城市公共经济管理课件

1、 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材第7章 城市公共经济管理重点问题城市财政收入的主要来源城市财政支出的分类城市财政支出的效率管理城市政府规制的含义和作用政府规制的理论流派城市政府规制的政策选择自然垄断行业的规制方式信息不对称及其缓解机制 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.1 城市公共财政概述城市公共财政的含义城市公共财政（public finance）是指城市政府为实现公共管理职能而参与社会产品的分配和再分配活动。由于市场机制不能有效地提供公共产品和服务，城市政府应当责无旁贷地承担起这项职能。 在市场经济体制下，城市公共财政具有三大职能

2、： （1）资源配置职能。（2）收入分配职能。（3）经济稳定与增长职能。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.1 城市公共财政概述我国城市财政体制计划经济时代“统收统支”改革开放以后1980年开始，中央在大多数地区实行财政包干为提高中央财政所占的份额，中国在1994年实施了分税制改革 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.2 城市公共财政概述城市财政收入的来源 城市财政收入，是城市政府为履行其职能，保证公共支出需要而依法取得的收入。税收收入国有资产收入公共收费投入债务收入城市财政收入特征：1、公共性2、强制性3、规

3、范性 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.2 城市公共财政概述城市财政收入的原则 总原则：公平分配，合理负担 税收的基本原则：公平原则效率原则适度原则法治原则 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.3 城市政府的财政支出城市财政支出的分类 城市财政支出，又称城市政府支出，是以城市政府为主体，以政府承担的事权为依据进行的货币资金的支出活动。财政支出是政府政策选择的反映，它展示了政府活动的方向和范围。城市政府为执行公共政策，提供公共产品和服务，需要支付一定的成本。财政支出可以说是政府行为的成本。分类1）根据政府职能的

4、不同，财政支出可分为维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出以行政管理支出为主，它包括城市政权机关、政府机关和准政府组织的行政管理费用。经济性支出以政府投资支出为主。社会性支出以教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等公共服务支出为主。2）根据财政指出的性质不同，可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是政府按照等价交换原则购买商品和劳务的支出。转移性支出是政府单方面把一部分收入无偿的转移出去的支出。在政府财政支出总额中，如果购买性支出所占比重较大，说明政府直接配置的资源较多，政府对生产和就业的影响较大；如果转移性支出所占比重较大，则说明政府收入分配的职能较强。 市政管理学（第三版） 21

5、世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.3 城市政府的财政支出城市财政支出的原则弥补市场失灵原则社会利益最大化原则公平、公开、透明原则厉行节约、量入为出原则统筹兼顾、保证重点原则 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.4 城市财政支出的效率管理当前，我国城市财政支出中，维持性支出所占的比重较大，行政管理成本很高。城市管理普遍存在机构臃肿、公务员队伍庞大、行政效率不高等问题。城市财政负担沉重，“吃饭财政”问题仍很突出。 城市财政支出不断增长的原因：1）从需求方面看，城市化和城市人口的不断增长、物价

6、的上升、不断增长的公共产品和服务需求，都是公共支出增长的直接原因。2）从供给方面看，城市税源的扩大、税收征管的加强、财政收入的增长，为公共支出增长提供了财政保障。3）从制度安排看，全能政府的弊端、监督和约束机制的松弛、行政机构的预算最大化冲动、特殊利益集团的存在，也是导致公共部门规模扩大、财政支出规模不断增长的重要原因。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.1 城市公共财政管理7.1.4 城市财政支出的效率管理提高城市财政支出的使用效率的可行措施：1改进城市公共产品的供给方式2规范财政支出，硬化预算约束3精简机构和人员，提高公共部门的工作效率4完善支出决策和执行管理，提高财政支出

7、的使用效果 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.1 城市规制的基本含义1、政府规制的概念规制（regulation）是个外来词汇，国内很多学者将之译为“规制”，也有学者译为“管制”。其中，“规制”强调它是在法治背景下一种有规可循的控制活动。而管制并不一定具有法律依据，有些管制行为可能是随机的、自由裁量的任意行为。发达国家的政府规制行为植根于法治的制度环境，任何规制行为的出台都需要具有法律依据。城市政府规制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有关部门以矫正市场失灵和维护社会多元利益平衡为使命，对微观经济和社会主体实行的直接干预和控制行为。政府规制依据有关

8、的法规，通过许可和认可等手段，对企业的市场活动施加直接的影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.1 城市规制的基本含义2、政府规制的特点（1）政府规制以市场经济体制为制度前提。（2）政府规制是有据可循的管理。（3）政府规制具有明确的程序规定性。（4）政府规制具有法定的救济途径和纠错机制。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.1 城市规制的基本含义 3、政府规制的种类经济性规制是为了保障公平竞争、防止资源配置低效和确保市民的使用权利，城市政府通过许可和认可的方式，对企业的市场进入、退出、产品的价格、服务的数量

9、和质量等进行限制社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、保护未成年人、增进社会福利为目的，通过制定一定的标准去禁止和限制特定的企业行为。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.2 政府规制的作用政府规制的积极意义过度规制的负面影响过度规制容易引发企业寻租和政府腐败。 有利于防止过度竞争， 提高经济效率 有利于维护公平的市 场交易 有利于增进公共利益， 提高社会整体福利水平过度规制抑制了组织创新，降低了经济效率。过度规制加重了财政负担，损害了公共利益。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7

10、.2.3 政府规制的理论发展1、公共利益理论 公共利益理论认为，政府可以代表公众对市场作出理性的计算，并使市场规制过程符合帕累托最优原则，从而保护客户免受私人垄断厂商的侵害。出于这一假定，对任何行业实行政府规制都符合公共利益，只要立法者不是以任性或歧视的态度办事。出于公共利益考虑，哪里存在着市场失灵，就应该在哪里实施政府干预。由于政府规制的实证研究结果与公共利益理论的规范分析并不一致，甚至得出相反的结论，这使该理论遭到了一些批评。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.3 政府规制的理论发展2、规制俘虏理论 规制俘虏理论认为，政府对企业行为的规制，是为了

11、满足产业对规制的需要而产生的，规制的最初发动者往往并不是政府，而是产业组织。政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制。在产业组织的游说下，不仅政策制定机构会被俘虏，行政执法者也会被俘虏。 美国经济学家斯蒂格勒对政府规制俘虏现象进行了开创性研究。其结论是，“规制由产业谋取，并主要根据其利益来设计和运作”，规制结果有利于生产者，受政府规制的产业并不比无政府规制的产业具有更高的效率和更低的价格。 规制俘虏理论也受到了一些批评。一些学者举证，在现实中存在很多不被产业支持的规制，有些产业的利润水平由于政府规制而下降。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.

12、2.3 政府规制的理论发展3、放松规制理论 过度规制抑制了市场竞争，不利于提高经济效率。自20世纪70年代末以来，发达国家纷纷进行政府规制改革，开始放松规制（deregulation）和重建规制。国家放松规制主要发生在经济领域，而社会性规制则表现出强化规制的趋势。支持放松政府规制的理论主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。 公共选择学者布坎南指出，公共部门在提供公共产品时总是趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大。如同市场失灵一样，政府同样存在失灵问题。人们必须破除凡是政府就会一心一意为公众谋取利益的观念。政府是由政治家和公务员组成的群体，他们也是“经济人”，以追求自身利益最大化为行动准

13、则。可竞争市场理论认为，只要取消人为的进入和退出壁垒，同时依靠科技进步和技术发展尽量消除沉淀成本，就可以在自然垄断行业形成可竞争市场。在一个进入和退出完全自由的市场中，不可能存在超额利润。美国经济学家鲍莫尔认为，潜在竞争压力的存在，将迫使现存企业只能遵循可维持定价原则和保持高效率的生产组织。因为如果有超额利润的话，潜在竞争者就会迅速进入。于是，价格规制就成为多余的事情了。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.3 政府规制的理论发展4、激励性规制理论 对于那些存在市场进入障碍的强自然垄断产业，为防止企业操纵价格谋求垄断利益，政府部门必须介入并实行规制措施

14、。在规制俘虏和放松规制理论的影响下，为了提高规制效力、降低规制成本，激励性规制（incentive regulatory）理论应运而生。 由于存在信息不对称，在政府规制过程中，企业行为会存在逆向选择和道德风险问题。政府规制虽然可以避免某些方面的市场失效，但必须付出逆向选择和隐藏信息等社会成本。政府为了制定有效率的规制政策，必须尽可能地获得企业的真实经营信息，而企业则倾向于隐藏信息（商业机密）。如果企业垄断了经营成本的真实信息，政府就难以按照实际成本制定管制价格。激励性规制理论侧重于研究如何设计激励机制和设置正面诱因手段，鼓励企业显露真实的经营信息，从而实现以最小成本获得规制信息，并刺激企业提高

15、生产和经营效率。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.2 城市政府规制管理7.2.4 政府规制的政策选择1、维护多元利益平衡 2、放松经济性规制3、强化社会性规制 4、实施成本收益分析5、加强对规制者的规制 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.1 垄断与自然垄断垄断的含义 所谓垄断，是指排他性控制和独占某种经济资源、产品、技术或市场。这种排他性的控制权，既可能对经济增长和经济效率产生负面影响，同时也是经济秩序的基本支撑点。 垄断的类型A. 资源性垄断C. 经营性垄断B. 技术性垄断D. 强制性垄断E. 自然垄断是指一些产业由于具有规模经济

16、或成本沉淀效应，在没有达到一定规模之前，或者在一定的区域内，只能由一家企业经营。若两家或多家企业进入的话，就可能导致两败俱伤。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.1 垄断与自然垄断垄断的影响（1）在存在可替代性产品的情况下，资源性垄断并不能够持续控制价格和获取高额利润。（2）在市场竞争中，技术性垄断通常也难以“一劳永逸”。（3）经营性垄断也难以持久保持。（4）自然垄断突破规模经济的“瓶颈”以后，同样可以引入市场竞争机制。（5）强制性垄断消除了潜在的竞争对手，因而会妨碍技术进步和经济效率。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然

17、垄断管理7.3.2 自然垄断行业的特点自然垄断的经济特征（1）规模经济效应明显（2）投资成本具有沉淀性（3）企业经营具有公益性（4）垄断企业处于支配地位 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.2 自然垄断行业的特点自然垄断的业务边界凡是需要进行大规模网络和管道建设的经济领域，都属于自然垄断行业。需要强调的是，对于需要进行管网建设的行业来说，并非其所有业务都具有自然垄断性，自然垄断的静态边界可以进一步细分。静态角度自然垄断的业务范围具有相当大的可变性。首先，技术进步可以在很大程度上改变自然垄断的边界。其次，市场半径的扩展以及市场容量的扩大也会改变自然垄断的

18、边界。动态角度 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.3 自然垄断行业的政府规制自然垄断行业的管理现状长期以来，我国城市自然垄断企业实行政府直接投资、垄断经营的管理体制，政府不对民间投资者颁发营业执照。在这种制度安排下，企业领导由政府委派，资金由政府划拨，价格由政府制定，盈亏由政府负担，不存在任何经营风险。20世纪80年代以来，美国、英国、日本等发达国家开始在电信、供水、供电、供气、铁路运输等自然垄断行业积极推进民营化改革，引入市场竞争机制，打破了公营企业垄断经营的局面，有效提高了经济效率。20世纪90年代以来，我国城市政府也开始对自然垄断行业进行改革，

19、通过实施政企分开、放松规制、引入竞争、实行股份化和民营化改造等措施，取得了一定的成效。但总体来看，我国城市的自然垄断规制改革尚处于初始阶段，在市场准入规制、价格规制等方面都还有待改进和完善。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.3 自然垄断行业的政府规制自然垄断行业规制的必要性抑制垄断利润，维护社会公平。防止破坏性竞争，保障生产效率和供给稳定。 制约不正当竞争行为。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.3 自然垄断行业的政府规制自然垄断规制管理的目标7.3.3 自然垄断行业的政府规制自然垄断规制管理的目标成本效

20、益原则保护弱者原则适度竞争原则公开透明原则非歧视原则目标公众参与原则可操作性原则目标 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.4 自然垄断行业的规制方式特许投标竞争特许投标竞争，即在一定的质量要求下，政府通过拍卖的形式，让多家企业参与竞争自然垄断行业的独家经营权，从而可以在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争，由报价最低的那家企业取得特许经营权。特许投标竞争由市场决定价格，而不是由政府规制者决定价格。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.4 自然垄断行业的规制方式区域间比较竞争也称区域间标尺竞争，其基

21、本思路是，以其他区域中与本区域受规制的自然垄断企业的生产技术、市场需求相似的企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服务水准，以激励本区域内垄断企业提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.4 自然垄断行业的规制方式价格上限规制也称RPIX定价机制，它起源于英国学者李特查尔德（Stephen Littlechild）于1983年发布的一份报告对英国BT私有化后利润的规制。价格上限规制的基本思路是，把受规制行业的产品和服务价格与零售价格指数（retail price index， RPI）结合起来，受规制行业

22、的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时，该定价机制还考虑到技术进步带来的劳动生产率（X）的提高将会使行业的价格下降。价格上限定价机制的谈判焦点是，如何选择和确定劳动生产率（X）的值。X值的大小由各自然垄断行业的技术经济特点决定。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.4 自然垄断行业的规制方式社会契约规制也称成本合同规制，是指规制机构与受规制企业签订合同，就产品价格、运行成本等主要指标作出约定，规制机构根据企业执行约定的情况实施相应的奖励和惩罚措施，以鼓励企业降低成本、节约能源、保护环境和提高服务水平。社会契约规制注重通过合同的方式规制企业，这种规制方式既拥

23、有法定约束力，又比法律具有更大灵活性。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.3 城市自然垄断管理7.3.4 合宜选择政府规制措施公用事业部门和自然垄断产业的经济和技术特征决定了它们不能完全市场化，政府部门不能完全放任不管。我国在放松传统的行政管制的同时，需要引入激励性规制机制，鼓励公用事业部门和自然垄断行业提高效率、降低价格和改进服务。 对于地区性垄断很强的产业，可以采取区域间比较竞争规制办法； 对于全国性垄断或寡头运营商，可以采取价格上限规制办法； 对于城市公用事业，可以采取特许投标竞争办法； 对于自然垄断行业中的非自然垄断业务,以及随着技术发展不再具有垄断性的业务,可以将其剥

24、离出垄断行业，实行直接竞争。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.4 城市产品质量管理7.4.1 信息不对称理论信息不对称的普遍性完全竞争模型的基本假设：生产者和消费者拥有充分的信息，他们分别据此进行理性决策。实际情况：一方处于信息优势地位，而另一方处于信息劣势地位。市场中：生产者充分掌握产品的质量、性能和成本状况，相对于销售者和消费者而言，明显处于信息优势地位；销售者的信息拥有量虽然不及生产者，但他们长期从事销售活动，对各种品牌商品的质量也有相当了解，相对于消费者而言也处于信息优势地位。对产品信息了解最少的是消费者，他们处于信息劣势地位，常常成为被欺骗的对象。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材7.4 城市产品质量管理7.4.1 信息不对称理论信息不对称产生的原因社会分工造成信息不对称1信息搜寻需要支付成本2信息优势者的垄断行为3 市政管理学（第三版） 21世