从监理到咨询的发展之路.docx

1、从监理到咨询的开展之路引言自20*年2月21日国务院办公厅下发关于促进建筑 业持续安康开展意见（即国办发20*19号）一文后，在 建设领域各行业掀起了极大的波动和影响。随后住建部、各 省厅等也纷纷出台相应文件对19号文开展具体部署和落实。 其中对监理行业的开展方向也做了具体而又全面的部署。一 场建设领域的改革大潮就此拉开序幕，作为其中的监理行业, 将何去何从？2、中国现代监理历程回忆. 1监理制度的建立1949年建立新政权后，中国（大陆）即开始逐步全面实 行以计划经济为主导的国民经济开展计划。整个国家建设均 由国家计划委员会及其授权机构开展统一规划和计划审批。 直到20世纪八十年中后期，国家才

2、开始开展全面的计划经 济改革。随着改革的全面展开，为了配合建设领域的改革， 如：为了投资有偿使用、投资包干责任制、投资主体多样化、 工程招投标制等；为了防止投资的“三超”（概算超估算、 预算超概算、结算超预算）、工期延长等普遍现象；为了更 好的提升建设工程的管理水平。国家提出建设工程监理制， 并作为建设领域的一项改革措施，旨在改变陈旧的工程管理 模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位 做好工程管理工作，以提高建设水平和投资效益。建设工程监理制于1988年开始试点，五年后逐步推开, 所规定的内容上，就是新规范的监理服务内容也远远适应不 了目前建设开展过程中的工程咨询活动的需要。新的

3、监理咨询体系应该向着满足于工程建设全过程或 其中某一项的所有需求方向开展，向着包括建设工程本身的 技术、管理等常规需求外的投融资、建造和交钥匙等的体系 化服务需求方向开展，形成设计、建造、管理咨询服务相互 作用、相互支撑的一体化行业体系。3. 4缺乏有效的行业惩戒机制目前的建设工程监理行业同施工企业一样，不仅存在技 术、管理和服务意识（产品）等良莠不齐的现象，同时还存 在投机取巧、服务（产品）质量等达不到合同要求等违约现 象，造成客户经济损失的现象屡屡发生，甚至出现恶劣的安 全与质量事故发生。不仅给建设方，也给社会带来了巨大的 负面影响。这些不良甚至丑恶现象之所以屡禁不止，除有其社会原 因之外

4、，行业内缺少有效的制约机制也是一个重要原因。诚信是一个社会的立世之本，也是降低经济本钱和社会 管理本钱的一个度量衡。而目前监理行业同样缺乏这种对不 诚信企业和个人采取有效制约的机制。除到了犯罪的程度而 被法律严惩之外，没有有效经济和禁止手段加以遏制和惩戒 那些不守诚信和失去诚信的个人和组织（企业）。近几年建设主管部门通过建立联网公布有不良记录的 注册人员和企业来加以惩戒，但这个制度还远远没有到达完 善的程度，目前也只能显示一点警示效果。很多受处分的注 册人员原本就不是全职监理人员而可能只是“出租”证书而已；有的企业为了规避所受的处分，采用公司分立、重新注 册和挂靠等方式在市场中继续开展经济活动

5、。建设单位对监理的不信任也表现在对工程的控制上。如: 开发商有自己的一套工程部；财政资金工程成立自己的城投、 重点建设局或者建设指挥部。这些机构把控着工程的进度、 进度款拨付和变更等重大事项，而将现场质量、平安以及一 些需要担负更多法律责任和义务的事项才交给监理去打理。3. 5对监理担负质量平安职责理解上的分歧近些年屡屡出现一些质量平安重特大事故，给社会和受 害家庭带来的影响是巨大而深远的。而个别事故对监理人员 的处分也引起监理从业者的不满或感觉冤屈。从#“楼倒倒” 到清华附中的坍塌事故，每一例带血的事故都给监理行业蒙 上了一层阴影。监理人对平安责任的认识分歧主要源于以下规定：建筑工程质量管理

6、条例第三十六条：工程监理单 位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设 工程合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质 量担负监理责任二 这里涉及对“监理责任”的明确划定问 题。建筑工程质量管理条例第七十二条：“违反本条例， 注册建筑师、注册构造工程师、监理工程师等注册执业人员 因过错造成质量事故的，责令结束执业1年；造成重大质量 事故的，撤消执业资格证书，5年内不予注册；情节特别恶 劣的，终身不予注册。”这里阐述了对监理因过错造成质量 事故的处分是限制执业直至取消执业资格，而没有涉及刑事处分的内容。建筑工程质量管理条例附刑法有关条款：“建设单 位、设计单位、施工队单位、工程监

7、理单位违反国家规定， 降低工程质量标准，造成重全事故的，对直接责任人员 处5年以下有期徒刑或者拘役，并处分金;后果特别严重的， 处5年以上10年以下有期徒刑，并处分金。”这里关于对“直 接责任的认定”分歧比拟大。在处理质量引起的重特全 事故时，往往把一线操作人员认定为直接责任人。这也许是 法律对这块规定上的模糊、引发监理人对每一次给予监理失 职人员处分产生惶恐的原因。按照管理理论，一般管理分计 划、组织、领导和控制，直接责任者分决策人、领导人、执 行人和操作人。而不是谁在第一线谁就自然成为直接责任人 而担负主要责任。对事故责任人给于的处分在不同立场上的认识虽有偏 颇，但对于事故中失去生命的人员

8、来说一切都无可挽回，而 对于其家人也将留下长远的伤痛。只有以制度约束来减少事 故发生概率和杜绝重特大事故的发生才是工程管理中的上 上策。3、未来监理工作的方向与行业的展望1未来监理工作的方向鉴于“国办20* 19号文”的发布，对建筑业未来的发 展道路所指出的方向，其中涉及监理开展的方向也较为明晰。 理解起来主要为如下几点：打破传统监理业服务范围，整合投资咨询、勘察、设计、 监理、招标代理、造价企业开展成为全过程工程咨询；开展一批有国际水准的全过程咨询企业，既要能带动和 提升国内整体咨询业水平，又要能够满足国内需求、不使国 内的高级工程咨询全部外包出去，并尽量参与到国际工程咨 询事务中去；逐渐与

9、国际工程咨询业服务内容和体系靠近，并建立有 中国特色的咨询技术服务标准；适应新形式下咨询服务需求等。2行业的展望传统监理服务内容将在一定范围和期限内会继续保存 并加以深化，放宽强制性监理服务范围；整合建设工程全流域咨询行业形成一体化全过程咨询 业，包含传统监理服务，并向多元化方向开展；建立在互联网根底之上的建筑工程咨询，打破传统的投 资咨询、勘察、设计、招标代理、造价等各专业和企业限制， 通过网上公开发包（采购）形式、利用互联网的强大力量, 谋求技术、管理的普及化和效益的最大化；全面采用BIM技术及相关互联网技术，逐步建立统一的 建筑信息模型平台，对工程开展网络化管理，能够实时、精 准和按计划

10、开展工程目标管理。形成透明、高效、低损耗、绿色的建筑工程咨询行业。4、结语过去的不是只成为了历史，它还包含了经验和教训，有 成就也有失败甚至灾难。未来不完全是不确定的，至少短期 的未来是可以预见的。政府站在大数据的制高点上已经为未 来几年甚至十数年规划了行业的开展方向。建筑业，尤其是 建筑咨询业一定会向着这个方向努力前进，在前进中修正目 标和方法，以使其一切符合历史的进化进程。1997年中华人民共和国建筑法以法律的形式做出规定： 国家推行建设工程监理制度。从而使建设工程监理在全国范 围内进入全面推行阶段。自建设工程监理制试点以来，工程监理已经走过三十年, 而自第一部建筑法产生并明确工程监理制度

11、化以来，工 程监理也走过了整整二十年。伴随着国家改革开放的升级，随着国家经济政策的不断 调整与开展变化，建设领域也发生了全面的改变，并逐渐建 立起相对完善的社会主义市场经济下的建设监理制度。随着 现代社会经济制度改革的不断深化，如今更是进入多元化经 济并行的阶段，尤其是混合所有制改革的开始，更使建设监 理市场的需求趋于多元化和全局化。国务院办公厅20* 19 号文也是因应这种变化条件下产生的。至此，新的建设监理 制度也会随着各项法律法规的修改而随之改变，建设工程监 理将迎来一场新的、根本上的变革。2实行建设监理制以来监理所取得的成就1.逐步建立符合社会主义市场经济条件下的监理 服务行业在改革初

12、期，先开展了五年左右的建设监理试点工作， 这期间主要是对一些国家投资重点工程开展相应的工程质 量、进度、投资和平安等方面的全面管理，监理工作内容参 照或仿效菲迪克条款模式开展。这时期处于监理制度的探索 阶段。此时，设计、施工以及监理等单位均为国有企业，监 理人员的组成也以设计单位为主，并抽调一局部施工企业管 理人员组成新成立的监理单位。这段时期的监理企业经济属性以国有经济为主，服务对象也以国企和政府为主。随着第一部建筑法的实行，其中明确了工程监理制 在建设领域的地位和职责，监理行业得到全面的开展。随着 国家经济的全面开放与高速开展，监理行业逐渐的成为建设 领域的一只重要管理力量。其规模越来越大

13、，组织机构越来 越健全，服务对象也更加多元化，监理企业的数量也得到了 高速增加。2. 2. 2建立健全了工程监理制的相关法律法规体系随着建筑法的实行，不仅明确了国家推行建筑工程 监理制度，国务院还公布了建筑工程质量管理条例，出 台了建设工程监理规范及相关行业的监理规范等。随着经济形式的开展和多种经济体制共存等形态的出 现，原有的法律法规体系逐渐显得与经济开展和行业管理现 状脱节，随后于20*年对建筑法开展了修订。新的建 设工程监理规范(GB50319-20*)也于20*年修订完成并 于20*年3月1日开始实行。2000年国务院公布的建设工程质量管理条例，其中 更加明确了监理人的质量责任和因质量

14、引起的平安责任。相 应的，各地方也纷纷出台一些地方法规来具体落实国家的法 律法规。使得建设监理行业有了自己的法律体系和行业规范 文件。至此，建设工程监理作为建设领域一个独立的责任主 体地位得到了牢固和加强。其服务内容也涵盖到建设领域施 工阶段的各个专业，并开始向建设工程实施过程中的时间坐 标的上下游方向拓展。2. 2. 3建立并开展壮大了 一支建设工程工程管理队伍伴随着改革开放三十年，国家取得了经济上的突飞猛进, 这期间国家基本建设的投资也是一路高歌猛进。国家根底设 施建设的大量投入、新的城市建设日新月异、城市商业办公 场所的迅速增加、厂矿企业的快速开展、城乡住房的大量开 发等不仅带动了钢铁、

15、水泥以及上下游各行业的高速开展， 也促进了农民的进城就业，解放了低效率农耕模式下的一部 分农民，并使之转变为建设队伍中的一位从业者。监理行业的从业人员，刚开始主要从设计和施工企业转 变而来，逐渐变成由高校有计划有组织的培养具备基本管理 理论和实际操作方法的学生毕业后参加监理队伍。通过监理 工程师执业资格考试而走上注册监理工程师的执业人员越 来越多，社会（建设单位）也越来越注重监理工作的实际效 能。监理企业的开展从单一的施工阶段的现场管理，逐渐发 展成为参与国家大型根底建设工程和特殊工程的各过程的 工程管理和技术咨询服务，并有少数企业已经开始走出国门 参与到国际工程咨询事务之中。一个覆盖建设领域

16、各个方面、 各个阶段、不同专业、不同层级的监理服务（工程管理）行 业已经形成。并成为建设领域一支不可或缺的咨询和管理大 军。2. 2. 4给建设领域带来了可观的经济效益和社会效益改革开放以来国家的经济开展离不开建设领域的巨大 投入，有大量国有或政府资金出现的地方，也总是容易滋生 腐败和经济犯罪的地方。正因为国家引入了工程监理制，使 得大型根底建设工程和国家政府工程在实施过程中有了监理作为独立的第三方的监视，并在法律法规框架下履行监理 的职责，使得工程在质量、进度、投资和平安管理等多方面 均得到有效的控制。有效预防和遏制了无有效监管条件下容 易发生的投资、质量、平安失控和经济犯罪现象。有效节省投

17、资费用。引入监理对投资的控制，由此减少 的投资浪费和损失虽没有具体的数据支撑，按照国际咨询行 业的平均效益率估计至少是施工本钱的3%以上，如果引入项 目前期可研和设计的咨询服务，其投资节省效益可能更为明 显。减少工程平安事故的发生。有了建设监理对施工全过程 的平安监视，预防和减少因施工技术、平安措施、平安方案 落实不到位等引发的平安事故。尤其减少了大量低技术、底 本钱、缺乏平安意识的中小型施工工程上的平安事故的发生 率。极大的降低了建设领域按建筑面积和投资额为基数的事 故人员伤亡率。减少工程质量事故的发生。监理工作的一项最主要的工 作就是施工过程的质量控制，在施工企业工程技术和管理水 平开展不

18、平衡的情况下，监理人员日常工作80%以上的精力 放在了质量管理方面。有效防止了施工单位因抢工、偷工减 料、节省投入等损害工程质量的行为和事故的发生率，有力 地保证了工程的质量等级和品质。在取得相应经济效益的同时，也等于间接产生了良好的 社会效益。尤其是质量、平安事故发生率的减少更是给社会 和谐和稳定做出了必要的奉献。2. 2. 5其他方面促进了建设施工企业整体管理水平和技术水平的提高。 建设工程监理制为建设行为规范化、标准化提供了保障；促 进施工企业的现场管理水平和技术水平的开展和提高有效地维护了建设工程市场的管理秩序。因建设工程市 场上各施工企业鱼龙混杂，市场秩序较为混乱，如果没有监 理企业

19、的有效管控，单靠建设行政主管部门的监视，是很难 对巨大的市场开展有效控制。同时也防止了政府部门和使用 财政资金的建设单位出现庞大而臃肿的管理机构，提高了管 理的社会化效率。遏制建设工程施工阶段的腐败发生。建设工程监理的程 序化运作，对施工过程中出现的高估冒算和随意变更等经济 行为开展了有效的控制，降低了建设单位投资的同时，也在 程序上遏制了一些可能或容易发生的经济腐败问题。2. 3建设监理制开展过程中所存在的问题2. 3.1监理工程师的职责和权利与现实的脱节在第一部建筑法公布实施后的第三年，第一版建 设工程监理规范（2000版）发布并实施。这是第一次对监 理企业和人员的工作内容和行为有了规范性

20、的要求。其中的 总那么规定了 “建设工程应实行总监理工程师负责制。”和“监 理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位 和承包单位的合法权益。”对于“建设工程应实行总监理工程师负责制因当时 处于计划经济向社会主义市场经济改革的前期阶段，建筑施 工企业没有完全放开，大多还是以国有和大集体所有制为主。 监理企业更是以设计院所和大学的附属单位为主，经济性质也多以国有经济为主、其主要管理人员或采取事业编制。除 非一些国家或区域的重点工程，一般的中小工程的现场监理 工作均由一般监理人员管理，总监理工程师很少到场或者说 基本不能到场履责。现场监理工作主要由施工企业分流出来 的一局部技术人员和管理

21、人员以及一些在原施工企业的班 组长（很多人因施工企业改制已经下岗或面临下岗状态）担 任相应的管理职务，使得监理工作从一开始就没有建立起一 支高技术水平，高管理能力的队伍，并一直处于在低技术水 平、低管理效能的条件下运行。2. 3. 2监理企业的责任和义务难与法规相统一关于建设工程监理规范中“监理单位应公正、独立、 自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益” 这一条，因没有相应的约束条件（尤其缺少社会诚信体制的 约束和惩罚机制），实行起来有多方面的难度。“公正、独立、自主地开展监理工作”中公正与独立是 应该的、也是必须的，失去了这一条，监理就连“顾问”都 算不上了。而要做到“自主的开

22、展监理工作”，这期间遇到 的阻力（尤其是来自建设单位的阻力）有时却是巨大的，特 殊情况下甚至依靠监理自身力量是无法抗拒的。“自主的开 展监理工作“意味着监理企业能够以自己的评判决定利益的 趋向是建设方还是承包方，而监理企业却是受雇于建设单位， 按照经济效能原那么，监理应以雇主的利益为重心。随着改革 开放的深入开展，建设施工企业和监理企业的资质均到达很 大程度的开放，市场上的完全私有化企业（很多还是打着集 体所有制的旗号，其经营权完全被个人所控制）越来越多， 尤其是中小型企业更是以私有经济为主导。这种情况下，被 承包了经营权的监理企业开始谋求自身利益的最大化，这就 制约着它无法抗拒建设单位的意志

23、，也就难以“维护承包单 位的合法权益”。或“故意”损害建设单位的利益，而不能 “自主的开展监理工作”。逐渐地监理工作也开始以建设单位意志为导向，转变为 只要是建设单位所需求的，监理就责无旁贷的去执行。即使 其工作职责远远的超出了监理规范和监理委托合同的范围, 只要建设单位能够按时兑现监理服务费，监理企业还是乐意 去做这些“份外工作这也导致了监理工作慢慢的偏离其 工作的重心和目标方向，失去了监理企业应有的作为；也是 引起一些需要真正提供监理服务的建设单位对监理企业服 务质量的批评和不满。另一方面，受市场经济的诱惑，一些“不良从业人员或 企业”与施工方串通一气，损害或侵吞国有利益和财富，给 建设方带来较大的经济损失。第二版建设工程监理规范(GB/T50319-20*)在总 那么中增加和完善了监理作为独立法人主体在社会主义市场 经济条件下应遵循的法律法规等文件