统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究

1、关于统筹城乡进展推进城乡一体化的对策研究哈尔滨市专顾委课题组 内容提要：本课题从贯彻落实科学进展观的要求动身，对国内外城乡一体化理论进行概要阐述，介绍了国内外都市化类型和我国城乡一体化要紧模式，对哈尔滨都市化进展时期以及人口、土地、规划、资金等四大瓶颈进行了定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的差不多构想：依照市委 “超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大都市”的总体目标以及“北跃、南拓、中兴、强县”的进展战略，以“五个统筹”为载体，以三个集中为重点，以综合配套改革为保证，逐步形成以中心城区为核心、大中小城镇有机结合、空间布局合理的

2、城乡一体化新格局。长期以来，城乡二元结构一直是制约哈尔滨进展的最大瓶颈。面向“十二五”，哈尔滨必须从贯彻落实科学进展观的要求动身，重新审视城乡关系和战略进展问题，着眼于城乡统筹，把城乡一体化作为下一轮改革进展的重点和新的引擎，激活我市大都市、大农村、大工业、大农业所蕴含的存量资源，全力拓展区域战略腹地，形成城乡互动、可持续进展的良好态势。本课题重点对国内外城乡一体化的理论和实践进行概要阐述，对哈尔滨都市化进展状况进行定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的差不多构想。一、哈尔滨城乡一体化的基础条件（一）经济基础进入新世纪，我市经济连续多年两位数以上增长。200

3、7年，全市GDP达到2436.8亿元，比1978年翻了5.6番，人均GDP突破3000美元；2008年，全市GDP达到2868.2亿元，人均GDP超过4000美元，工业增加值占GDP的比重为28.25%，城镇人口占总人口的比重为49%，三产结构比例为13.6:37.6:48.8。按照进展经济学的四项指标来衡量，我市总体上属于工业化中期的初级时期，进入工业化带动都市加速进展的历史时期。凭借比较雄厚的都市现代工业基础，不断对宽敞农村和腹地进行辐射带动，促进城乡专业化协作配套，汲取农村剩余劳动力，带动我市都市化进展以每年近1个百分点的速度增长。近年来，呼兰、双城、宾县等县域开发区承接中心城区的产业转

4、移，带动县域经济快速进展。县域经济总量位列全省首位，10个县（市）中有3个进入全省十强县，县域三次产业比例达到32.3:30.6:37.1。卫星城承载能力有了明显提升，为我市推进城乡一体化奠定了坚实基础。（二）社会基础全市共有一般高校48所，每万人在校大学生数达到391人，接近中等收入国家水平，为我市城乡进展提供了充足的人才储备。在差不多普及和巩固九年义务教育基础上，逐步向普及12年教育目标推进，全部免除了农村义务教育时期学杂费。全市现有科研机构131个，国家级企业技术中心7个和省级企业技术中心27个。全市共有各类卫生机构（含农村卫生室）3595个，其中医院264个、卫生院203个、门诊部（所

5、）65所，疾病预防操纵中心22 所、妇幼保健机构20所。农村卫生院有197个，床位3713张，卫生技术人员0.5万人。截止2008年底，城镇职工差不多养老保险、差不多医疗保险、失业保险人数分不达到117.4万人、168.1万人、128.4万人，新型农村合作医疗参合率为96.0%。“以城乡低保为基础、专项救助为辅助、社会互助为补充”的新型社会救助体系逐步形成。（三）空间区划哈尔滨多次进行区划调整，呈现出人口、产业向外扩张的离心都市化特征。1996年，经国务院批准，松花江地区和哈尔滨市合并，双城、依兰等7个县划归我市治理，组建新的哈尔滨市。2004年以来，我市又通过两次区划调整。通过撤销太平区，其

6、行政区域划归道外区；设立松北区；撤销呼兰县，设立呼兰区；以及撤销动力区、香坊区，组建新的香坊区；撤销阿都市，设立阿城区，全市总面积达到5.3万平方公里，市区面积由原来的1660平方公里增加到7086平方公里，城区面积增加4.3倍，都市以后进展空间有了极大拓展。通过区划调整打破了阻隔城乡协调进展的行政壁垒，使主城区北移东扩30公里左右，拉近了与周边宾县、五常市、尚志市、巴彦县等县（市）的空间距离，使中心都市的技术、人才、资金、信息等辐射周边农村腹地，城乡资源和生产力布局得以更加合理的优化配置。启动了哈西、哈东、群力、平房工业新城等区域性调整改造，松花江南北两岸联动进展的态势初步形成。（四）工作基

7、础近年来，我市深入贯彻落实科学进展观，把支持农村、进展农业、关怀农民作为都市化的重要内容，确立了统筹城乡进展的工作思路，在推进城乡一体化的实践上进行了积极探究。1.努力争取国家级试点。在国家小城镇进展改革的两批试点中，我市呼兰区康金镇、南岗区王岗镇、尚志市亚布力镇、宾县宾西镇、巴彦县兴隆镇、道外区团结镇、道里区新发镇入选。在国家“城乡建设用地增减挂钩项目区试点”中，我市道外区团结镇（包括民主乡1个捆绑乡镇）、南岗区王岗镇和巴彦县兴隆镇（包括洼兴镇、黑山镇、德祥乡、龙庙镇、巴彦港镇、华山乡、龙泉镇等7个捆绑乡镇）入选。目前两个试点都在积极推进中。2.加大了财政支农力度。初步建立了财政支农资金稳定

8、增长的新机制。“十五”期间，仅市本级对农业总投入就达6.7亿元，是“九五”时期的1.5倍，年均增长23%，高于财政经常性收入增幅12个百分点。2008年，财政支农事业支出38.5亿元，其中，用于农村公共事业近9亿元。3.全力推进新农村建设。圆满完成了第一批新农村建设试点任务，新建通乡通村公路2935公里，村屯内硬化道路1721公里，通乡通村硬化率分不达到97%和77%，新建安全饮水工程229处，完成泥草房改造4.4万平方米，新建农房372万平方米，实施扶贫开发项目331个。4.制造了一些“新奇”经验。案例一：龙头企业带动。五常市中良美裕有机谷物制品有限公司在实施有机水稻战略过程中，与民乐乡富胜

9、村翻身屯160户农民签署置换协议，企业投资1800万元为农民建设80栋二层不墅，把村里集约化节约下来的7万平方米宅基地置换给公司，用作中良美裕的水稻种植基地。企业和农户签订了2009年的水稻订单合同，农户完全按照规范模式生产有机水稻，秋收后全部卖给美裕公司。龙头企业加农户的模式为农民转移和土地规模集中提供了新的思路。案例二：土地集中转包。五常市八家子乡靠山村农民杨秀岩从上世纪80年代中期开始承包租种其他农民的耕地，是五常市最大的农机种粮户。2007年租种农田达540多公顷，一年纯收入70万元；2008年，又转包经营土地640公顷。土地转包的直接效益是“三高三省”（“三高”即高投入、高产出、高收

10、益，“三省”即节约购置种子、化肥和使用农业机械的资金投入）；间接效益是土地流转促进了农村劳动力转移，共转移出去劳动力1000余人，每人年收入在1万元以上。案例三：区县合作共赢。宾县和道外区毗邻，是省会都市连接东部地区的必经之地，具有得天独厚的区域合作优势。2009年5月，双方自发建立区域合作关系， 实行“招商引资工作一体化”。自5月份以来，宾县与道外区分不引进投资项目15个和5个，双方共同引进项目两个。宾县在宾西开发区专门辟建1平方公里的“道外工业园”，道外区在滨江新区又专门为宾西开发区企业设立“总部服务中心”。合作的目标是最终实现区域间市场同体、交通同网、产业同步、环境同治、信息共享、资源共

11、用和经济共兴。案例四：建设农民新村。呼兰区利民街道办事处下辖的玉田村和玉强村“并点上楼”建设农村新村。玉田新村占地8.7万平方米，建设14栋住宅楼（规划有车库、商服、农贸市场），有120户村民搬迁上楼；玉强新村占地12万平方米，建设住宅880套，商服172间，配套建设学校一所，可容纳学生1200人。两个新村规划科学、布局合理，在水、电、暖、气和教育、文化、卫生等方面与都市完全融合对接，村民享受到了“居住楼房化、治理社区化、公共服务都市化”的都市生活。案例五：农村资产确权。今年4月，巴彦县以松花江乡五一村为试点进行农村产权制度改革，领先在全省进行农村集体土地所有权和集体建设用地所有权、集体各类资

12、产资源所有权、农户土地经营权、集体林权和农户林权、农户房屋所有权、农户宅基地权等所有权的核实、确权工作。目前，该村共发放土地承包经营权证1225个，占94%；发放宅基地使用权证749个，占76%；发放房产证907个，占82%；发放林权证42个，占88%。县里同时着手建立“农村产权流转平台”。确权后，拥有“三证”、“四证”的农民再贷款就摆脱了“农户联保”方式的束缚，各证能够分不提供信用担保。这将促进农民合伙、合作、股份制等新型农民合作组织的进展。二、哈尔滨城乡一体化的制约瓶颈（一）人口问题城乡一体化最全然的确实是减少农民，增加都市人口比重。据预测，到2030年全国都市化率将达到65%以上，假如按

13、照这一比率，我市城镇人口将达到650万左右，增加150万，每年需转移农民7.5万。国际上都市化率达到80%是一个相对合理的临界点。我市城镇人口自然增长率约为0.6%，以总人口1000万为基数，全市城镇人口达到800万，农民保留200万是一个理想目标。如何实现300万农村人口的合理转移，无疑是今后我市城乡一体化过程中最艰巨的难题。1.观念亟待改变。受千百年来农耕生活方式的阻碍，大多数农民仍留恋“面朝黄土、背朝天”的生活，认为“种田是一本万利、进城是自找苦吃”，既不情愿离土，也不情愿进厂；怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；老守田园，等待观望，苦度穷熬，寄希望于

14、政府扶持。这些落后的思想观念，在农村与城镇之间制造了难以逾越的“鸿沟”。同时，由于担心农民进城会造成都市人口膨胀、基础设施紧张、社会混乱、环境恶化以及就业压力等，一些部门对进城农民采取清、赶、堵的方法，人为地操纵和减少都市外来人口。2.转移就业困难。我市已进入劳动年龄人口增长的高峰期，每年新增就业人口13万左右，而每年只有10余万人的安置能力，就业压力越来越大。2008年全市城镇登记失业率为2.97%。从农民工转移情况看，2008年全市有农村劳动力246.2万人，全年转移农村劳动力122.4万人。其中：县域内转移60.8万人，转移到县外省内的35.5万人，转移到省外国内的20.45万人，输出到

15、国外的农村劳动力5.74万人。这些农民工受教育和培训程度低。据农委“百村万户”调查，其中文盲半文盲占2.8%，平均受教育年限为7.13年，同意技能性培训的仅占3.15%。这类转移以临时性外出打工为主，年从业时刻在6个月左右，尽管在非农产业就业，但没有摆脱农民身份，职业流淌与身份转换严峻背离。3.治理体制陈旧。都市化进程急速推进，相应的社会治理方式如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等，需要随之改变。我市仍然实行落后的城乡二元户籍治理制度，户口迁转手续繁杂，一些地点还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生治理、人口暂住等方面也受到诸多限制。都市化和现代化过程中流淌人口急速增

16、加，需进一步加强治理并保障其权益。新的社会事务大量产生，行业治理、社会组织治理、社区治理、物业治理等方面需要有新的社会治理方法。4.保障体系薄弱。目前农民征地补偿方式以货币补偿为主，由于缺乏新的投资途径及农民自身的经营能力差，补偿资金使用效率低，损失严峻，以后生存和养老问题依旧难以解决。尽管我市出台了哈尔滨市被征地农转非人员参加差不多养老医疗保险实施方法（试行）、哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行方法，但总体保障能力较弱，保障覆盖面不大。截止2009年6月份，全市共审核45批次被征地项目，涉及被征地农民1826人，预留养老保险费1907万元，有5000多名被征地农转非人员参加差不多养老保

17、险，其中只有700多人领取了差不多养老金。5.都市承载力不足。哈尔滨都市交通、供气、排污、教育等基础设施老化，在现有人口条件下差不多超负荷运转。交通拥堵现象严峻。主城区现有集中供热管网420公里，地域覆盖率不足15%，同时管网老化、堵塞严峻，失水率超标达3.135%。平均日产生活垃圾3300吨，无害化处理率仅为48%，其余生活垃圾均采取简易填埋的方式处理。日产污水总量约100万吨，日处理污水50.5万吨，都市污水处理率为50.5%。周边城镇规模小、人口少、基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业进展滞后、功能不全，缺乏对要素的聚合力以及对农村转移人口的吸纳能力。（二）土地问题都市化的一个差不多

18、条件确实是大量土地（特不是耕地）转变用途，用于带来更高收益的产业。我市土地资源尽管富足，但在国务院2020年前“死守18亿亩耕地不动”的刚性规定面前，都市化进展的空间受到了严峻制约。都市化所需要的建设用地问题差不多凸显为进展问题。1.用地严峻短缺。哈尔滨市山地占全市面积的34%、丘陵占全市面积的20.7%、平原占45.3%。2005年更新调查数据显示全市耕地面积20249平方公里，占总面积的38.16%，人均耕地面积3.13亩，差不多农田爱护面积15808平方公里。上轮规划差不多农田爱护率全市为87.2%，市区为82%。2005年都市建设用地面积294.68平方公里，人均80.6平方米；202

19、0年规划都市建设用地面积458平方公里，人均92.3平方米。而2007年国土资源部批准我市都市批次农用地转用及征收面积只有4.5平方公里，2008年为9.17平方公里，远远不能满足都市进展需要。2.资源利用粗放。现有工业企业占用土地的集约化程度低，单位土地资源产出效率不高。我市的工业企业建筑容积率平均为0.4，比国内同类都市低一倍左右。市区工业用地产出率每平方公里仅为4.3亿元，比上海、武汉分很多20.8亿元和6.3亿元。在土地政策偏紧、土地资源日益稀缺的情况下，过低的资源利用水平显然是一种白费。3.土地流通不畅。依照国家现行土地政策，“都市建设用地”与“农村建设用地”具有严格的界限，前者能够

20、自由流通，后者只能村屯内部“流转”。目前的模式是：都市要进展建设就必须挤兑农民（农村居民）的“三地”承包耕地、自留地、宅基地，但这些能够“置换”出来的“盈余”土地资源，由于产权（包括土地产权、宅基地产权以及农村集体资产产权等）制度不完善，依旧不能充分流通。我市土地流转的价格评估机制、需求市场、供给市场、中介市场还没有建立起来。全市土地承包经营权证书仅发放了33万户，占应发放135万户的24.4%；土地规模化经营面积仅有193.4万亩，占耕地面积的7.2%，参与流转的农户仅占承包农户的8.1%，与发达地区（如上海53%、广东14.5%、浙江13.12%、苏州39.3%）的土地流转比例相差较大，与

21、全省的14.12%也有专门大差距。土地流转口头协议多，没有书面合同的占48.5%，通过登记备案和公证的土地流转合同不到25%。4.流转比较混乱。按照政策规定，城镇居民不得购买使用农村宅基地。但专门多地点仍存在城镇居民购买使用农村宅基地问题，给今后农村宅基地流转埋下专门大的隐患。农村居民房屋拆迁没有可适用的法律法规，征地补偿政策缺乏统一的标准，农民间相互攀比，期望值过高，基层干部征地工作难以开展。（三）规划问题规划是城乡一体化的龙头。编制一个好的规划，充分体现人文化、集约化、现代化的特点，形成各有侧重、有机组合、高度协作的最优空间网络系统，能够全面提升城乡整体功能，带动都市向更高层次进展。我市启

22、动城乡一体化，当务之急是从规划着手，研究和考虑统筹安排城乡区域的职能分工、产业布局、人居环境、空间优化等内容，变都市规划为城乡规划，建立和完善城乡一体的规划治理体制。1.城乡优势没有发挥出来。都市系统是一个由交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统、社会经济治理等一系列网络系统连接而成的综合体，中心市区就位于各个系统和各条线路构成的市域系统的结点上。都市凭借自己的行政、经济、文化、交通地位，组织市域的人流、物流和信息流，将它与周围地区紧密联系在一起，形成自己的腹地。反过来，中心都市也依靠腹地的资源、市场、劳动力等要素支持自己的进展。假如中心都市与腹地能够对接畅通和高效运转的话，中心都

23、市便能够得到迅速进展，并带动市域整体进展，形成城乡相互促进的良性循环机制。哈尔滨市的规模与阻碍与省会都市的地位并不相称，治理、组织、创新、服务功能发育不足，目前还没有成为支持和带动都市周围地区经济进展、促进都市化的动力；农村劳动力资源丰富、农业生产水平高、面对都市消费市场，这些优势也没有得到有效挖掘；都市与乡村地区经济技术联系不够紧密，尚未形成产业互补、分工协作、共同进展的利益共同体；都市化落后于工业化。近10年来，全市城镇化率年均递增不到1个百分点。在15个副省级都市中，我市的城镇化率处于中下游位置，排在第10位。与其他副省级都市相比，我市城镇化率明显偏低，武汉、广州等都市的城镇化率都在60

24、%以上。在东北四市中，我市与沈阳、大连已拉开距离，仅比长春略高。2.产业结构、布局不合理。第一产业比重偏高，二三产业比重偏低。2008年，我市三次产业结构为13.6:37.6:48.8，二三产业比重之和为86.4%，成都、大连、沈阳、长春的二三产业比重之和分不为93.1%、92.5%、95.2%、90.4%，分不比我市高6.7、6.1、8.8和4个百分点，其中第二产业比重更是比我市分不高9、14.1、12.5和12.6个百分点。农业生产方式落后，比较效益差，差不多上仍然是靠天吃饭，基础设施薄弱，抵御自然灾难能力不强。2008年全市规模以上工业企业仅有969个，而同期的成都、沈阳、大连、长春分不

25、是3148、4600、4000和1100个，与全国15个副省级都市规模以上工业企业平均3000个相比，相差近三分之一。主导产业几乎都集中于都市中心区，总体布局形态不够清晰。工业区以外的工业点较多，仍有300多户工业企业分散在市区内。市区二环以内目前仍有120多户工业企业混杂在居住区、商业区乃至旅游景点之间。10个县（市）有17个工业园区，差不多上是“大而全”、“小而全”的格局，区域内产业分工不明确，产业同构、低水平竞争较为突出。第三产业内部结构层次较低，传统的批发零售业、住宿和餐饮业仍占较大比重，生产性服务业、高技术含量、高附加值的新兴服务业所占比重过低。3.城镇体系不健全。哈尔滨城镇空间结构

26、差不多上属于“一级集中、周边分散”的摊饼式扩张，还没有形成主辅分明、轴线清晰、功能区集聚、组团式的优化格局。全市规划的重点仍以主城区为主，还没有制定完成覆盖整个市域范围内城乡一体的空间进展规划，存在着规划分治、管城不管乡、监督不到位的问题。城镇体系具有特大都市小城镇规模结构特征，都市首位度达14.2。缺少次中心都市。从所属10个县（市）非农业人口数看，五常市22.31万人、双都市16.8万人、尚志市24.2万人、巴彦县11.4万人、宾县10.6万人、依兰县12.9万人、延寿县7.4万人、木兰县6.4万人、通河县10.5万人、方正县9.7万人，县城人口多在10万人以下，远远达不到次中心都市的标准

27、。小城镇进展迟滞，规模偏小。我市现有178个乡镇，小城镇平均人口规模为0.66万人，其中最大的兴隆镇人口为8万人，最小的不足4000人，5000人以下的小城镇占市域小城镇总量的21%。农村规划缺位。目前全市已编制完成乡镇域总体规划并通过审批的，约占乡镇总数的70%。由于行政区划调整，撤乡并镇，许多乡镇并未进行规划编修。村镇建设文化品味不高，缺乏地点历史文化内涵。个不乡镇片面追求眼前开发利益，不执行规划，违章建设，严峻破坏了整体环境。（四）资金问题城乡一体化投入总量大、密度高、持续时刻长。钞票从哪里来，是必须考虑解决的问题。从各地经验看，要紧是以地点“自费”为主，用有限的财力撬动金融机构和社会资

28、本投入，多渠道、多途径、多方式筹措建设资金。成都的成功经验要紧是用活市场机制，大邑县采纳“三换”：即用资源换资金、政策换资金、市场换资金；青羊区“借”优秀企业的资金、人才组建了8个专业公司，作为资本运作的“操盘手”。2008年11月，成都又启动了产业进展、基础设施建设、重点改革和社会事业进展等四大领域37项大项目建设，签署了授信额度为2000多亿元的银政合作协议。相比之下，我市财政投得少、向上争得少、市场筹得少，资金“瓶颈”亟待突破。1.投资能力较弱。目前，国家投资重点转向大中都市，小城镇建设的信贷投入微乎其微。受地理位置偏远、基础设施落后等因素的阻碍，小城镇的进展环境无法与大中都市竞争，吸引

29、外商进镇投资的规模有限。在财政方面，我市财政收入规模在同类都市中偏小，2008年地点财政收入164亿元，排名第13位，市本级支农资金年投入能力只有6亿多元。县级自我造血能力低，多数县（市）是“吃饭型”财政，甚至是“要饭型”财政。我市县域全口径财政收入为29.2亿元、县域一般预算收入为17.1亿元，而成都市县域全口径财政收入为259.1亿元、县域一般预算收入为71.9亿元，分不是我市的8倍和4倍。县财政实行垂直治理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设。乡村两级债务高达38.5亿元，平均每个乡镇负债960万元，每个村负债103万元。2.基础设施欠账太多。2008年，我市完成固定资产投资1341.3亿

30、元，成都、大连、沈阳、长春完成固定资产投资3012.9、2513.4、3008.7、1917.9亿元，分不比我市高124.6%、87.4%、124.3%、43%。城乡在公共资源配置上不均衡，农村公共产品和服务供给不足。全市农村差不多没有成型的排水设施和污水处理厂，生活污水采纳明渠排放。农村自来水覆盖率仅为33.7%。全市由高等级路面公路连通的行政村735个，仅占行政村总数的39.1%，仍有112个行政村未通车，多数通车的行政村每日只有一班车通过，农民出行不便。东北部五个县市都没有铁路的覆盖，公路状况差。目前，国内一些都市要紧是以铁路、地铁、轻轨相互结合构建大交通网，如合肥市投资30亿元建设轻轨

31、1号线，昆明市轨道交通投资211亿元，天津到滨海新区的津滨轻轨投资60亿元，总长度45公里，时速100公里以上。由于我市东北部不通铁路，能够在城乡一体化规划中，用轻轨来弥补交通不畅的问题。3.市场机制不健全。城乡一体化的过程确实是用市场机制整合城乡资源的过程。我市市场体系不完善，市场功能特不是资金、技术、劳动力等要素市场功能不健全，市场组织化程度不高，市场主体规模偏小。政府投资的传统体制并没有从全然上打破，市场配置资源的基础性作用没有得到充分发挥，资本的市场化融资和企业自主融资能力不强。缺乏辐射能力较强的区域性批发市场。据统计，全市5000平方米以上的批发市场有184个，而年交易额超10亿元以

32、上的只有8个，多数市场仍处在当面议价、设施落后、交通拥挤的初级市场时期。专门多县市没有成型的大型批发市场，商品流通市场仍然停留在较初级的交易状态，不具有辐射能力。缺乏具有足够带动力、阻碍力的大型龙头企业和与之相关配套的物流配送体系，制约了商品从都市到农村的顺畅流淌，阻碍了商品流通进一步扩大规模。三、推进哈尔滨城乡一体化的差不多思路推进我市城乡一体化，是一项重大而深刻的经济社会变革。农民变居民的背后是城乡一体化和产业结构调整、集镇建设等重要进展战略之间的一系列“链式反应”；农村变社区的基础设施建设会持续拉动相关产业进展。我市每增长一个百分点，需要解决10万人的基础设施建设问题，对经济产生倍增效益

33、。从劳动生产率看，一个农村劳动力转移到工业部门，劳动生产率可提高6.1倍；若转移到第三产业，劳动生产率可提高2.8倍，这将不同程度地提高总产出。从人均消费水平看，一个农民成为都市市民，人均收入和支出可提高2倍以上，加上住房、医疗等，消费会提高2.5倍以上。加快我市城乡一体化具有全局性、战略性和迫切性，不仅是思想观念的解放，也是政策措施的变革；不仅是进展思路和进展方式的转变，也是生产力布局和利益关系的调整；不仅关系到都市化问题，也会加快工业化和市场化进程；不仅涵盖一、二、三产业，也关系到“三农”和整个区域经济的进展；不仅是体制机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。因此，建议把城乡一体化作为我

34、市“十二五”的主导战略加以提出。（一）战略基点1.明确都市的核心地位以及带动作用。要注意和防止“城乡一样化”、“城乡对等化”的倾向。城乡一体化的核心是推动都市化、工业化，不能进行“村村点火、户户冒烟”的无序式进展，而是要重点进展大都市、带动中小都市、适当进展乡镇，形成合理的城镇体系。2.着眼于打破城乡二元结构。力促农民向市民转变、农村向社区转变，注意幸免出现社会动荡、资源白费、环境破坏和政治上的不安定。总体目标是提高都市化率，实现都市高效和可持续进展。3.坚持“全域进展”理念。把区域概念由过去理解的主城区扩展为5.3万平方公里的全域哈尔滨，城乡规划要“全域覆盖”，城乡交通要“全域畅通”，城乡社

35、会公共服务要“全域均衡”，把都市化进展定位于新型城乡形态，让市场要素在市域内无障碍流淌，把政府可调控资源在“全域”内向低位倾斜。4.借助市场化力量。把进展实体经济与虚拟经济结合起来，建立覆盖城乡的产品市场，以及劳动力市场、资本市场、土地市场、房地产市场等生产要素市场，形成完善统一的市场体系。5.实行“三位一体”。把城乡一体化与新农村建设和小城镇建设紧密结合起来，同规划、同标准、同部署、同推进、同考核，幸免重复建设，造成资源的不必要白费。6.紧密结合市情实际。哈尔滨属于中西部地区，幅员宽敞，人口众多，是北国寒地都市，环境自身代谢恢复能力弱，治理费用十分高昂。加快城乡一体化不能超越自身实际和进展时

36、期，要把外地经验与我市情况有机结合起来，兼顾当前与长远，循序渐进。先试点、后推开，先局部、后全局，不能急于求成、一蹴而就，更不能牺牲有限的资源和生态环境去追求高速增长。（二）规划目标1.空间结构。依照市委十二届七次全体（扩大）会议初步提出的“超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大都市”的总体目标以及“北跃、南拓、中兴、强县”的进展思路和战略，着眼以后中长期进展，哈尔滨应定位为中国东北北部地理空间的中心节点，一个重新组合、辐射内外的现代化大都市。依据现代都市群和国际化都市理论，哈尔滨都市化空间布局要按照大都市、大都市和都市圈三个圈层结构进行规划设计。（1）大都市核心圈层

37、。突出“一江居中、两岸繁荣”的进展取向，实施“北跃、南拓、中兴”战略，全力打造辐射半径为30公里的现代化中心城区。“北跃”即以科技创新城为先导，发挥好在哈大专院校、科研院所的科技优势，在江北搭建研发和产业化平台，以此加快科技创新，促进产业升级。既要闯出经济结构的战略调整出路，又要在江北打造新城的雏型，从而实现江北的大进展。要按照现代理念把江北建设成为集科技、文化、生态功能于一体的新城区。“南拓”即依托平房和开发区现有的工业基础，整合周边地区的工业园区，打造新型工业化的工业新城，以此做大工业规模，增强工业对全市经济的拉动力，推进区县（市）协同进展。工业新城也应当是文化城、生态城。“中兴”即老城区

38、要提档升级。加快老城区改造，下大力气解决环境脏乱差、交通拥堵、基础设施陈旧问题；进一步加快哈西、群力新区建设，使老城区旧貌变新颜，再次展现哈尔滨欧陆风情的独特魅力。（2）大都市扩展圈层。哈尔滨以往的进展是典型的依托旧城，单中心、外溢式进展的道路，差不多显示出明显的弊端。应学习借鉴上海浦东新区、天津滨海新区和青岛、中山等地经验，采取“组团跃迁”的方式调整都市拓展格局，在哈尔滨建成区外围、辐射半径50公里的环形区域，打造新兴双城、周家牛家、阿城玉泉、宾西宾州、松花江巴彦、呼兰（老城区）沈家及空港七个功能组团。这七个组团属于环哈尔滨大都市连绵区，是以后进展潜力最大的地区，要按照产业互补、空间整合、资

39、源共享的原则，明确各个组团的主导产业、功能区块，加快治理体制、人才、金融、基础设施一体化步伐，通过轻轨系统和快速公共交通体系，打造半小时通勤圈，与哈尔滨都市经济互动共融，形成层次分明、衔接互补、分工协作的一体化产业体系。使哈尔滨由单中心都市结构向扩展圈（带）结构转变，形成开放型的进展格局。（3）都市圈辐射圈层。哪个地区经济圈发育好、经济一体化程度高，哪个地区就进展迅速。以大都市为核心的经济圈是我国当前区域经济一体化的主导趋势。以后的哈尔滨都市圈应包含八个都市或都市组团，即以哈尔滨为中心，由辐射半径100公里左右、一小时经济圈之内的五常、尚志、延寿、通河与方正、绥化、兰西、肇东七个次中心都市或都

40、市组团，共同构成 “17”都市经济圈。哈尔滨作为一个极点，处于极化效应和扩散效应都十分强烈的时期。都市圈在向哈尔滨集聚大量生产要素的同时，也有大量的生产要素从哈尔滨扩散出去。七个次中心都市或都市组团应积极承接哈尔滨的辐射和扩散，着力推进本区域内的都市化和工业化进程，逐渐形成人口50100万，一、二、三产业结构合理，GDP达到500亿元左右，本级财政超20亿元的大都市。要淡化行政界限，制定哈尔滨都市圈的产业、土地、人口、环境、投融资等方面的区域政策。充分发挥市场机制的作用，通过市场的基础配置作用来引导实施。2.进展目标。用五年左右时刻，加快人口和产业向中心城镇的合理集聚，初步形成城乡规划和土地利

41、用、产业进展、就业保障、社会事业、基础设施和公共服务一体化的进展新格局。到2020年，逐步形成以中心城区为核心、大中小城镇有机结合、等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇网络体系。全市城镇化率达到60%，核心圈层城镇化率达到100%，扩展圈层城镇化率达到60%，辐射圈层城镇化率达到50%。（三）路径选择1.以“五个统筹”为载体，加快城乡经济社会进展融合。（1）统筹城乡规划和土地利用。着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调进展，结合土地利用总体规划和都市总体规划修编，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体进展的各项规划。力争在10年内，差不多形成围绕中心都市的区域中心镇相互呼应

42、的城镇体系。建立与城乡一体化相适应的规划治理体制，实现城乡规划覆盖全市，延伸到乡、村。加强规划编制和规划监督，优化规划审批治理的总体思路，建立规划信息治理、规划研究与规划编制工作体系和规划监督、规划督察、规划执法的监管体系，形成“统一规划、属地治理、分级审查、强化监督”的城乡规划治理体制。实施乡村建设规划许可制度，强化城乡规划实施监管，抓紧建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度。合理安排和调控城乡用地，实行严格的节约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。进行农村集体建设用地的利用状况、权属情况调查，以及农村宅基地现状、利用底数调查，做好农村土地

43、确权工作。推进农村土地承包经营权流转，按照依法自愿有偿原则，同意农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，促进农村土地向专业大户和公司企业流转。规范承包方之间以土地承包经营权入股，开展“进展农民专业合作社”试验项目。建立农村产权交易所，在区县设立分所、镇村设立信息点，形成农村土地流转的市、区县、镇村三级服务平台。建立土地储备打算体系，完善土地“征、储、供”三位一体机制，做大做强市级土地储备库，规范土地一级市场，有效配置土地资源。接着推进城乡建设用地增减挂钩试点。（2）统筹城乡产业进展。坚持“一二三产业互动、城乡经济相融”的原则，促进城乡一二三产业有机融合、协调进展。以工业物质技术装备改造传

44、统农业，以现代农业进展促进二三产业升级，增强产业进展的融合度和关联度。重视大型工商企业的配套协作，培育一批中小企业群体，开发附加产品及服务项目，延长产业链。围绕我市四大主导产业，延伸进展成若干个综合利用和开发的联带型生产企业群体。引导都市企业将产品初加工部分转移，采取多种形式，与县乡企业结成以配套协作生产经营为要紧内容的长期稳定的联合关系。围绕城乡一体化谋划生成一批超大型项目，实行城乡建设项目、经济技术的衔接，积极扶持、协调、指导纳入城乡建设总体规划的项目。发挥开发区的牵动作用。采纳开发区代管乡镇的模式，以开发区跨区进展为媒介，有效整合利用区域资源，改变目前行政区结合部规划和开发建设滞后，道路

45、交通不畅、市容环境恶化、土地闲置白费的状况。哈尔滨经济技术开发区代管平房镇、平新镇、朝阳镇、周家镇和杨树乡，哈尔滨高新技术开发区代管松北镇、松浦镇、万宝镇、群力乡和新发镇，哈尔滨东部特色产业集聚区代管永源镇、成高子镇、向阳乡、蜚克图镇和料甸镇。通过空间整体规划、产业统筹布局、交通网络完善，使开发区临近的这15个乡镇尽快进入市区，为开发区进展提供更为宽敞的土地空间和产业支撑，通过开发区的带动提升这些乡镇的功能，不断提高乡镇都市化水平，使这些乡镇依托开发区实现产业转型与整体功能升级的良性互动局面，从而推动我市城乡一体化进程。加快进展现代农业。推进农业结构调整，重点进展特色农业、高效农业和养殖业，支

46、持进展绿色食品和有机食品，推进农业产业化、集约化经营。建立都市型现代农业进展奖励资金，培育流域经济、园区经济，探究都市型现代农业产业体系和新型业态。以进展籽种农业、精品农业、休闲农业和创新农业为重点，深度开发农业的生产、生态、生活、示范等多种功能。积极支持农业科技创新，搞好共性技术研发和先进有用技术推广。加强农业标准化建设，建立健全农业标准和检测检验体系，确保农产品质量安全。（3）统筹城乡基础设施建设。积极推进农村饮用水安全工程建设，加快农村电网改造后续工程建设，接着推进“村村通”电话电视广播工程。在有条件的村、镇进展集中供热，不断提高绿化、美化、亮化水平，完全改变农村村容村貌和卫生环境。加快

47、推进泥草房改造，接着推进节能住宅建设。加强水利设施建设，推进大中型灌区、排灌泵站配套改造、水源工程建设。加强城乡生态建设。争取将哈尔滨市天然林爱护和三防林工程区内国家重点公益林的新造林纳入中央财政生态效益补偿基金的补偿范围，通过多种资金渠道扶持低效林改造。逐步将重点区域25度以上的陡坡耕地退耕还林。接着实施生态示范创建工程，有序推进生态文明村建设。加快实施沙化综合治理、小流域综合治理、水土保持等生态环境工程。研究建立多层次的生态补偿机制。完善市域1小时交通圈。搞好城乡公路网规划修编和调整，加快城区环路及市域快速环路建设，实施地铁配套工程等重点项目，重点加快哈双南线、哈双北线两条公路，三环路江南

48、和跨江体系等重大交通设施建设。规划建设城区至平房区、城区连接道里区新发镇与太平国际机场两条轻轨快速干线。稳步开展地点高速公路建设，重点加强农村公路与一般干线公路的衔接，优化农村公路网整体功能。建立城乡客运市场一体化网络，加强农村客运场站建设，按照公路规划逐步实现所有乡（镇）拥有客运站。到2015年，实现全市所有行政村通客运班车，逐步实现交通运输的建设、治理、运输一体化。4.统筹城乡公共服务。统筹城乡教育，努力构建符合时代要求的城乡间、各类教育间均衡进展的现代国民教育体系。积极进展农村教育，提高农民科学文化素养，培育有文化、明白技术、会经营的新型农民。加快普及高中时期教育步伐，推进城乡义务教育均

49、衡进展。大力进展城乡职业技术教育，整合职业教育资源，加强骨干学校、示范性专业和实习、实训基地建设。完善职业教育与培训体系，积极推动职业教育集团化办学，鼓舞协作培养、分段培养技能人才的培养方式。做好弱势群体教育工作，将农民工随迁子女同意义务教育纳入公共教育体系。完善城乡医疗卫生体系。深化医药卫生体制改革，加快建立覆盖城乡居民的差不多医疗卫生制度，到2015年差不多形成覆盖城乡的公共卫生服务体系，实现人人享有差不多医疗卫生服务的目标。建立社会化基层卫生服务网络，争取一个街道有一个政府举办的社区卫生服务中心，一个乡镇有一所政府举办的卫生院，一个行政村有一所规范化的卫生室。加大对公共卫生的投入，加强疾

50、病预防操纵、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等公共卫生机构建设，提高应急救治能力以及重大传染病、慢性病和地点病的预防操纵能力。加强文化事业建设。加快文化体制改革步伐，推动文化事业健康快速进展，逐步建成覆盖城乡的公共文化服务体系。实施文化信息资源共享工程、广播电视“村村通”工程、农村电影放映工程，加快乡镇综合文化站、农村文化活动中心和村文化室建设。开发特色文化资源，推进文化产业基地和文化市场建设，促进文化产业进展。大力推进农村公共体育设施建设，完善全民健身服务体系，加快农村群众体育事业进展。（5）统筹城乡就业和社会保障。建立健全覆盖城乡居民的社会保障制度。积极稳妥地开展新型农村养老保险试点，探究建立

51、个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，基础养老金和个人账户相结合的新型农村养老保险制度，启动“新农保”试点，逐步扩大试点范围，2015年达到70%。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民差不多生活长期有保障。加快推进覆盖城乡的差不多医疗保障体系建设，进一步减轻参保人员个人负担，着力提高统筹基金最高支付限额标准和医疗保险统筹基金支付比例，增强差不多医疗保障水平。完善城乡居民最低生活保障制度，做到应保尽保。全面落实农村“五保”供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。建立城乡统一的劳动力市场。建立农村劳动力的职业培训制度，加强农民工培训基地建设，整合职业培训资源，构建以职业技术学校

52、、就业培训中心为骨干，各类社会培训机构、行政主管部门、企事业单位共同参与的市、区县（市）、乡（镇）、村四级城乡劳动力培训体系，增强农民从事二、三产业的劳动技能和从业素养，提高农民非农产业收入水平。做好农民工就业服务工作，为农民工提供免费的职业介绍、职业指导、职业培训服务，不断提高服务的针对性、有效性、有用性。维护农民工合法权益，建立维权机制，规范用工合同，制造宽松的就业环境。2.以三个集中为重点，尽快启动全面试点工作。（1）加快城镇扩容步伐。在两批国家级试点镇和31个重点镇中，选择1020个镇作为全市城乡一体化试点镇（每县、市12个），集中试点23年，取得经验后在全市推广。全市及各试点地区应抓

53、紧组建城乡一体化领导小组，制定和落实具体的推进方案。对试点镇给予综合配套改革试验权，给予土地试验权，能够“土地先占后补、资金先亏后赢、机制先试后改”；对人口规模较大和经济实力较强的试点镇甚至能够给予部分县级经济社会治理权限。打破地域限制和行政壁垒，积极打造一批带动能力较大、辐射力较强、各具特色的“工业强镇”、“商贸大镇”、“交通枢纽重镇”、“旅游名镇”、“文化古镇”。（2）人口向城镇集中。积极鼓舞有条件的农民离土离乡、举家向城镇迁移，鼓舞农民打破区域界限，跨区域向城镇集中。凡情愿向城镇转移的农民可选择跨区（市）县、乡镇，向市域范围内任何一个城镇迁移。进入城镇新型社区集中居住的农民可依据宅基地及

54、房屋置换城镇住房，有条件的地点还可匹配一定面积的商业用房。自愿放弃原宅基地自行到城镇购房入户的，应给予其一次性货币补偿，土地被正式征用时，再按征地补偿政策给予补差。自愿并永久放弃土地承包经营权的，还可申请再就业优惠证，享受失地无业农民再就业和社会保障优惠政策。探究实行“两放弃、一退出”（即放弃宅基地使用权、放弃土地承包经营权，退出集体经济组织）的跨区域转移政策。（3）企业向园区集中。加强对工业园区统筹规划，明确各工业园区的产业定位。加快建设双城经济技术开发区、新兴工业园区、尚志经济开发区、依兰经济开发区、延寿同福工业园区、方正经济开发区、木兰县开发区、通河县工业小区、五常牛家工业园区、巴彦兴隆

55、工业园区、宾西经济开发区等11个重点工业园区。工业园区化应立足于进展劳动密集型与科技密集型相结合的产业，为人们制造更宽敞的就业空间，为农民非农就业提供更多的岗位，形成以节点城镇为依托的特色工业园。（4）土地向规模经营集中。采取政府补贴的方式，鼓舞农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式，将土地流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手的农户。推动农村宅基地置换，优化现有土地资源的配置。制定各项优惠政策，将农业产业化龙头企业成片集中并在同一县域范围内从事土地规模经营开发，建立规模化、标准化原材料生产基地的，给予一次性奖励；业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，修建直接

56、用于种养业生产、治理和服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免相关手续和收费；农民专业合作经济组织从事种养业规模经营和农业基础设施建设，可纳入农业综合开发项目优先支持，享受与民营企业同等的优惠政策。3.以综合配套改革为保证，建立和完善城乡一体化支撑体系。（1）调整户口迁移政策。农民在中心城区，区（市、县）城区，建制镇同一住房连续居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口。全力解决农民迁往城镇后的就业、社保、医保和子女上学等问题，使附着在户口上的二元差不和利益关系逐步剥离。到2015年，全面建立城乡统一的户籍登记治理制度，实行城乡户口一元化登记治理。（2）推进财政和农村信贷机制改革。建

57、立财权和事权相匹配、相统一的财政体制，完善和规范公开透明的财政转移支付制度，加大对财政困难区县的转移支付力度，将部分市级固定收入划分给区县，逐步形成财力向农村地区和基层倾斜的财政分配体系。完善政府支持方式，采取财政贴息、资金补助、税收和贷款优惠、提供政府担保等方式，引导多种经济成分投资城乡一体化建设，鼓舞和扶持各类工商企业进入农村基础设施建设、生态建设和各类开发性建设。在逐步建立政策性农业信贷体系的基础上，大力进展民间信贷。（3）强化农村社会治理。坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会治理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠

58、道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷。农村宽敞干部要进村入户做好下访工作，切实把矛盾和问题解决在基层、化解在萌芽状态。深入开展平安创建活动，加强农村政法工作，推进农村警务建设，实行群防群治，搞好社会治安综合治理。建立健全农村应急治理体制，提高危机处置能力。预防和制止利用宗教、宗族势力干预农村公共事务，坚决取缔邪教组织，严厉打击黑恶势力。4.以市场化为突破口，建立和完善城乡一体化运营机制。（1）推动城乡市场协同进展。加快市场设施和现代化物流体系建设，支持大中型农产品批发市场、重要商品储备基地、农产品集散地、粮食流通体系建设，完善市场流通体系。加强都市商业对农村市场的辐射带动作

59、用，推动专业市场、物流配送、仓储式超市等新型流通业向农村延伸，引导大型农资企业进展连锁经营农资、农机、小商品、建材等市场，构建与农村都市化、工业化进程相适应的经营和物流配送，形成城乡之间消费品、生产资料和农产品双向流淌、快捷顺畅的流通网络。（2）搭建城乡一体的投融资平台。以国有（集体）资产为载体，建立统一、高效的政府运作机制，采取优惠的政策，营造良好、宽松的投资环境，多种方式借资和吸引外资，推进园区建设和城乡一体化进展。成立农村产权交易所，为林权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权流转、其他农村产权流转和投融资提供优质、高效的专业服务，推动农

60、村产权的合理流淌、农村资本的有序流转、农村资源的优化配置。四、几条具体建议1.成立专门的组织协调机构，建议设在市农委，市发改委、市劳动和社会保障局、市财政局等执行部门共同参与，负责所有城乡一体化的调研、立法、解释、组织协调和推进工作。2.制定完善哈尔滨城乡一体化的立法体系。成都市推进城乡一体化五年间出台了100多项配套政策。我市相关部门也应尽早着手，边启动工作、边研究制定政策法规。3.制定推进城乡一体化的实施纲要、覆盖整个市域的城乡一体化规划及市域控详规划，明确城乡一体化规划的指导原则、城乡生产力布局和空间结构、布局特征，突出哈尔滨与周边县市关系，完善城镇的布局体系。要具体明确每个镇、每个村、