第三章-公共政策过程(修改)最终版.ppt课件

1、第三部分公共政策过程PARTTHREEPublic PolicyPublic policy processCopyright.1公共政策过程公共政策过程的研究角度公共政策的规划和制定公共政策的贯彻和调整公共政策的评估和终止PARTTHREECopyright.2公共政策执行公共政策评估公共政策制定线性视角的公共政策过程的阶段PARTTHREE阶段启法法Copyright.3非线性视角的公共政策过程因素垃圾桶 资源 信息 问题 价值 政策垃圾桶PARTTHREE主体 马奇、奥尔森(Garbage can)Copyright.4垃圾桶模型马奇等人把这种政策制定的过程形象的比作垃圾桶。一项政策制定包

2、括四大因素：问题、解决方案、参与者、以及决策时机。马奇把它们叫做四股独立的流，而组织的结构部分由组织的净能量、进入结构、决策结构以及能量分布等结构性变量决定。一项决策就是四股独立的流与几大结构性变量的随机组合。 .5公共政策的一般流程和环节公共政策问题的建构和结构公共政策议程建构的因素和类型公共政策规划的逻辑和框架公共政策预案设计的步骤和原则公共政策规划决策的模型和方法公共政策合法化的必要性和途径PARTTHREE1、公共政策的规划和制定Copyright.6 宏观流程：以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。 微观流程：从决

3、策的视角对政策的规划与设计，包括发现问题确立目标方案拟定、评估与抉择政策合法化几个阶段。公共政策制定的基本模型.7政 治 系 统要求支持决定和行动环境环境环境环境输出输入伊斯顿政治系统图（简化）.8政策采纳行动选择政策预案问题构建议程建立公共政策规划制定的一般流程和环节PARTTHREECopyright.9公共政策问题的涵义问题社会问题社会公共问题公共政策问题公共政策问题：问题情境和客观事实（problem situation,object facts）为多数人所觉察现实状况与利益期望冲突一定的团体和组织产生行动必须由政府的政策来解决PARTTHREECopyright.10公共政策问题的性

4、质主观性交互性人为性动态性公共政策问题的性质PARTTHREECopyright.11立法司法党政部门专家学者大众媒体各类企业公众个人社会团体政府政策分析人员反馈反馈公共政策问题调查PARTTHREECopyright.12要素质量优良适度不良问题性质资源投入决策参与者调适人员方案数量价值认识概率推算后果预测清晰可辩清晰可辩模糊争议少量可计算大量可计算不可计算少量少量大量少量大量大量有限共识可把握可确定有限无限共识冲突不易把握无法把握不易确定无法确定第一类问题第二类问题公共政策问题结构类型PARTTHREECopyright.13公共政策议程的涵义和类型公共政策议程（public policy

5、 agenda）社会公共问题进入公共机构研究的范围并成为公共政策问题的过程公共政策议程政府议程正式议程Gov.agenda系统议程非正式议程System agenda实质性议程象征性议程PARTTHREECopyright.14系统议程政府议程国际有关建议社会团体要求大众媒体议论公众个人意见专业人员分析政府官员见解政府机构倾向执政党意见最终议程两种公共政策议程建立的相关因素PARTTHREECopyright.15政府政策议程建立的三种模型政府政策议程外在创始型非政府团体创始，经扩散至公众议程，再介入政府政府动员型政府领导人及机构创始，扩散至公众议程内在创始型由政府机构创始，扩散至认同团体，向

6、决策者施加压力PARTTHREECopyright.16公共政策议程建立的条件和环节进入政策议程的条件公共社会问题明朗且严重政治权威或学者预测性发动经过政党民主的觉察机制政策议程建立的程序界定议程规划议程磋商议程循环议程PARTTHREECopyright.17公共政策活动是围绕公共问题的显露、人们对它的确认和最终以行动解决而展开的。解决公共问题的政策行动方案又是在一系列的分析论证和论辩选择中确立的。而这些活动又都和政治生活中某些特定因素的相互作用联系在一起。因此，可以将公共政策过程看作是三条原先是各自相对独立的源流，在一定的条件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从而成为解决问题的政治决定和政策

7、采纳的过程。Ch. 3copyright政策议程建立的多源流决策模式（the multiple-streams framework）.18政策窗口金通1984John KingdonPolicy window问题源流政策源流政治源流Ch. 3copyright多源流决策模式：偶然因素起重要作用（the multiple-streams framework）.19问题源流Problemstream指标变化焦点事件（危机）反馈 预算约束问题界定Ch. 3copyright多源流决策模式（the multiple-streams framework）.20政策源流Policystream政策共同体（

8、网络成员）“原始政策鲜汤”周围“漂浮”的政策意见一些政策主张被取消掉一些政策主张被合并为新提案一些政策主张被长期忽略一些政策主张一直独立存在技术可行性、价值一致性、科技水平、公众接受程度、时尚特征、知识存量Ch. 3copyright多源流决策模式（the multiple-streams framework）.21政治源流Politicalstream 民族情绪、公共舆论选举政治、执政党意识形态政体变化、法律权威、利益集团、诸多因素能否达成一致认识、Ch. 3copyright多源流决策模式（the multiple-streams framework）.22问题流社会制度安排政策流各涉变量

9、议程建立政治流Ch. 3copyright多源流决策模式（the multiple-streams framework）.23政策窗口一旦窗口打开了，它就不会开得太久。思想的火花会一闪而过。一个给定的开端不会永远存续下去政策窗口关闭的原因：1、政策制定者已经将政策阐述清楚了2、政策制定者没有付诸行动3、没有可供选择的政策备选方案4、打开政策窗口的人不再具有权力5、重大事件和焦点已经消失Ch. 3copyright多源流决策模式（the multiple-streams framework）.24公共问题状态触发机制出现政策议程公共政策议程建立的时机PARTTHREE突发事件Copyright.

10、25现状理想步骤第一阶段第二阶段第三阶段公共政策规划的逻辑PARTTHREECopyright.26公共政策规划的思维框架问题情境公共问题客观事实政策目标价值导向理想情境PARTTHREECopyright.27公共政策制定中目标的确定公共政策目标的功能为拟定和选择政策方案确定方向为政策评估提供标准确定公共政策目标的原则实事求是面向未来系统协调明确具体符合伦理PARTTHREECopyright.28公共政策目标的多元性与矛盾性在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个多元政策目标之间的关系有两种：一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系；一

11、种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的；政策目标间的矛盾可分为两大类：一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾PARTTHREECopyright.29公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案的设计务虚阶段确定解决问题的基本方向细化阶段设计具体方案方案力求完备方案相互独立PARTTHREECopyright.30立法利益集团行政决策思想库公民个人行政执行司法执政党大众媒体公共政策过程中的行为主体PARTTHREECopyright.31政策活动行为体行为主体次级行为体政策行为体利益政策行为体利益矛盾独占利益分享利益共享利益冲突协调公共政策

12、制定中的客体PARTTHREECopyright.32公共政策制定的基本模型.33A1A2A3A4A5A11A12A31A32A33A41A33A被否定无法评估被否定未意识被否定备选方案评估选择修正完善公共政策制定中的理性选择模型PARTTHREECopyright.34关于运用于组织层面的决策的理性主义模式 虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可行性。 这里要作进一步讨论的就是相对狭义的运用于组织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模式理性主义是赫伯特西蒙所提出，包括综合理性模式和有

13、限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序进行了开创性的出色研究而获得 1978年的诺贝尔经济学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要的和肇始的模式其它的决策模式就是在对理性主义模式的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。 .35赫伯特西蒙的理性主义模式西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理论中，决策处于核心位置。在他的早期著作“管理行为”中 西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性论述。他认为按照理性主义的决策方式，决策者需要“从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。”要作出这样的选择 应经过如下三个步骤(1) 拟出所有可供选择的方案(2) 研判每一方案可能产

14、生的所有后果(3) 对这样的一系列不同后果作出比较性评估。 Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67 .36福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地实现他的预期目标的方案被批评为带有浓重的理想化色彩因为它需要十分充足的决策资源而这样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为运用这种决策模式要求具备如下条件第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性其范围也已界定第二，得到所有可供考虑的备选方案第三，获得所有的基准信息第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资第五，获得所有关于在

15、政策适用范围内的人们的价值取向和选择意愿的信息第六，拥有足够的时间技术和资源。 J. Forester， Bounded Rationality and Politics of Muddling Through， Public Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31 .37西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端它确实指出了综合理性主义模式的主要问题。实际上后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的方法在运用中的一些困难。 基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中

16、的决策过程。他认为决策者在实际决策过程中通常会面对如下的情况(1) 模糊的还未能明确定性的问题(2) 关于备选方案的不完备的资料(3 )关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料(4) 关于各备选方案将产生的后果的不完备资料(5) 关于决策适用者的价值取向意愿兴趣的内容和范围的不完备资料以及 (6) 有限的时间技术和资源。 因此在运用有限理性模式时决策者所寻求得决策方案不是要能使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需要尽其所能。显然“满意”的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择更为现实。据此满意的条件应该是必须有一个能说明达到满意方案的最低限度的系列要求而后需要深入研究的

17、备选方案必须达到或者超过所有这些基准点。 .3819992000200120022003政策承诺渐进调适公共政策制定中的渐进调适模型PARTTHREECopyright.39决策理论中的渐进主义林德布鲁是渐进主义决策模式的主要倡导者。与理性主义模式相对应渐进主义模式在政治上的相伴物是多元论。渐进主义模式有如下三种基本形式（1）连续的有限比较；（2）离散性的渐进主义；（3）代表不同党派和利益群体的决策参与者之间 的相互调适。 .40连续的有限比较的渐进决策方式连续的有限比较的渐进决策方式是把对备选方案待筛选限制在那些与原有决策相比差异不是很大的方案上。由于这样的渐变的性质，可以忽略对其后果的考虑

18、。 这样的决策过程通常把对事实与价值目标和手段的分析揉合在一起。林德布鲁认为这样的方式简化了决策的考虑。通过连续的变化较小的决策选择原有决策所确定的价值目标就会一步一步地得到实现。 这样的方式虽然也有一些明显的缺点但仍然胜于“一种徒劳的依赖于超人式的智能的尝试”。 .41离散性渐进主义决策模式离散性的渐进主义的特点是对那些需要决策的问题采取渐进移动的方式而不是通过综合的变革性的措施来改善现存政策这样的渐进移动式的政策改善是没有止境的在这样的探索过程中随着在执行政策的过程中所获得的新鲜经验不断提供了新的可能性和需要政策目标处于变化的状态。从这一意义上说这样的决策方式可以描述为一个逐渐摆脱和远离原

19、来存在的使人困扰的问题而不是朝着一个已知的和相对固定的目标前进的过程。“概而言之这样的决策是依据当前政策执行的步骤中所显现出来的可行性 选择新的目标从而把政策向前推进。而那种从备选方案中选出但尚未经过可行性论证的乌托邦式的目标对这样的决策方式是没有影响力的”。 .42代表不同党派和利益群体的决策者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策参与者之间的相互调适的方式是要在没有一个主要协调者出现的决策过程中取得决策参与者之间的协调。这一过程要求决策参与者作适应性调整即作为个人的决策参与者调整自己的意向以适应他周围已形成的决策趋势。同时他所作出对相应的调整也是为了寻求从其它决策参与者那里得到积极的反

20、应。 这一相互调适当过程会卷入各种特别的政治行为如谈判协商和妥协等等。 .43霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括（1） 1 在已经知道现行的政策不能解决问题时立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他们将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此过程中他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作出移动而不是迈出大步进入一个未知的境地。2 决策者明确几乎没有一个问题是能够一劳永逸地解决。决策是一个连续不断的过程因为原有的问题解决了新的问题又会出现。3 极少有政策是能够由某些个人或者仅是一个机构所制定。政策通常是在由很多在权力的网络中运行的对政策有影响力的机构相互作用的过程中产生。.44霍格

21、伍德对渐进主义模式主要特点的概括（2）当所需制定的政策与决策参与者的利益相关时代表 不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者而是能够通过谈判交易和妥协等方式相互作出调整。在大多数多元化的民主国家中寻求一致意见被认为是有价值的。因此最后形成的政策并不一定是最好的政策而是一个能获得大多数的机构或组织同意的妥协性的政策。Hogwood， B. W. and Gunn， L.A (1984)， Policy Analysis for the Real World， Oxford University Press， pp 52-3 .45德罗对渐进主义决策模式的批评 德罗认为林德布鲁的渐进主义模式只有

22、在具备如下三方面条件时才能有效(1) 现行政策的执行结果是基本满意的(2) 所面临问题的性质相对稳定(3) 解决问题的所需的资源能够持续获得。 反之则至少在三种情况下渐进主义是不适宜的(1) 现行政策已经明显的不能令人满意因而仅仅作出调整是没有意义的(2) 由于所面临的需要政府作出响应的问题可能变化太快或太大基于过去的经验的政策已不足以指导将来的行动(3) 解决问题所需的资源可能在扩展因而存在某些有重要意义的新机会但是这些情况很有可能为渐进主义的决策方式所忽略。 Dror，Y. Muddling Through: Science or Inertia? Public Administratio

23、n Review，1964， No. 24，pp. 153-7.46对渐进主义决策模式的其它批评 （2）虽然林德布鲁认为正是由于综合分析的成本较高而采取渐进主义的模式实际上渐进主义的模式有可能倾向于忽略一种可能性即在某些情况下用于作较多分析的成本可能不会高于出现决策错误所付出的成本。因此由于不能探讨和论证有较大变革性的决策备选方案以改进现行政策决策者有可能会付出更高的代价。Berry， D. The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice， Policy Science，1974，vol. 5，.47对渐进主义决策模式的进

24、一步评价尽管渐进主义模式受到来自多方面的批评，由于它具有如下可以使人接受的优点，它已经成决策理论的主要模式之一对于改善决策过程具有重要意义。 （1）减少对决策议题决策议题中之难题以及解决方案作 全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和新 计划所需的智量和其它资源的投入最小化；（2）减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐而可能引发的矛盾和冲突；（3）较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被政策受众认可和接受；（4）减少决策失误的风险。.48对渐进主义决策模式的进一步评价 （2）作为理性主义模式的对比模式渐进主义和理性主义模式的关系既是对立的又相辅相成。它们是寻求改善决策过程的多种方

25、式的延伸线上的两端。后来发展起来的其它方式是要在此两种模式之间寻求能吸收两者的长处而又扬弃其缺点的中间道路。这些寻求中间道路的模式包括混合扫描方式最适宜选择和随机方式等等。.49理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析理性主义和渐进主义模式由于各自的特点而可适用于不同类型的情势和条件下的决策需要。并且，这种适用性也因背景条件的变化程度而有差异。1、理性主义决策模式 （1）综合理性模式 即使是曾受到较多责难的综合理性模式，在一些适宜的领域中也具备相当有价值的可行性。案例1：美国航空和太空总署 (NASA) 实施登月计划在人类历史上第一次把人送上月球的过程就是最著名的在决策中成功运用综合理性模式的范

26、例。实施这一计划的主要过程是肯尼迪总统首先宣布这一既定目标然后科学家们依据实现这一目标的科学理论提出具体计划接着对所有可用于实施这个计划的各种方案进行分析评估并从中选出最适合的方式和措施依据这些为实现总目标而必须采取方式和措施对各种资源作分配和投入最后到 1969 年登月飞船成功发射科学理论得到了验证。在这一过程中总体目标及其之下的各层次的目标都得到明确定性智力和财力的投入充分满足所需一切可能的方案都作了充分的科学论证并择其最完美最可靠者一切计划的实施都在周密的统筹部署的规范和指引之下。因此这是一个必须采用理性模式而这一模式又得以充分展现效率决策过程。.50理性主义与渐进主义决策模式的应用性分

27、析 （2）案例2：人类基因组计划这一被称为“生命登月计划”，与曼哈顿原子计划、阿波罗登月计划并称的人类科学史上的重大工程的实施也是一个运用综合理性方式决策的极好例证。这项由人类基因组计划国际组织发起的，由中美英德法日科学家合作进行的工作开始于1990年旨在完成人类基因组 DNA序列图是一项难度大工作量浩繁地艰巨工程。从计划提出，执行计划的手段的确定实施计划的分工，实现目标的时间的确定，都体现了理性主义决策模式的特点方式即需决策问题得到明确定性在评估各种可能的方式后择其最佳；为实现目标实施最有效率的投入；所有工作依照事先拟定的严密计划进行，最后将达到既定目标。.51解读人体基因密码的“生命之书”

28、宣告完成2006年5月日，美国和英国科学家在英国自然杂志网络版上发表了人类最后一个染色体号染色体的基因测序，解读人体基因密码的“生命之书”宣告完成。科学家们认为，成功破译号染色体将为研究和治疗癌症、帕金森氏症和老年痴呆症等余种疾病提供指引。在人体全部对常染色体中，号染色体包含基因数量最多，块头最大。其基因数目多达个，是平均水平的两倍，共有超过亿个碱基对，破译难度也最大。一个由名英国和美国科学家组成的团队历时年，才完成了号染色体的测序工作，历时年的人类基因组计划书写完了“生命之书”的最后一个章节。先前，科学家不止一次宣布该计划完工，但推出的均不是全本，而是人类基因组草图。这一次，科学家杀青的“生

29、命之书”更为精确，覆盖了人类基因组的。 .52对综合理性决策模式应用性的进一步评析：从以上两个范例可以看到在自然科学的研究和和为推进研究而进行的相关的协调活动中特别是在那些虽然难度很大而非人类智力不可把握的可变因素相对较少的领域中运用综合理性的决策模式的必要性和效率应予充分肯定。这一结论也可以从中国所实施的一些重大科学技术发展计划的成功如从两弹一星的研制到无人太空舱的顺利发射和回收，神州5号、6号载人飞船的成功得到验证。.53综合理性决策模式在经济社会领域应用的负面效果在经济社会领域，综合理性模式的应用的后果则大不一样。考察中国在共和国建立以后的实践，可以看到，这一带有理想化色彩和精英风格的决

30、策模式在这些方面的运用在很大程度上是产生负面的效果。其原因是经济和社会发展领域中存在大量难以预测和难以把握的未知或可变因素。改革开放前我国在这些领域中的决策方式多与理性主义模式相似。或者，更明确地说，决策者实际上通常自觉或不自觉地倾向于这种决策方式 (包括综合理性模式)。这主要表现为：在需要 对所面临的问题做出决策时，领导者往往对他们的智力和资源整合能力过于自信，看不到或是不愿意看到这两方面所必然存在的局限性。人定胜天的思想反映了这样的理念。人们相信，在正确路线的指引下，只要有了人，什么人间奇迹都可以创造出来。这样的思想方法反映在决策方式上，则是相信在任何情况下，甚至在较短的时间内，都可以通过

31、周密的策划拟定能使价值目标最大化或足够好的决策方案，从而使经济社会活动的实践朝着预期的方向发展。 .54理性决策模式在应用中所出现的矛盾理性主义决策模式试图通过周密的策划一次性地寻获价值最大化的决策方案，要求决策者占有一切必须的信息考虑一切可能的方案 ( 包括那些与决策的主要协调者意见相左的方案 )及其后果，而在改革开放前的实践中，事实上却难于达到这样的要求。 因为：一切与政治挂钩，凡事上纲上线，反映真实的信息并不一定会受到鼓励；缺乏民主的机制和氛围，提出与主要领导人或时政方针不同的看法更会带来政治风险； 因此，在这样的情况下，也无法真正运用理性主义的方式进行决策。当领导者有试图通过主观努力寻

32、求目标价值最大化的或者足够好的决策方案的动机和愿望(自觉或不自觉地运用理性主义的模式)，而无法保证实施运用理性主义的模式所需的基本程序，即对信息对各种可能的决策备选方案及其后果作充分的分析评估时实际上是为决策失误开通了道路。 .55案例分析：大跃进的决策失误及其失败以建立人民公社和发动“大跃进“来推动经济建设就是这样的典型错误。建立人民公社的初衷是试图以一种快速的方式调整农村的生产关系以达到组织大规模高效率的农业生产的目的；而发起“大跃进”的则是要全民动员，在较短的时期内大干快上，多快好省地迅速推进中国工农业的发展全面增强国力和改善人民生活。然而当领导者在制定这样的重大决策时却没有充分考虑所有

33、现实的条件和决策所需的必要信息，这包括：对经济发展的基本规律缺乏认识；对中国城乡的社会结构与生产力发展的关系缺乏认识；对受社会生产力发展水平所制约的人们的思想观念缺乏认识；对我国还很薄弱的经济基础比较落后的技术水平资金的缺乏和科技人才的状况缺乏认识；没有真正认识指挥战争和组织管理经济建设的内在规律的不同；对实施这样的社会经济发展方面的重大战略决策可能产生的后果也没有进行充分研究和论证。.56案例分析：大跃进的决策失误及其失败 （2）此外，即使有人在不同程度上意识到这些问题和隐患在当时的情况下对这两个已经得到主要领导人首肯的战略措施提出任何质疑和责难都具有危险性。实施这两个重大决策的后果是灾难性

34、的。无视经济规律，试图通过大规模的群众运动来“超英赶美”，给中国的社会生产力造成了巨大的破坏。上述事实说明，当领导者意欲以带有精英色彩的(理性主义模式来作决策，而又受到极“左”思想和家长制一言堂的作风的影响时，理性模式决策所需的基本程序，即尽可能占有信息尽可能分析评估所有不同的备选方案及其后果都会无法得到保证，尽管这样的需求对经济和社会发展方面的决策来说已经是难于达到较高的可靠性。那么，这样的决策所依据的只能主要是主观意志和长官意志，而客观因素已经所剩无几。因而，其失败是必然的。.57渐进主义决策模式的应用性分析渐进主义模式的应用性则应当得到充分的肯定。自七十年代末以来渐进主义的思想方式和决策

35、模式在推动进改革开放发展的进程中占支配地位。邓小平所倡导的著名的“摸着石头过河”的理论正是这一原则或方式的生动体现。案例分析1：改革开放战略和政策的制定；案例分析2: 经济特区的兴起和发展； .58关于经济特区兴起和发展的决策分析一方面，在改革开放的大格局中，特区的兴起和发展如同许多其它新生事物一样，是各级决策者们在致力于实现改革开放和加快国家发展的大目标的过程中发现和捕获的决策目标，是“摸着石头过河”的产物；另一方面特区自身发展的过程也是一个 “摸着石头过河”的探索过程。可以用离散性的渐进决策方式来解释“这样的过程。过河是要摆脱目前使人困扰的处境因而过河的总目标是明确的；但是，由于河床的地势

36、不明，只能一步一步摸着走，于是而过河的具体走向是不明确的；在“摸着石头过河”的过程中，找到了大致的方向；通过不断地探索和修正方向，过河的总目标最终得以实现。更进一步说从另一方面看如果过河是急需的任务而短期内又无法建桥或找到船只 ( 即获得更好的完成任务所需的工具或手段 )趟水过河就成为必须。因此“摸着石头过河”就是正确而且是必然的决策选择。以渐进决策模式的话语来阐述这样的抉择即当决策者为决策所需的信息和资源不足所面临问题的未知因素较多而脱离当前的处境又势在必行时运用离散性的渐进决策方式是适宜的而在此过程中连续有限比较的决策方式又使实施中的政策得到不断修正和发展。 .59渐进主义决策模式的应用性

37、分析 （2）依据以上分析，渐进主义的决策模式对中国的实践具有显著的适用性应予借重。进一步说推进中国改革开放的发展，渐进主义模式更有特别的适用价值。其原因主要是：在中国这样一个大国推行改革开放是前所未有的事业决策者必然会不断地面临许多不确定因素和难于把握的因素。因此把渐进主义模式作为决策的主要模式是实事求是的选择 它有利于制定具有更好可行性的政策以减少失误。 更多地强调在中国应用渐进决策方式的积极意义是有利于减少和克服激进主义流弊的影响。由于历史和社会的原因，自近代以来中国人的思维方式就一直带有很强烈的激进主义色彩。这样的思维方式对于政府决策行为的影响是导致各种激进政策的产生。 中国长期以来都是

38、一个小生产者的汪洋大海在此背景之下决策者们与小生产关系的种种联系决定了他们不可避免地或多或少带有小生产者急功近利的情绪和激进主义的思维方式。 .60关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分析的小结以上分析表明，理性主义和渐进主义是两种有必要深入探讨的决策模式。作为寻求改善决策过程的种种理论和模式的延伸线上的两端，这两种模式并非完全互相排斥，而是既相反相成又相辅相成。它们共同点是都强调决策须十分慎重，决策应尽可能占有必须的信息，做出决策抉择之前应明确可能出现的后果以减少失误；此外，它们都有较好的可操作性。.61关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分析的小结 （2）它们的主要区别在于：理性主义模式对

39、决策者把握事物的客观规律和认识未知的智力和能力有较高的估计，强调在总体上或全局上把握决策的方向和进程的可能性，并且这种模式较为适宜于整体性较强即使难度较大却有可能把握的决策范围；渐进主义模式特别指出决策者认识能力和决策所需资源的局限性，重视决策要素中未知因素和可变因素对决策的制约作用，主张以渐进的方式推进决策以减少风险，因而这种方式较为适宜于那些不确定因素较多风险较大或决策者歧见较多的决策范围。由于长期以来中国的决策方式存在着一些显著的弊病例如长官意志，急躁冒进，以激情代替理性，以及极左思想的影响等等，倡导在适宜的条件下应用这两种模式，具有理论和实践的重要意义。.62利益团体A利益团体C利益团

40、体E利益团体D利益团体B公共政策制定的利益团体博弈模型PARTTHREECopyright.63一、团体模型的基本假设 团体模型的基本假设是，在社会生活中，存在着各种有着自身利益的群体或团体。这些团体或群体经常会围绕不同的利益、权力、价值进行竞争。.64 团体理论的首要命题是，团体之间的互动是政治的核心事实。因此，要使社会稳定有序，就必须对各种群体或团体利益进行沟通、协调，以实现利益、权力和价值上的平衡。公共政策实际上是多种政治力量互相作用的结果，是特定时期内团体斗争达成的均衡。.65团体A的影响团体B的影响外加的影响公共政策可选择的政策立场政策变化团体理论戴伊，理解公共政策，P18.66二、

41、团体模型的基本观点 首先，权力是决策过程中个体与其他个体之间关系的属性，利益集团是理解民主机制及公共政策过程的关键。正是政府过程中利益集团之间的竞争影响了公共政策。 第二，权力关系并不是永恒的。它们经常是因为一个特定的决策而组成的。决策作出之后，这种权力关系可能就会消失，在下次决策时可能会被另一套权力关系所取代。.67 第三，精英与大众之间没有永恒的区分。此时参与决策的个体可能不是彼时参与决策的个体。 第四，领导是流动性和机动的。权力存在于领导位置，而非个别人手中，而职位是流动的。 .68 第五，社会中有多种多样的权力中心和基础，没有一个团体能够独自支配所有领域的决策。 第六，在利益集团之间存

42、在大量的竞争。 第七，公共政策反映了相互竞争的团体交易和妥协。.69三、团体模型的特点 首先，各个团体都有权参与公共政策决定过程。 第二，政府在公共政策制定中处于相对被动的地位。 第三，公共政策制定过程的核心是各种公共政策利益期望的平衡。.70利益集团A的影响利益集团B的影响原先均衡新的均衡利益集团B的影响外加影响政策A政策B公共政策制定中的利益团体均衡PARTTHREECopyright.71精英决策模型 （Elitism）精英论兴起于19世纪末20世纪初，传统精英主义的主要倡导者是意大利的维尔弗雷多帕罗托（ Pareto，Vilfredo ），盖塔诺莫斯卡（ Mosca，Gaetano ）

43、和罗伯特米歇尔斯(Miehels，Robert) 。二次大战后，精英主义发展成为当代精英主义或民主精英主义，其代表人物是约瑟夫熊彼特（Schumpeter, Joseph）、赖特米尔斯(Mills，C. Wright)和乔万尼萨托利(Sartori, Giovanni) 。.72如何界定精英？在政治科学中，精英已经成为一个意义相当松散的词语，因为没有一个能够普遍被接受的精确的定义来描述它的意义和有关的政治和社会现象。 精英理论的创始者帕罗托和莫斯卡（Vilfredo Pareto and Gaetano Mosca）认为，精英群体的存在及其作用是人类社会的客观规律。莫斯卡在他的著作统治阶级（T

44、he Ruling Class）中指出，在所有社会中“都出现分为两个阶层的群体 统治者阶层和被统治者阶层。通常是较少数量的前者，行使全部政治功能，垄断权力，并享受权利给他们带来的好处。”.73帕罗托对精英的界定正是帕罗托（ Pareto，Vilfredo ）使这一术语在政治科学中广为通行， 因为他最为明确地尝试考察精英的含义并构建了一个很具综合性的概念。帕罗托认为，精英包括所有那些在所有人类活动中掌握最高技术的人们。在他的研究中，帕罗托聚焦于他被他成为“管理或治理精英”的阶层，这一阶层与那些非精英或较低的社会阶层形成对照。.74精英权力的来源精英的权力（包括影响力）由何而来？已被人们广泛接受的

45、看法是，精英的权力来自多方面。 譬如，已经占据的一个正式的位置，财富，对技术的控制，和拥有知识等等。然而，精英的权力并不能仅仅单一地依赖于以上列出的任何一种资源。 在现代的精英理论研究中，对于有重要意义的组织（例如大型企业、工会和政党）和重要的制度化的位置的控制， 已经被认为是精英权力的关键性的资源。应当指出，这种观点已经受更多的重视。.75精英权力的来源（2）精英权力的来源：对于制度化或非制度化组织中重要位置的控制；对财富的控制；对专门技术的的控制；对高端知识的控制；对重要思想资源的控制；对话语权的控制； .76 精英模型（The Elite Model）精英模型认为，公共政策是精英们行为的

46、产物，是社会少数精英价值偏好的表现。一方面，精英们一般都是一个公共政策的始作俑者；另一方面，精英们是公共政策的实际制定者。.77一、精英模型的理论渊源 古典精英主义理论家认为，在任何社会中，精英都是不可避免的。其原因在于：第一，人本身是有区别的，一部分具有天分，寻求获得权力，而另一部分人则并非如此；第二，所有组织都不可避免地会为少数人所推动。.78 组织意味着专制的倾向，无论政党、专业组织或其他类似的团体，在所有组织中贵族化的倾向都十分明显。组织内在机制在产生坚固结构的同时导致了组织成员内部的深刻变化，使得领导者和被领导者之间的位置发生根本的转换。组织结果是在每个政党或专业团体内出现了少数领导

47、人和被领导的大众之间的两极分化。 Michels，Political Party，1968：70.79二、精英模型的基本观点 精英模型最早是由当代美国著名政治学家托马斯戴伊和哈蒙齐格勒于1975年在民主的嘲讽一书中提出。.80 精英模型的假设前提是：社会上存在着两大集团，一个集团是有权力的少数人，另一个集团是没有权力的多数人。前者是有组织的、自觉的团体，因而能够对社会价值进行分配，并能享受权力带来的好处。后者则是分散的、不自觉的团体，因而只能服从分配。精英模型认为，公共政策是由一些为数不多的掌权人物作出或制定的，反映占统治地位的精英们的价值和偏好。.81精英官员与管理者大众权力流动政策结果精英

48、模型.82国家的精英集团政策的形成过程基金会智囊团各种委员会势力集团利益代表集团的运作过程有组织的集团（团体）院外活动者政治活动委员会候选人选举过程政党之间的竞争大款们的资助民意的制造过程大众传媒的广告宣传和公关公司的活动政府使政策合法化的过程和政策执行的过程 总统 国会 行政官僚机构 法院政策结果福利 移民 健康 教育 国防 税收 贸易法律执行政策的评估过程 自上而下的政策制定过程戴伊，自上而下的政策制定，P5.83精英模型的基本观点： 一，社会分化为有权的少数人和无权的多数人。 二，少数处于统治地位的精英们并不是多数的被统治者的代表。 三，从非精英向精英的流动过程一定是缓慢而持续的，以维护

49、社会稳定并避免发生革命。.84 四，在基本的社会制度和价值观方面，精英集团的看法是一致的，且致力于维护现存制度。 五，公共政策所反映的不是大众的要求，而是精英们的主流价值观。 六，活跃的精英们很少会受到冷漠的大众影响。精英们对大众的影响远甚于大众对他们的影响。 七，公共政策是由精英们自上而下作出的决定。.85精英决策模型的意义 1、一般而言，确认和正视精英的地位和作用有利于社会形成造就精英群体的环境和条件，激励各个领域中精英的产生。这是任何一个社会和国家的生存和发展所必需。 研究视精英产生的条件及其影响，研究精英的行为方式和特点，一是要形成有利于其培育、成长的机制和环境，创造有利于其发挥作用的

50、环境，二是要形成社会对精英的制约机制。2、进而言之，确认和正视精英的地位和作用，研究精英理论，研究精英的行为方式和特点，对于决策和决策分析有重要的理论意义和实践意义。.86精英决策意义（2）（1）从决策的宏观层面看，有助于充分认识建构合理的国家权力结构和运行机制、选择德才兼备的政治领导人和国家管理人员的重要性；（2）从决策的中观层面看，有助于设计和建构有利于吸纳民意和接受公众监督政府的决策机制，确保国家民主政治生活和民主参与式管理 的运行；（3）从决策的微观层面看，有助于建构在决策中既有利于发挥主要领导者或主要决策者的导向作用，又有利于实施对其权力制约的决策程序和决策方式，防止独断专行和长官意

51、志对决策的危害。.87系统模型The System Model系统模型是由美国政治学家戴维伊斯顿于1979在政治生活的系统分析中提出的。它以系统于环境的相互作用来解释公共政策过程，认为公共政策就是政治系统对外在环境的压力、要求和支持的反映。.88一、系统模型的核心概念 1.政治系统（political system）：政治系统是由一个社会中那些可以识别的、同时又是相互关联的机构和活动组成的体系。它的一个重要功能就是制定和实施公共政策，并对社会价值进行权威性分配。.892.输入（input）：政治系统的输入是政治系统与环境之间的变量，要求与支持构成了其主要内容。3.环境（environment）

52、：政治系统的环境是由政治系统边界以外的各种状况和事件构成的。 系统模型.904.要求（demands）：政治系统的要求是指个人和团体为了得到一定的利益或实现一定的价值而对政治系统提出的采取行动的政策诉求。5.支持（support）：政治系统的支持个人和团体对政治系统作出的权威性分配的服从。 系统模型.916.输出（output）：所谓输出是政治系统与环境之间的另外一种变量，其主要内容是已经制定的公共政策及其对环境产生的影响和效果。7.反馈（feedback）：反馈意味着公共政策（或输出）可能改变环境，改变环境提出的要求与支持，甚至政治系统本身。 系统模型.92二、系统模型的基本观点 伊斯顿认为

53、，政治系统的政治决定源于环境的要求与支持，而公共政策的制定正是政治系统对要求和支持的反应。公共政策作用于环境，而环境又会对政治系统提出新的要求与支持，政治系统必须对此作出反应。因此，公共政策实质上就是政治系统与其环境中的诸多因素相互作用的一种反映。同时，公共政策制定系统与环境的作用，是一个互为影响的动态过程，在两者的循环中产生公共政策。.93政治系统输 入输 出要 求支 持环 境环 境环境环 境 系 统 模 型.94三、对系统模型的评价积极评价：1.强调了公共政策过程各个环节的相互作用。2.强调了环境对于公共政策制定的重要影响。3.强调了公共政策制定是一个完整的动态过程。.95系统模型受到的批

54、评1，伊斯顿对于政治系统的理论概括，看成是对实际政治系统运作方式的准确描述是错误的。 2，它强调转换过程和决策黑箱的重要性，但是与要求和支持的详尽分析相比，对转换过程的关注相对较少。 3，系统尤其是在黑箱中过程发生的方式，可能本身就是政治行动的目的。 Michael Hill，现代国家的政策过程，P1920.96到目前为止，理解政策过程最有影响力的概念性框架特别是在美国学者中间当属“阶段启发法”，如纳库缪拉所命名的“教科书法”。 萨巴蒂尔：政策过程理论，P8“我很抱歉，彼得，但似乎（政策研究）已经超越了（政策过程）的阶段启发法了。” 1996年美国政治科学学会年会的与会者过程模型（The Pr

55、ocessual Model ）.97一、传统过程理论1，拉斯韦尔七阶段过程理论 情报 (Intelligence) 提议 (Promotion) 规定 (Prescription) 合法化 (Invocation) 应用 (Application) 终止 (Termination) 评估 (Appraisal).98 2，琼斯的阶段理论 问题认定阶段 政策发展阶段 政策执行阶段 政策评估阶段 政策终结阶段.99功能活动在政府中的分类在系统中的地位产出认知界定聚合组织表达问题进入政府议程政策问题认定由问题到需要规划合法化拨款政府采取行动政策或计划发展由提案到经过预算的计划组织解释运用政府处理问

56、题政策或计划执行变项：服务、付款、设施、控制等具体化测量分析向政府反馈计划评估结果政策或计划评估变项：辩护、建议等解决终结问题得到解决或发生变化政策或计划终结解决或变化.100 3，帕隆坡五阶段理论 4，布鲁尔与德利翁六阶段理论 .101二、传统过程模型的贡献与局限性1，过程模型的主要贡献 首先，过程模型简化了复杂的政策过程。 其次，过程模型带来了众多关于公共政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学理论和公共政策分析的方法。.102 第三，过程模型为全面了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和运用于实践之中。 第四，对于政

57、策过程的强调，使研究不再严格地依附政治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究，以及在经济学偏好中的准市场研究。.103批评 2，对过程模型的主要批评 第一，“阶段模型并非真正是一个因果关系模型”，也就是说，它并不适合预测，或者甚至指示一个阶段怎样导致另一个阶段。 第二，“阶段模型并没有为经验假设检验提供一个明确的基础”，因此，它不适于证实、改善和虚构。 第三，“阶段隐谕法会经受条文主义和自上而下关注等困扰”。.104 第四，“启发法的阶段在构建一系列的阶段时存在描述不严谨的问题”。 第五，“阶段隐谕法不适当地将政策周期强调为暂时的分析单元。”换句话说，它忽视了政府间关系系统的概念。.105公共政

58、策规划中的政策移植A国的公共政策B国的公共政策复制（copying） 效法（emulation） 混合（combination）启发（inspiration） 被迫的政策移植自愿的政策移植信息不完全的政策移植不完全的政策移植不当的政策移植PARTTHREECopyright.106公共政策合法化的途径公共政策合法化合法的机构宣布政策采纳合法的途径公布政策PARTTHREECopyright.107研究公共政策执行的意义公共政策执行前的宣传和实验公共政策执行中的客体工作公共政策执行的组织计划公共政策执行的两种方向公共政策执行中的调整PARTTHREE2、公共政策的贯彻和调整Copyright.1

59、08政策宣传政策实验项目计划项目实施项目调整反馈反馈反馈反馈公共政策执行的一般流程PARTTHREECopyright.109政策内容政策前景政策难度政策实验政策经验政策步聚公共政策执行公共政策执行中的宣传PARTTHREECopyright.110积极支持政策实施者赞同政策实施者反对及抵制政策者政策态度随大流者促进态度向积极方向转变消除反对情绪、向随大流方向转化保护和维持积极性公共政策执行中的客体层次和工作重点PARTTHREECopyright.111分解目标计划时间建立组织质量指标配置资源公共政策项目执行计划PARTTHREECopyright.112行政系统最高层控制政策性质控制执行结

60、构控制外部影响控制执行主体自上而下的公共政策执行模式PARTTHREECopyright.113自上而下的模式第1代问题的可处置性有效技术理论和科技的可获得性标的团体行为的多样性标的团体在总人口中的比例需要行为改变的幅度促使执行结构化的法规能力清晰与一致的目标正确的因果推论财务资源执行机构之间和内部科层整合执行机构的决策法则执行官员的选拔外围分子的正式接近程度影响执行力的非法规能力社会经济条件与技术媒体对问题的关注公众支持选民团体的态度与资源来自主权的支持执行官员的承诺与领导Ch. 2以线性方式研究政策执行环节执行过程的阶段执行机构的政策产出标的团体对政策产出的服从政策产出的实际影响政策产出的