公共管理理论与实践前沿

1、当代地方政府财税理论与实践前沿问题摘要：地方政府是基于政府分层理论基础上的重要研究领域，也是一个新兴的交 叉学科研究的焦点。本文围绕现代地方政府职能的不断演进，对国内外地方政府发展进程 中的财税理论与实践的核心内容进行了较为系统的综述，概括出了该领域中具有重要研究 价值的九个前沿问题。关键词：地方政府，财政税收，前沿理论地方政府的职能演进大致经历了虚拟主体、单一主体和网络化主体等三个发展阶段。 虚拟主体是指，在战后北欧福利国家兴起的初始阶段，中央政府是国家社会公共产品和福 利性服务生产，以及国内民主体系建设的核心组织者，地方政府的职能非独立化。1959 年，马斯格雷夫（Musgrave）在公共

2、财政理论中提出地方政府主要追求资源分配效 率的职能划分论断。蒂博特（Tiebout）和布坎南（Buchanan）也是此时期地方发展理论 的代表人物。20世纪70年代兴起的地方分权化自治运动、地方政府体制和组织结构变革、 城市公民意识与社会革命思潮等，地方政府逐步成为公共产品、社会服务和福利制度供给 的主体。相应地，地方政府经济学、地方政治学、地方社会学和地方公共管理等分支学科 的迅速发展成为地方政府独立化阶段的理论标志。在全球化和区域一体化的开放经济环境中，沿着生产性要素跨地区自由流动的线索， 在税收和财政支出研究之外，非对称信息、逆向选择、代理问题、社会规制、政治分析、 道德风险、市场失败、

3、项目评价、投票和公共选择理论等理论与工具，不断汇聚到地方公 共经济理论与应用研究体系之中。地方治理理论、财政联邦主义fiscal federalism）、财 政分权、税收竞争和税收输出、地方公共债务和政府间转移支付等，成为地方政府网络化 主体时代地方经济学理论研究的重要发展方向。本文依据比较系统的理论与实践前沿综 述，归纳出当代地方政府财税经济活动中的如下几个核心命题。一、现代都市财政压力与地方税收结构的系统演变研究受景气周期波动、经济衰退或者财产价值下降的影响，地方政府经常出现严重的财政 问题。例如，20世纪70年代中期，纽约市出现严重财政危机；经济发达的美国加利福尼 亚州2004年度也出现

4、了 300亿美元的预算缺口。由此，如何运用制度工具消除经济周期 和收入波动对地方税收的负面影响，是地方政府经济分析中的重要命题。地方政府深知地 方公共产品的地理受益范围以及本地区居民的偏好和实际需要，而且地方政府对提高本辖 区内的居民福利具有强烈的责任感，因此，在地区间竞争的压力下，地方政府的创新需要 非常迫切。除增强地方预算的透明度，建立预算平衡的制度保障之外，如何提升地方税收 收入的稳定性，实现地方政府在不同阶段内的收入平滑化，是地方政府经济健康运行的现 实需求。该领域需要研究的重点问题包括：（1）在经济不景气时，地方政府如何通过储 蓄、借款和税收等工具提升维护预算平衡的能力，以及地方政府

5、是否需要推行应急和解困 基金模式？（2）地方政府如何能够降低税收基础对经济波动的敏感性，提高税基的连续 性，构建具有良好流动性的地方税收收入结构体系？（3）在面对预算缺口时，地方政府 如何适时制定周期性的财政政策，调整税收和开支归宿政策，以维护地方政府的经济增长 动力？（4）地方政府为抵消公共开支波动的影响被迫借款时，采取何种策略激励有能力 通过储蓄和借贷部分抵消不利影响的家庭发挥作用？ （5）地方政府为减轻经济波动影响， 是否应该实施制度性的平衡预算约束，以便在严重的经济危机到来之前预先增税和减少开 支？二、中央与地方间垂直府际关系的发展与演变趋势研究在全球化、民主化潮流影响下，政治管理领域

6、的现代化改革推动了传统国家与政府的 转型。中央、区域和地方三个不同层级政府的支出职能存在差异，相应地在中央、州/省 和地方政府等各级政府组成的系统中形成了垂直的收入结构。关于政府层级职能分工，马 斯格雷夫指出，中央政府的目标是实现收入再分配和宏观经济稳定，地方政府主要追求资 源分配效率。20世纪50、60和70年代中，在公共经济学应用研究的带动下，联邦一州 （省）政府间财政转移支付的均衡化、中央与地方政府之间再分配政策和资金融通责任分 工、中央与地方政府间的垂直和水平关系等问题研究迅速展开。伯瑞克很早针对政府间的 财政关系进行研究，并就政府间补助形成了系统论述。布伦南与布坎南指出，地方分权是

7、对政府盲目扩张趋势的一种有效抑制措施。在一些发展中国家，由于地方税收权力被中央政府严格限制，中央政府提供的政府间 转移支付（inter-governmental transfer）通过保证地方政府拥有充足和稳定的收入流，以 及为地方政府提供无条件的财政补贴和转移支付等途径，逐渐成为地方政府收入的重要来 源。但是，哥伦比亚、巴西、南非、印度、阿根廷和中国等行政组织体系规模庞大、国家 治理结构复杂，而且正在向市场经济体制转型的发展中国家，激励制度、组织结构的重构 与其国内地域的行政划分、组织、运行及管理的传统架构产生冲突，导致地方分权运动的 外延大多停留在国家一省级之间的关系上。即使在美国，联邦政

8、府与地方政府之间的关系 也在进行根本性的重构。从20世纪70年代中期开始，由于严重的赤字，缺少盈余为地方 提供财政支持，联邦政府的预算削减方案实施后，联邦政府对州、地方政府和城市的经济 援助逐渐停止，联邦政府不再是地方政府支出的资金来源。在20世纪70年代后期，联邦 政府的财政转移支付逐渐被提供联邦就业方案、就业和培训法案、反萧条财政援助和应急 地方公共工程等援助形式所取代。到1982年，联邦政府对全部城市的经济援助降到自有 来源收入的18.4%，到1986年受税收改革法案中收入分享、特别法案等制度变化的影响， 该指标进一步降到低于12%，标志着联邦一地方合作时代的结束。该领域需要重点研究的

9、问题包括：（1）在当代多层政府系统中，中央以下各级地方政府被赋予何种权利，保持 何种规模，以及在何种程度上与中央政府开展合作或进行政策干预？（2）地方政府如何 矫正在政府支出成本与收益方面和中央政府间的信息不对称，如何避免向地方政府授权的 道德风险或代理人问题，确保中央政府对宏观经济的调控力？ （3）在强烈依赖中央政府 转移支付的国家或地区，地方政府开支增加如何避免对中央政府的财政地位和财政状况产 生负面影响？（4）如何构建地方政府的财政纪律和监管措施，以约束地方政府在政府规 模、债务、支出和财政平衡上谨慎从事，避免危及宏观经济稳定？ （5）如何在重新分配 支出功能、收入来源下放和分散制定财政

10、政策等方面进行政策权衡，保证政府间财政关系 的垂直失衡不至于延缓公共部门的整体改革方向，有效地构建出中央与地方政府之间的财 政关系协调框架？三、财政联邦主义与地方财政分权的趋势与对策研究理论上，普遍认为财政分权（fiscal decentralization）模式，可以改善地方公共部门 在提供地方公共产品和服务过程中的资源配置效率。布伦南与布坎南指出，地方分权是对 政府盲目扩张趋势的一种有效抑制措施。Oates将财政分权定义为各个层级的政府在地方 公共产品和服务的供给上均具有独立的自由决定权。依照各级地方政府财政决策自由程度 的差异，伯德（Brid）和维兰库特（Vdaillancourt）将财

11、政分权分为分散、授权和委托等 三种类型。新兴工业化国家韩国，在20世纪的80和90年代，经过一揽子的地方财政结 构改革之后，地方政府占到国家全部税收的21.3%；韩国地方政府支出已经占到全国政府 支出总量的39.1%；此外，地方政府的财政自给率在2001年上升到66.5%。韩国财政结 构已经完成了分散化的趋势。该领域需要重点研究的问题包括：（1）在财政分权模式下， 地方政府如何提升关于公共产品质量和财政资金使用的独立决策能力？（2）财政分权对 地方政府公共预算的制定与执行、对公共部门规模具有何种影响机制，及其实际影响效果 的系统性评估问题？（3）如何在发展中国家构建基于地方民意的财政反馈机制，

12、提高地 方政府实施公共管理与执行地方财政预算的能力，以便通过财政预算的渠道准确体现地方 投票人的公共产品偏好问题？否则财政分权对于公共产品的成本内部化和提高资源配置 效率将没有实际意义。（4）地方财政分权将诱发地区间竞争，如何评价政府间竞争对分 权化成本一收益结构的真实影响？（5 ）如何进行分权化比例和政府规模之间、财政分权 与区域公共产品最优供给之间以及中央政府预算与地方政府预算之间等内生关系的标准 测度问题？（6 ）财政分权如何借助对地方民主选择的影响产生一个有利于提高政府的收 入能力的分权化的税收结构问题？四、分权化的税收结构与地方政府收入多样化趋势研究经济发展和城市化进程的加快，地方政

13、府的经济实力与税收汲取能力日益提升，加之 地方具备一定程度的自治权利，使得地方政府借助税收收入多元化维持政权稳定成为现代 地方政府的发展趋势。现实中，划分地方税收的基准是地方政府实施税收管理、自行制定 税率和自行设置税种的可行性和复杂程度。在分权化的现代政府税收结构系统中，中央政 府主要依靠公司所得税、个人所得税、增值税和消费税等税种的组合；销售税、财产税和 零售税等则成为地方政府的税收工具组合。良好的地方财政收入来源结构主要包括个人所 得税、消费税和零售税、财产税和土地税、政府间转移收入，以及使用者费、许可证收费、 停车税（费）、燃油税、汽车销售和过户税、拥挤税、通行税等。否则，若增值税列为

14、地 方税种将催生地区贸易保护主义，造成不同资源禀赋地区间的收益差距显著；地方政府制 定公司税也会导致地方税收负担的向外输出，地方收入受经济周期性严重影响。在地方政 府收入多样化趋势下，应做重点研究的相关问题包括：（1）在中央一地方共享税种中， 如何设计中央政府向地方政府分配增值税收入的合理机制和分享方法，如何限制中央政府 控制公共预算？（2）在转型经济中，如何针对跨地区经营的企业和产业转移，进行降低 不同地区实际操作复杂性的制度安排？（3）如何降低地方政府税收管理成本，在地方公 共支出受益地区和税收负担地区之间体现空间对等原则？（4）地方政府在增加收入和获 取经济稳定税收政策工具时，如何减少对

15、中央政府政策效力的扭曲作用？ （5）在发展中 国家扩展地方税收基础时，如何克服财产所有权法律体系、财产交易和价值转移方面的制 度缺陷，以便对财产、土地等税收工具实施严格有效的管理，降低税收收入的严重流失？ （6）在中央政府严格限制地方税收权力的情况下，如何保障地方政府获得稳定的收入流， 如何在中央和地方政府之间达成根据成本补偿原则实施补贴的契约安排，确保地方政府在 补贴数量、预算规模、服务标准和投资方向上不失去主动权？五、地方政府资本市场融资工具与制度创新趋势研究对大多数财政收入非常有限的地方政府而言，地方政府收入具有时间限制。在特定时 期，政府现金流的产生能力不足，此外，还要受到无法预期的各

16、类突发事件、意外事故或 者收入减少等因素的影响。因此，地方政府必须要实现政府收入的稳定化和地方支出预算 的平滑化，以保证公共服务的供给目标。除依照惯例建立应急性的储备基金制度外，地方 政府还需拓展投融资领域，在资本市场上积极进行融资制度与融资工具的创新，改善地方 公共服务职能的行动空间和选择余地。当前，地方政府的资本融资模式已经由单纯依靠免税的有价证券市场开始转变，逐渐 脱离了原有的固定收益和固定期限的传统形式，在债务工具以及投融资双方的风险收益等 方面发展迅速。地方政府在资本市场上进行的公共资本开支的融资工具创新主要包括市政 债券、商业票据和即期票据、银行同业信用透支、银行信用证、期货买卖、

17、可变利率和担 保、复合息票、资本租赁协议等等。例如，美国地方政府的投资领域非常广泛，主要有产 权投资市场、共同基金、国库券及政府票据等。此外，很多的美国地方政府依据本地区的 财政和金融问题，以及解决问题的资金来源构成情况，大多制定一项长期的资本改善规划 （CIP，capital improvement planning），以缓解地方财政预算的支出压力。在地方政府 资本市场融资工具创新趋势不断深化的背景下，在该领域中应关注并研究以下一些主要问 题：（1）如何弱化一些中等规模的或者小型地区对各类创造性的金融工具创新”的依赖， 提升她们对资本市场融资收益与风险的平衡能力以及对大规模短期债务的偿付能力

18、？（2） 在资本市场融资过程中，如何处理地方政府与投资银行、商业银行、保险机构、卖方、托 管人和投资者等外部金融交易主体间的技术关系和法律关系？ （3）如何控制地方政府进 行资本融资活动的经常性成本和日常管理费用，从制度上提升地方政府公共产品和服务在 资本市场上投资操作的合法性？（4）在资本市场金融规划中，地方政府如何妥善处理与 中央政府和其他上级政府及其他地方政府间的政治关系，以及各方在传统预算支出程序和 公共责任分割中的关系？六、城市经济聚集区地方政府间社会经济合作问题研究当前，分权化、全球化、都市化和私有化的浪潮和发展趋势相互交织，打破了政治、 经济、社会与空间的传统平衡关系。官僚体系的

19、、层级制的地方政府模型正在转变成为网 络化的治理模式，地方公共政策的制定开始通过公私合作（public-private partnerships） 的模式来完成。城市密集地区的制度安排和机构组织、地方性公共活动形式以及地方政府 的权力结构日趋复杂，逐渐出现强力都市区政府（power metropolitan government）和公 共选择（public choice ）两大流派。前者强调只有建立更加强大的完全覆盖城市区域的大 都市区机构组织，才能提升资源分配和整体规划的效率。公共选择学派则主张保留分散化 的地方机构组织模式，鼓励地方政府竞争，实现消费者的选择自由，认为地区间的横向协 作可以

20、实现多样性的市场供给。20世纪90年代中期以来，遵循Olson和Hardin的集体 行动逻辑，城市间合作提供公共产品与服务、分享收益成为一种典型的城市地方政府集体 行动（collective action problem）。在城市密集地区经济合作的决定和影响机制上，应重 点研究如下几个问题：（1）如何在城市政府间就税基、企业区位、资本投资和地区经济 发展达成合作框架，确立区域性的总体政策目标和分配措施，消除不同规模地区在收益分 配和成本分担上的分歧，确保地区间合作的公平性？（2）如何在地区政府经济实力非对 称性均衡的情况下，弱化各城市在政治势力和消费偏好上的差异，优先在政治组织团体性 较强和具

21、有共同财产来源的地区间，推进社会经济合作，获取联合收益，实现帕累托最优？（3）如何在缺少惩罚性条款，以及地区人口、政治、财政能力和外部环境多变的情况下， 制定保障地区间进行长期社会经济合作的制度性激励？七、地方公共产品的生产区位选择与协同供给趋势研究公共产品理论起源于外部性原理，萨缪尔森、布坎南和庇古是公共产品研究领域的先 驱。地方公共产品是根据公共产品的外溢性范围不同而划分出来的一种公共产品类型。地 方政府的基本职能就是对本辖区居民提供合格的足量公共产品。根据自身属性的不同和收 益外部性的空间差异，地方公共产品分为内地区独占型、地区关联型和内地区共享型等三 种类型。公共产品及其服务结构产生的

22、福利效应是决定居民选择居住社区的重要因素。为满足 地方对公共产品的需求多样性，通常会形成由多个社区共同构成的地区体系。公共产品的 服务质量导致消费者的“用脚投票”。由于溢出效应，地方公共产品的生产区位将是一个基 于博弈分析的区域公共设施的选址问题。只有多个地方政府联合生产公共设施时才出现帕 累托改进。在消费者自由流动的情况下，公共产品的空间选址将是一个满足受益均衡的系 统。关于地方公共产品的生产组织与联合供给模式问题，1961年，奥斯特洛姆、蒂博特和 沃沦做了进一步的延伸和发挥，明确指出，公共产品和服务的生产和供应需要区分开，前 者既可以由私人来承担，也可由公共部门来承担。当代，地方政府在公共

23、产品的供给已经 呈现联合生产的趋势。否则，地区间过度竞争将导致企业转移到低税收地区，迁出地区的 税基流失会使税收失衡，从而使政府将为地方公共产品融资的税收负担转嫁给非本地居 民。威尔森的模型曾经证实，一个地区税率的提高会使其他地区受益，资本的流动将导致 非最优化的低资本税率，并使公共产品供应不足。因此，在不具备地区经济合作政策的环 境下，公共服务的供给将仅停留在次优的水平。在公共产品的生产上，地方分权化的供给 模式以及公私合营合作等工具将成为主流。在地方公共产品的生产区位选择与协同供给方 面，地方政府应重点研究的问题包括：（1）地方公共产品的属性、类型、特征及其在生 产供给上的历史规律是什么，

24、以及地方公共产品对地区经济运行模式影响效应的评价问 题？（2）中外地方性公共产品在主客体、供给模式、具体措施、实施条件以及对地区福 利均衡化目标的影响机制有何差异，对中外各国的政治改革、经济转轨以及构建跨越行政 区划界限的现代区域治理体系具有何种指导意义？（3）如何确立地方公共产品联合生产 的制度基础与激励工具，以及联合生产模式对构建高度依存的区域生产力布局网络和产业 集聚结构体系有何种作用？（4）在多个地方政府针对公共产品在空间上进行博弈竞争或 者联合生产的情况下，能够产生均衡化公共福利效应的地区间共享型公共设施的最优区位 选址如何确定？八、地方政府财政与税收竞争的发展与工具演变研究随着现代

25、地方政府的财政分权程度日渐提高，地方政府为争夺外资、原材料或者在产 业分工中占得先机而制定差异性的地区性税收竞争措施。区域经济发展格局变成为“零碎分 割的内部市场和受地方政权控制的蜂窝状经济格局”。关于税收竞争，Zodrow和 Mieszkowski认为，税收竞争就是降低税率和公共服务水平的政府行为。Mintz和Tulkens 指出，“在地方政府有权开征自己税收的联邦制国家中，一个政府通过改变自己和其他政府 的相对税率和税收政策会影响到相邻政府的税收收入和税基规模。Wilson将税收竞争描 述为“一种公共服务产出和税率都过低的状态，这意味着联邦政府可以通过要求每一个地区 增加其公共服务产出而提

26、高国家福利”。除上述的税收竞争工具之外，地方政府还经常采用 土地优惠、财政返还和各种奖励等其他的地方竞争方式来影响当地税基。税收竞争与合作是当代经济学中引起较多争议的论题。Tiebout认为税收竞争能够促 进政府向公共服务的消费者征收有效率的税收价格。Kehoe、Edwards和Keen认为，如 果税收竞争能够保证政府收税的权利也具有积极意义。Zodrow和Mieszkowski指出税收 竞争导致税基转移到低税收地区，即税收失衡致使政府将为地方公共产品融资的税收负担 转嫁给非本地居民。在一个不具备税收合作政策的环境下，政府将采取一个次优水平的公 共服务供给水平。Oates则认为税收竞争致使地方

27、政府的公共支出低于有效的均衡水平。 之后，Zodrow和Mieszkowski及Wilson研究证明，一个地区税率的提高会使其他地区受 益，资本的流动将导致非最优化的低资本税率，并使公共产品供应不足。Bucovetsky和 Wilson研究了不同规模区域之间的“非均衡税收竞争？认为大型区域的税率相对较高，其 不热衷于通过减少税率来竞争资本”。Mieszkowski和Zodrow建立了大都市区模型（metropolitan models）。Janeba建立了不完全竞争市场中的税收竞争模型，认为不完 全竞争和厂商流动性并不会产生相互增强效应以至加剧税收补贴竞争。Osmundsen， Hagen和S

28、chjelderup及Mezzetti从“委托一代理问题”的角度阐述了税收竞争的无效性。 在现实经济中，OECD和EU非常关注税收竞争。OECD国家专门制定税收条约限制避税， 避免对在资本进口国运营的跨国公司的收益进行重复征税而引起税收输出。EU成员国也 被要求对本国内和外国所有者之间不公平待遇进行限制。当前，地方政府财政与税收竞争 中的重点研究内容包括：（1）地方政府间在税收收入与财政支出上的竞争，对城乡统筹 发展，以及城市化郊区化交错发展的区域一体化趋势有何影响？（2）在地区经济非均衡 增长条件下，经济落后地区的政府如何规避恶性税收竞争，摆脱累积循环的陷阱？ （3） 为消除恶性税收竞争造成的扭曲效应，地方政府间的对称信息、区域共同市场与区域税收 系统管理等三大机制如何形成并发挥作用？ （4）在发展中国家和地区，税收竞争对规范 地方政府活动、监督和激励地方政府行为、形成健康的政府间关系有何影响，地方政府的 行动