民经济运转中各种矛盾的综合反映。经济体制的转轨，社会环境的变化，金融体制的不顺应，监管手段的落后，以及金融法律制度的不完善等，都是呵斥我国金融体系中存在高风险的缘由。对此，实际界和实践部门都有过很多研讨和分析。这里，我着重从金融法制的角度，详细谈一谈我国金融风险尤其三大风险比较突出的缘由。我们知道，金融法律制度在本质上是一种工具，调整着金融监视管理者、金融机构、金融产品当事人之间的各种关系。金融法律制度除了规范法律关系这一功能外，还具有惩罚、鼓励或制止、引导等多种功能，从经济学意义上讲就是一种可等

15、待的利益或可预期的损失。改革开放以来，我国的金融法制建立获得了很大的成果，建立了以、等以规范金融监视管理行为、规范金融运营主体和运营行为为主要内容的根本金融法律制度。而在行政法层面上，又有、等法律约束金融监视管理者的行政行为。在民商法律层面，也有、等法律规范民商事行为。但是，也该当看到，目前的金融法律制度是在开展新兴市场和经济体制转轨过程中制定的。面对着我国金融体制改革的深化、金融业对外开放进程的加快以及金融业本身创新动力的日益加强，现行的金融法律制度安排曾经难以顺应变化着的金融业的需求。尤其是需求跳出金融的框架全面审视我国金融业赖以生存和开展的根底法律生态环境，同时强化对金融创新包括体制创新

16、、机构创新和产品创新等的法律关系研讨。当前，我国金融体系中存在一些高风险尤其比较突出的三类金融风险，在很大程度上与一些法律制度的缺失或不协调有关。详细表如今：一是有关征信管理法规的缺失，影响了征信业的开展和金融机构对借款人信誉情况的评价。通俗地讲，征信就是搜集、评价和出卖市场运营主体的信誉信息。征信体系是为处理金融市场买卖中的信息不对称而建立的制度。随着经济活动日趋复杂化，金融机构越来越需求依赖专门的征信部门或借助于社会征信机构，来加强对借款人信誉情况的调查和分析。长期以来，我国不断未把征信体系的建立提到议事日程。近几年，我国现代征信体系的建立开场起步。对企业和个人的征信，由于直接涉及到公民隐

17、私和企业商业等问题，是一项法律性很强的任务。但在我国现有的法律体系中，由于尚没有一项法律或法规为征信活动提供直接的根据，由此呵斥了征信机构在信息采集、信息披露等关键环节上无法可依，征信当事人的权益难以保证，严重影响了征信业的安康开展，进而呵斥我国金融机构对借款人信誉情况的评价处于较低程度。企业或个人在金融买卖活动中存在多头骗款、资产反复抵押、关联担保等违规行为，未能被相关金融机构及时识别而导致资产损失，与我国征信体系建立的滞后有很大关系。 二是现行企业破产法律制度的严重滞后，非常不利于金融机构保全资产。企业破产法律框架下对金融机构债务人的维护程度，直接关系到金融企业资产的平安情况。当前企业破产

18、法律制度主要包括：适用于全民一切制企业的、适用于其它企业法人的第十九章企业法人破产还债程序以及最高人民法院公布的一系列司法解释。上述法律规定没有很好的表达对债务人的维护。就破产法中的制度构建而言，国际上普遍采用的破产管理人制度没有建立起来，现行破产法律规定的清算组制度弊病很多，在清算中往往漠视债务人的利益；就程序而言，现行破产法律在破产案件的管辖与受理、债务人会议、监视制度等方面的规定不很健全，这也进一步减弱了法律对破产债务人维护的力度。作为金融机构债务维护最后手段的破产法律未能充分维护债务人的利益，这就能够导致金融机构的不良债务不断构成和累积，面临的信誉风险增大。目前新的立法任务已进入关键阶

19、段。与现行企业破产法律相比较，新一方面拓宽了现行的适用范围，将一切企业法人都纳入其中，另一方面充实了关于破产程序中实体问题的规定，从破产程序的各个环节和层面大大提升了破产法对债务人利益的维护程度。但是，在直接关系到债务人利益的破产债务清偿顺序和破产条件这两个焦点问题上，草案的规定仍不尽完善。在债务清偿顺序方面，草案采行了职工劳动债务优先于有抵押、质押的债务的规定；在破产条件方面，草案将企业法人不能清偿到期债务和资产缺乏以清偿全部债务或者明显缺乏清偿才干并列为破产条件。这无疑会对金融机构债务的维护产生消极影响。劳动债务优先于担保物权，直接后果是银行债务追索难、不良资产回收率低，从而导致金融机构债

20、务人消化不良资产的才干弱化，构成金融风险的诱因。同时，对担保物权维护的漠视会破坏根本的法律规那么，冲击经济主体对于担保制度作为最后一道维护措施的信任。法律也是一种信仰。失去了对法律的信任，最缜密、最系统的法律也会变成一张白纸。而过于严厉的破产条件使得债务人不能及时、有效地提出债务人破产的恳求。将资产缺乏以清偿全部债务和明显缺乏清偿才干规定为破产条件，往往会使企业曾经不可救药时才干使其进入破产程序，这会错过对企业实施重组或和解的时机，同时这也错过对金融机构债务人利益实现最大化维护的时机。三是金融诈骗和违反金融管理次序行为刑事责任清查法律制度的缺陷，不利于防备金融机构在操作运营环节出现的风险。操作

21、风险多发是目前我国金融业风险中的一个突出特点。这其中又以金融诈骗行为和违反金融管理次序行为给金融机构带来的损失最大。从最近发生的一些案件看，当前我国金融诈骗行为大致可以分为两类：一是以非法占有为目的、经过提供虚伪信息而进展的金融诈骗。例如信誉证诈骗、票据诈骗等。二是不以非法占有为目的，但经过有意提供虚伪财务资料为企业的利益骗取资金。这类欺诈的特点是，行为人陈说的资金运用目的是真实的，即行为人客观上没有将资金据为己有的目的，但行为人向金融机构恳求资金时，有意提交虚伪资料，从而误导银行的决策偏向，骗取金融机构的资产。并且实施金融诈骗行为的主体往往是单位，而不是个人。目前涉及金融机构的欺诈大部分是第

22、二类。我国对“以非法占有为目的的金融诈骗有明确规定，但对上述第二类欺诈行为，中并没有明确，对此只能经过清查行为人的民事责任。另外，一段时期以来，在金融行业特别是证券业和信托业中出现了较为严重的挪用客户股票买卖结算资金、信托资金等违反金融管理次序的行为，不仅严重损害了社会公众的合法权益，而且也给金融机构本身带来宏大风险。但现行对挪用资金罪的规定并不能满足现阶段打击上述行为的要求。中关于挪用资金罪的规定，仅适用于金融机构的任务人员挪用客户资金的行为，而不适用金融机构挪用客户资金、资产的行为。对上述欺诈和违反金融管理次序的行为，缺乏刑事威慑力，无疑对降低金融机构在操作运营环节出现的金融风险，会产生一

23、定的负面影响。四是相关金融主体和金融业务法律制度的缺失，放大了金融体系中的一些潜在风险。前面曾提到，目前跨市场的金融风险的添加正成为影响我国金融体系稳定的新要素。这在很大程度上与缺乏对这些新的金融主体和金融业务，从法律制度方面及时进展规范有关。例如，对实践已构成的各种金融控股公司或“准金融控股公司，在现行法律框架下,似乎、和等都与其有一定的关联，但上述法律又都不能完全处理对它的监管问题。在金融业务方面，对最为活泼的跨市场金融产品各种委托理财富品，目前银行、证监、保险监管部门各自按照本人的规范分别进展监管，但缺乏一致的监管法律制度。由于现有的法律制度无法处理与金融控股公司有关的法律问题，金融机构

24、开辟的新业务缺乏严厉的法律界定，潜在的金融风险必然要加大，并容易在不同金融市场之间传播分散。按照巴塞尔委员会的定义，目前我国金融机构接受的这种跨市场风险，实践是一种法律风险。三、下一步金融法制建立的取向当前我国的金融改革和开展正向前加速推进，同时防备金融风险的义务也变得越来越重要和艰巨。由于金融行业固有的风险性质，金融立法虽然不能从根本上消灭金融风险，但完善的法律法规却是缓解金融机构过度冒险，减少制度性风险的一个重要手段；一个良好的法律环境也是金融体系稳定运转的必要根底。目前中国人民银行正按照科学开展观的要求，加快推进有关金融立法任务。包括：尽快促成的出台；积极参与并关注和条文的修正；仔细配合

25、做好的修订；抓紧起草；进一步研讨金融机构退出、存款保险、金融控股公司立法、资产证券化、委托理财等方面的法律关系问题。尽早出台这些法律法规以及实施细那么，改善金融市场重要法律法规不健全，某些重要金融活动无法可依的景象。并结合我国实践情况，彻底清理我国金融法律制度，该立法的立法，该修正的修正，该废止的废止。从长久看，我国的金融法制建立既要在金融立法方面下功夫，也要在金融执法方面强化执法的严肃性，真正做好两手都要抓、两手都要硬。就金融立法而言，我以为中心的问题是要树立科学的立法价值取向。不同的金融开展阶段有不同的金融立法价值取向，现阶段的金融立法价值取向该当是：以“三个代表重要思想为指点，按照科学开展观的要求，全面表达加强执政才干建立的要求，把金融立法任务的重点放在推进金融市场根底设备建立、规范金融创新法律关系、提高金融监视管理的协调性和有效性以及充分利用市场自律监管上来。详细而言：一是金融立法要有统筹、科学和全局的目光。目前我国的经济体制改革和金融体制改革都曾经进入了改革攻坚阶段，原来采取的单独推进的改革战略曾经难以顺该当前改