松江区拆迁难题与对策研究

1、松江区拆迁难题与对策研究第二课题调研小组（成员：李建国、林 辉、孙 文、戚海雁）拆迁是当之无愧的“城市动力、建设先锋”。近年来，随着松江新城建设步伐的进一步加快，松江区拆迁工作取得积极进展，对提高居民、农户居住水平、改变城乡面貌、完善城镇功能、促进区域经济社会发展作出了重要贡献。同时，由于私人利益、公共利益、商业利益之间的不平衡，造成一些群众对拆迁的看法发生变化，拆迁纠纷时有发生，这不仅给松江的社会和谐稳定造成影响，也给政府的执行力和公信力带来挑战。当前，研究拆迁状况、发现分析拆迁难题、提出建设性的建议，对维护被拆迁人的合法权益、推动重大建设项目的顺利进行、构建和谐社会具有重要意义。一、松江区

2、拆迁情况近几年，为推进松江新城建设和老城区改造，区委、区政府力求稳步开展拆迁工作，具体做法有：一是健全组织。成立了松江区拆迁指挥部，由分管副区长担任总指挥，各相关委、办、局主要负责人为成员，从组织上保证对全区拆迁工作的领导。二是严格监管。加强了对拆迁工作的监管，按照“统一标准，公开操作，严肃纪律，依法动迁”十六字方针，积极稳妥地推进各项工作，采取了以下措施：1、对区内的动拆迁公司进行重组归并和股权清理，理顺动拆迁公司的隶属关系，在2006年2月份成立了具有法人资格的国营单位-松江茸城动拆迁有限公司，规范拆迁行为。2、不折不扣地执行上海市关于拆迁的公示、信访接待、举报、承诺书、监管等五项规章制度

3、，并结合松江实际，着手建立起拆迁资金管理、安置房管理、土地储备管理等制度，保证拆迁过程公平、公正、公开，切实维护人民群众合法权益。区委、区政府的上述做法和措施为拆迁工作的平稳进行起到了有力的保障作用。从2000年到2007年，松江区拆迁量为28724户，拆迁面积达459.5万平方米。其中：2006年实施拆迁基地118块（行政许可拆迁基地50块，协议拆迁基地68块），拆迁量为3685户，拆迁面积计77.9万平方米，完成了特奥中心、轨道交通车辆段、华侨城及一批工业项目等拆迁任务；2007年实施拆迁基地71块（行政许可拆迁基地40块，协议拆迁基地31块），拆迁量为2835户，拆迁面积计48.7万平方

4、米，完成了中山东路延伸段建设工程、松江污水厂扩建、轨道交通洞泾站及一些中心村项目等拆迁任务。二、松江区拆迁难题松江区拆迁工作总体处于较为平稳态势，但拆迁难引发的矛盾也在逐步显现，群体性上访事件屡有发生。据统计：2006年全区拆迁信访515件，其中来信149件、来访286批842人次（集体上访21批411人次）、来电26件、市长区长信箱54件，拆迁信访占全区信访总量的14.2%；2007年全区拆迁信访663件，其中来信269件、来访244批876人次（集体上访37批541人次）、来电31件、市长区长信箱119件，拆迁信访占全区信访总量的12.4%。拆迁工作内容涉及拆迁管理、拆迁补偿安置、拆迁估价

5、、行政裁决及强制拆迁等多个方面，而拆迁难，主要难在拆迁补偿安置上。松江区拆迁补偿安置根据土地性质划分为国有土地和集体土地的拆迁补偿安置，现阶段，国有土地的拆迁补偿安置按照市政府第111号令上海市城市房屋拆迁管理实施细则执行，集体土地的拆迁补偿安置按照上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定（沪府发200213号）执行，上述两类土地性质的拆迁补偿标准均按照上海市松江区关于松江各地区居住房屋拆迁补偿安置标准的通知（沪松府2002199号）执行。在过去几年里，由于拆迁补偿标准较低、差异不大，而房地产市场房价一路攀高，二手房价格也居高不下，造成被拆迁人拿了补偿款难以自行安置。为解决群众的实际困难，全

6、区拆迁补偿安置基本采用“低出低进”方式，即按拆迁补偿标准获得货币补偿金额，按拆迁面积购买低价拆迁安置房。在物权法强调保护私人财产权的前提下，在社会强烈呼吁按市场价格，公平、公正、公开地进行拆迁补偿安置的大势所趋下，我们认为，“低出低进”拆迁补偿安置方式束缚、阻碍了松江整体拆迁工作的顺利推进和有序发展。因此，当前松江区拆迁难题主要是如何有效转变“低出低进”拆迁补偿安置方式。三、“低出低进”方式形成的原因和弊端分析（一）形成原因分析“冰冻三尺非一日之寒”， 由于拆迁工作是一项社会性工作，牵涉面广、政策性强，事关群众的切身利益和社会稳定，所以“低出低进”拆迁补偿安置方式的形成有其复杂的原因，实际上它

7、已牵涉到法规规章、政府职能、公众权利、经济社会等多个方面。1、拆迁补偿标准与市场价格逐步背离上海市城市房屋拆迁管理实施细则第三十三条规定：“拆迁居住房屋，货币补偿金额应当根据被拆迁房屋的房地产市场评估单价和被拆迁房屋的建筑面积确定。”“房地产市场评估单价低于最低补偿单价标准的，按最低补偿单价标准计算。”“最低补偿单价标准，为被拆迁房屋同区域已购公有居住房屋上市交易的平均市场单价。”“已购公有居住房屋上市交易的平均市场单价，由各区、县政府按其划定的区域范围定期公布。”上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定第六条规定：“拆迁货币补偿金额计算公式为：（被拆迁房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多

8、层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）被拆迁房屋建筑面积。”“同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准，由被拆迁房屋所在地的区（县）人民政府制定并公布。”根据上述规定，区政府于2002年6月25日出台了上海市松江区关于松江各地区居住房屋拆迁补偿安置标准的通知，拆迁补偿标准比较适应当时的市场形势。但此后，由于松江房地产市场房价的上涨速度远远快于政府上调拆迁补偿标准的预期，准备不足而放弃了定期修改和调整的机会。这样，松江已购公有居住房屋上市交易的平均市场单价及价格补贴按五级区域等级一直锁定为920-1875元/平方米，同区域新建多层商品住房每平方米建筑面

9、积的土地使用权基价及价格补贴按五级区域等级也锁定为540-1350元/平方米，一般被拆迁房屋建安重置单价结合成新也不过在400-600元/平方米左右，而2003年-2007年松江房地产市场新建多层商品住房的平均房价分别达到了3602、4500、5365、6318、6769元/平方米，二手房的平均房价也分别达到了1970、3047、3888、4588、6242元/平方米。因此，拆迁补偿标准与市场价格是逐步背离的，拆迁货币补偿无法满足安置的需要，解决拆迁补偿低水平问题必须由政府出面建造拆迁安置房，并以低价供应给被拆迁人，直接导致“低出低进”拆迁补偿安置方式逐步形成。2、协议拆迁与行政许可拆迁齐头并

10、进上海市城市房屋拆迁管理实施细则第三十二条规定：“需要拆迁房屋的建设单位应当向拆迁房屋所在地的区、县房地局提出申请，取得房屋拆迁许可证后，方可拆迁房屋。”上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定第十六条规定：“本规定的具体应用问题，由市房地资源局负责解释。”关于上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定若干应用问题的通知（沪房地资法2002513号）规定：“四、建设单位房屋拆迁许可证申请，由区（县）房地局受理，分别由建设用地事务部门、房屋拆迁部门初审、复审后，经批准由区（县）房地局颁发房屋拆迁许可证。”从上述规定中可以得知，拆迁是行政许可行为，只有申请取得拆迁许可证，才能合法实施拆迁。然而，

11、协议拆迁在现实拆迁工作中大量存在，主要因为，上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定不同于上海市城市房屋拆迁管理实施细则，它对协议拆迁不禁不罚，无具体罚则规定，不禁不罚其实就是默许其存在。协议拆迁是在出让土地使用权之前开始的，区房地局不审核拆迁方案，有充分的灵活性，也有人为的随意性，但协议拆迁必须是被拆迁人自愿或书面申请，如被拆迁人不同意，镇政府或街道办事处就不应实施协议拆迁。一般情况下，没有项目引进被拆迁人心态较为平和，也容易接受协议拆迁；一有项目引进且效果图贴在墙上，被拆迁人心态就由平和转为亢奋，要求比较离谱，会引发出矛盾和纠纷。近年来，松江区每年有大量的协议拆迁基地存在于各镇、街道的集

12、体土地上，如：2006年全区拆迁基地118块，其中行政许可拆迁基地50块、协议拆迁基地68块；2007年全区拆迁基地71块，其中行政许可拆迁基地40块、协议拆迁基地31块。因此，协议拆迁与行政许可拆迁是齐头并进的，镇政府或街道办事处为弥补协议拆迁的不规范性，为减少降低拆迁成本后引发的矛盾纠纷，较倾向于采用“低出低进”拆迁补偿安置方式，间接导致这种方式逐步形成。3、商业利益拆迁与公共利益拆迁相互交融就拆迁而言，其实包括性质不同的两个层面：一是公共利益拆迁；二是商业利益拆迁。从法理上讲，公共利益拆迁与商业利益拆迁是完全不同的。前者是为公共利益而进行的公用征收性质的拆迁，拆迁人是政府，拆迁属于行政行

13、为，适用的原则是补偿原则，属行政补偿的范围。后者是为商业利益而进行的民事行为性质的拆迁，属于市场交易行为，企业作为拆迁人要获得土地使用权，需要付出对价，对价的范围应由双方协商决定，适用的原则是市场经济的对等、有偿原则。现行的拆迁法规规章没有严格区分公共利益拆迁与商业利益拆迁的性质，而是把两种性质的拆迁混为一谈。主要因为，在实践中公共利益与商业利益并非泾渭分明，而是经常存在着“你中有我、我中有你”的现象，公共利益之中渗透着商业利益，商业利益也渗透着公共利益。二十一世纪初，为推进松江新城建设和松江区城镇化进程，区镇两级政府基于财力不足因素，积极动员房地产企业的资本力量来加快实施土地开发、繁荣房地产

14、市场，政府往往通过招标、拍卖等市场定价方式以较高价出让公有土地使用权，从中筹集大量资金投入基础设施和公共环境建设，而房地产企业为追求利润最大化或政府为追求筹集资金运作效率最优化，则想方设法以低价收购被拆迁人手中的实际土地使用权，这个收购土地使用权过程中产生的拆迁，商业利益与公共利益交融渗透。拆迁成本过高，会使有实力的房地产企业在测算成本、赢利分析后，影响投资松江房地产市场的积极性，也会使政府出让土地使用权、筹集资金投入公益性项目建设的愿景，在短时期内难以实现。因此，商业利益拆迁与公共利益拆迁是相互交融的，商业利益拆迁要求降低拆迁成本，渗透了公共利益的商业利益拆迁，更倾向于按拆迁补偿标准给予被拆

15、迁人货币补偿、而安置由政府负责落实，在很大程度上促使“低出低进”拆迁补偿安置方式的加速形成。（二）弊端分析拆迁补偿水平决定安置方式，“低出低进”方式是在松江拆迁补偿标准止步不前的情况下，为维护被拆迁人的整体利益，让普通群众能够买得起新建安置房，政府不得已而采取的一种行政作为。1、侵害了被拆迁人的私人利益老百姓一生中能碰上几次拆迁？拆迁中被拆迁人的要求应当得到尊重，让老百姓受益受惠是天经地义的事情。而“低出低进”方式与法规规章的规定相矛盾，与市场经济规律相冲突，间接降低拆迁成本，让被拆迁人处于不利地位，使其无法按被拆迁所遭受的实际损失得到相应补偿，更无法按其心愿合理选择原地安置、异地安置、自行安

16、置等方式。一些被拆迁人认为“我不要拆”，是政府“要我拆”，心理情感上抵触情绪较重，一碰到自身家庭的就业医疗、居住困难、产权纠纷、家庭矛盾、历史遗留等问题得不到有效解决，就以此为由拒不配合拆迁工作，外加操作上的不够规范和不尽合理因素，致使部分被拆迁人逾期滞留拆迁基地，或行政裁决、强制拆迁后不断信访上访。中山西路1号地块、竹竿汇地块、菜花泾地块拆迁基地历经四年疲劳战，到2007年才完成拆迁任务，就是一个典型的案例。2、削弱了政府的执行力和公信力执行力是政府工作的生命线，公信力是政府诚信的天平仪。拆迁中正确运用行政权力，更好地实践为人民服务宗旨，是群众对政府的深切期盼。而“低出低进”方式带来政府层面

17、两个突出问题：一是镇、街道拆迁政策各自为政。全区经济社会发展不平衡，围绕拆迁“低出低进”方式，镇、街道根据法规规章的规定制定各自行政辖区内的拆迁政策，合意的就执行，不合意的就不执行。还有的只顾局部利益，不考虑全区整体利益，区房地局也无法统一协调、平衡。二是政府背上沉重安置包袱。“低出低进”方式中的拆迁安置房，除极少数镇采用宅基地置换形式外，其余各镇、街道均采用中心村、集资房形式，全部由区镇两级政府负责建造。在国家土地宏观调控形势下，土地指标少、土地审批慢，导致拆迁安置房的建设步伐跟不上拆迁安置需求，政府容易陷入被动局面。2003年松江新城拆迁过程中遗留的拆迁购房凭证（俗称“黄单子”）事件，起因

18、就是当时拆迁安置房源不够，区政府以发房票的方法想渡过难关，结果却引发了一系列的问题。四、建议和对策从破解拆迁难题出发，针对如何有效转变“低出低进”拆迁补偿安置方式，经过思考和研究，我们建议如下：（一）淡化标准“低出低进” 拆迁补偿安置方式形成的主要原因是拆迁补偿标准与市场价格逐步背离，要有效转变这种方式，就必须依据市场价格重新制定、出台松江区拆迁补偿标准，并按规定形成定期调整公布机制。但从目前形势判断，贸然推翻现存的拆迁补偿标准，出台新标准，是相当不明智的选择。首先，条件还不成熟。多年来，松江区镇两级政府和社会各界对现存的拆迁补偿标准，从不适应到逐步适应，特别是各镇、街道形成了一套自己的操作政

19、策和规则，与当地群众达成了一定的默契。目前，大量拆迁基地在运作，在毫无征兆的情况下出台新标准，会引起社会的高度关注，产生巨大反响。另外，缺乏新、老标准交替的应对办法和措施，只会火上浇油，拆迁纠纷矛盾又增加了一条新的成因。其次，时机还不合适。据了解，全国人大常委会授权国务院制定的国有土地上征收房屋与拆迁补偿安置条例，在广泛征求了全国各地、社会各界意见的基础上，近期处在不断修改完善阶段，离颁布实施没有多长时间了。新条例将明确：1、变拆迁为征收；2、变社会和政府共同操作为完全由政府操作实施；3、征收拆迁的决策、补偿等程序将发生变化。新条例一实施，上海市的拆迁法规规章必将随之推陈出新。那时，重新制定、

20、出台松江区拆迁补偿新标准就有了合适的时机。对待现存的拆迁补偿标准，明智的选择是：一方面在条件不成熟、时机不合适的情况下，不轻易作更改和调整，另一方面淡化现存的拆迁补偿标准，弱化其作用，将它在拆迁补偿安置中所起的主导作用有效降低下来，通过拆迁方案的细化、拆迁模式的创新等途径，使拆迁补偿价格真正与市场价格接轨起来。“淡化标准”有益于政府摆脱进退两难的尴尬处境，也有益于维护被拆迁人的合法权益，是值得倡导的一种务实理念。（二）细化方案拆迁方案是对拆迁基地的补偿安置执行依据、补偿安置方式、补偿金额计算、安置事宜、补助费、奖励费等重要事项作出详尽说明的实施计划。拆迁基地情况不一样，拆迁方案也就随之不同。规

21、范协议拆迁，倡导行政许可拆迁，在“淡化标准”前提下，“细化方案”要紧紧抓住补偿价格与市场价格脱节这个主要矛盾，调查清楚拆迁基地被拆迁人的动态情况，根据政策有针对性地制订方案。2007年底，松江茸城动拆迁有限公司在中山东路延伸段建设工程拆迁基地上，先行作了尝试。此基地上的50%被拆迁人房屋面积在70平方米以下，甚至还有一些在40平方米以下，或人均房屋面积不足15平方米，居住条件很差，生活条件也很艰苦。针对调查情况，松江茸城动拆迁有限公司在区房地局的指导下，积极“细化方案”：1、补偿安置方式实行货币补偿、价值标准房屋调换，并首次引入面积标准房屋调换，关怀照顾居住面积困难户；2、拆迁安置房安排了华亭

22、新家苑和松江内-177地块商品房两处房源，平均安置价格为4300元/平方米；3、拆迁补偿除确定评估单价4500元/平方米左右外，还给予拆迁补贴800元/平方米；4、放弃安置房源的，不足40平方米的每户补贴50000元，超出40平方米部分另行补贴1200元/平方米；5、拆迁补助费照常不变；6、增加速签奖每户200元/平方米，金额不足20000元的，以20000元/户计发；7、增加速搬奖30000元/户。经测算，一户被拆迁人房屋面积40平方米，如放弃拆迁安置房源，在规定时间内签约搬家，实际补偿金额可以拿到28万元，补偿价格达到7000元/平方米，远高于拆迁安置房安置价格，并与松江城区市场价格基本接

23、近，被拆迁人普遍认同这种做法。松江茸城动拆迁有限公司在40天时间内，完成了中山东路延伸段建设工程拆迁基地上282户居民的拆迁任务，创下了松江区拆迁历史上的佳绩，“细化方案”正是其成功的一个主要原因。“细化方案”能在实际操作中有效转变“低出低进”方式。在拆迁方案的细化中，为体现让群众受益受惠原则，应尽量做到：补偿价格要高于或基本接近于市场价格，安置价格要低于补偿价格一定幅度，逐步引导市场安置。为体现公平原则，还应尽量保证：“早走多得益，晚走少得益，不走不得益。”当然，拆迁安置房的房源管理，安置价格确定等细化环节方面，都需要区房地局在参与“细化方案”或审核拆迁方案过程中，给出行业主管部门明确的导向性意见。（三）创新模式权变理论认为，管理要根据所处的特定条件随机应变，不存在一成不变，普遍适用的“最好的”管理理论和方法。现行法规规章规定下的拆迁模式也是如