城市管理学7--城市规划及其管理

1、第七章第七章 城市规划及其管理城市规划及其管理“规划在城市建设发展中起到很重要的作用，只有做好规划，城市才能协调发展。” “没有好的规划，就没有好的发展。”要建设可持续发展的城市，必须有科学的、高起点而又切合实际的规划，要考虑到以后若干届政府，着眼于 50 年甚至 100 年以后如何发展。政府要从宏观上把握可持续发展的方向，抓好规划的实施及其监督、协调、管理。华盛顿，城市不到200 年的历史，但以现在的人的眼光来看，规划仍很合理，环境、人口规划都很好。莫斯科，是 850年前建的，但它的规划却比现在的北京更具科学性，它有 350 万辆车，但交通很顺畅，而北京只有 140万辆车就出现交通拥挤问题。

2、所以，要建设可持续发展城市，必须首先给城市定位，确定城市的功能，按功能要求，规划好功能用地分区，调配土地资源，并据此调整产业结构和布局。政府在操作规划中，而不能只把资金投在一些短期行为上。深圳的城市规划工作 深圳在城市建设中，对规划给予了高度重视。深圳的城市总体现划是根据城市发展策略和土地利用总体规划的要求，综合研究和确定城市性质、规模、容量和发展形态，统筹安排各项建设用地，合理配置各项基础设施和公共服务设施，为城市远景发展提供结构性保证，是规划期内城市建设的总纲。汕头的规划是失败的，最大的败笔是工业区布置。汕头工业五花八门，市、区、街道、村里都有工业区，与住宅交错，给治理带来很大困难。尽管在

3、前几年修编规划时环保局提出了这一问题，但要改变现状却很难。在招商引资中，一些领导饥不择食的现象严重，随意改变规划，给环保部门带来很大压力。 厦门市副市长赵克明对此深有同感：“我到过株州市，那里铁路、工厂、学校和住宅交错，根本分不清楚，这没法搞好。厦门搬迁鼓浪屿的工业企业，花了几十亿元才改掉了历史错误，现在，厦门的工业也在一步步退出岛外。不科学的规划坑人啊，最大的错误就是这种布局的错误，即使可以整治，也要花巨大的代价。”现代城市是一个多功能、社会化的有机综合体，是一个高度复杂的动态大系统。城市内部功能、结构的合理化迫切需要城市规划的引导，城市建设本身不可能自发地朝着可持续方向健康有序发展。因此，

4、城市规划是城市复杂系统运转、创造良好的人居环境的根本保障，否则，将严重阻碍国家与地区社会经济的发展。科学合理的城市规划能为国家与地区的建设带来巨大的综合效益。城市规划具有指导和规范城市建设的重要作用，担负着合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设，发挥城市整体优化功能和效益的使命。促进城市土地资源的合理配置、确定城市公共物品的提供、推动城市经济的发展、降低城市土地利用的交易费用、减少城市土地管理中的寻租行为是城市规划及其管理的主要制度作用。 1989年底我国颁布的中华人民共和国城市规划法(以下简称规划法)，是我国城市建设管理方面的一部重要法律。随着社会主义市场经济体制的建立，我国城市政府正

5、在把城市建设作为首要的正在把城市建设作为首要的职能。而城市规划是城市建设的龙头，职能。而城市规划是城市建设的龙头，科学、求实和法制化的城市规划及其管科学、求实和法制化的城市规划及其管理，对城市建设起主导作用。理，对城市建设起主导作用。 第一节第一节 城市规划概述城市规划概述一、城市规划的由来一、城市规划的由来城市规划是伴随着城市的产生而出现的，它是人们把自然环境改造为以人工环境为主体的城市环境的一种有效手段。早期的城市规划源于人类对自然环境的改造，是在大量的城市物质形体建设规划基础上发展演变而来的。第一代城市规划的理念-城市规划脱胎于建筑学。第二代城市规划理念-城市规划的整体观。把城市看作一个

6、统一的整体，即把包括物质与社会诸要素、人与自然的融合作为规划思想的基本点，首次动摇了物质形体规划建设等同于城市规划建设的基本思想，现代城市规划的整体观形成。 第三代城市规划的理念城市规划扩展到社会经济等宏观规划领域。背景：1二战后的欧洲面临着战后重建和发展问题； 2凯恩斯主义所主张的国家全面干预经济的思想已被广泛接受；3二战以后的科学技术方面的发展变化； 以帕克为代表的学者在综合分析城市社会、经济、环境等一系列弊病的基础上，首次将生态学基本理论应用于城市社会，构建了城市人类生态学理论思想体系，把城市看作为一个社会、经济、文化等构成的综合实体，是自然而且尤其是人类属性的产物。这样的城市不再是简单

7、人工建筑的堆积，而是伴随人类活动脉搏跳动而进行新陈代谢的有机整体，从而城市规划的理念必然要从物质形体规划扩展到社会经济等宏观规划领域。 英国1947年城乡规划法也正是在这样的背景下应运而生。它将制定城市规划与建设管理两种职能集于城市规划当局一身，强调严格的规划许可制度，并通过财政资助和授权使地方当局拥有强有力的土地征用能力和干预城市建设的能力。需要指出的是：英国1947年城乡规划法影响甚广，超出了英国及其殖民地范围，成为西方城市规划发展史上一个重要的里程碑。可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、经济、政治和法规等问题为研究对象，从宏观经济、政治和法规等

8、问题为研究对象，从宏观的社会经济角度、整体角度出发，的社会经济角度、整体角度出发，用社会理性用社会理性干预人类的行为，干预人类的行为，调配社会资源，构筑城市空调配社会资源，构筑城市空间环境，引导城市健康快速发展。间环境，引导城市健康快速发展。城市规划在城市自然资源持续利用、社会资源城市规划在城市自然资源持续利用、社会资源合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其重要的作用重要的作用。 二、城市规划的理论在城市规划实践的发展过程中，有许多优秀的规划思想对其所在时代的城市规划发挥过积极的指导作用。沿历史的脉络梳理这些思想，可以将它划分为以下3个阶段：（一）古代

9、的城市规划理论（一）古代的城市规划理论古希腊和古罗马是古代西方城市发展较快的时期。古希腊的建筑师希波丹姆提出把城市分为圣地、公共活动中心和住宅区，这是世界上最早的城市功能分区思想之一。古罗马的维特鲁威在他的建筑十章中，论述了城市选址、地段划分和广场规模等问题，是世界上最早的城市规划著作之一。中国封建社会的城市规划经历了从里坊制到街坊制的转变。 （二）近代的城市规划理论在城市中建造大片公园绿地，改善市区的生态环境，起源于19世纪50年代末。1859年，美国的建筑师欧姆斯特在纽约曼哈顿区的中心设计了中央公园，打破了市区总是布满密集房屋的旧观念。从设置公园发展到用绿化带分隔市区，逐渐成为一种新的城市

10、空间概念。 西班牙的工程师索里亚于1882年提出的带形城市理论。 1902年，英国记者霍华德提出了“田园城市”的理论。1910年法国的建筑师嘎纳尔在规划工业城市中，把工业区、港口、铁路和居住区在用地布局上严格地区分开来，这是城市规划史上第一次比较全面地进行城市功能分区的实践。英国生物学家格迪斯1915年出版了进化中的城市一书，第一次从区域经济出发，考察城市规划。在他的理论影响下，从城市规划逐步产生了区域规划。 1922年，英国伦敦规划委员会总顾问昂温提出了建设卫星城市的理论。1929年，美国的规划师佩里提出的邻里单位理论，主张以城市干道所包围的区域作为邻里单位。 德国地理学家克里斯泰勒在193

11、3年提出的“中心地”理论，率先论证了城市体系对城市规划的影响。 雅典宪章是城市规划理论史上一个重要的里程碑。1933年，国际现代建筑协会在希腊的雅典召开会议，讨论和通过了第一个国际性的城市规划大纲，即雅典宪章，综合反映了当时各国城市规划理论的最新成果。(1)居住、工作、游憩和交通是城市的四大基本活动，城市规划的目的是为了保证这四大功能的发挥。(2)居住是城市的第一个活动，住宅区应该占用城市中最好的地区。在人口密度较高的地区，可以建造间距较远的高层住宅，留出必需的空地，以便配置公共娱乐设施和停车场所，而且使住宅得到阳光和景色。应该严禁沿着交通要道建造住房。(3)人的需要和以人为出发点的价值衡量是

12、城市规划成功的关键。(4)城市规划是一种基于长宽高三维空间而不是长宽二维空间的科学，必须注重高的要素。(5)必须使城市规划成为法律，以保证其实现。半个多世纪过去了，雅典宪章所阐述的这些基本观点，仍然具有很强的指导作用。芬兰建筑师沙里宁1942年提出“有机疏散论”，对二战后欧美城市的重建，产生过重要的影响。他认为应该把工业疏散到郊区去，在市区可以保留事业单位和行政管理部门，把个人日常的生活和工作做集中布置，开辟所谓“日常活动区域”，减少市民上下班的时间和交通拥挤。（三）现代的城市规划理论（三）现代的城市规划理论 法国经济学家佩鲁于1955年提出的“增长极核”理论 。20世纪60年代以来美国实施大

13、城市市区复兴计划。70年代初，西方国家的城市规划理论对功能主义进行反思，认为按照功能主义观念设计的产生空间结构是一种严格的、逻辑的、理性主义的系统，但它是单调乏味的。在反功能主义思潮的影响下，出现了所谓建设有“人情味”城市的动向。马丘比丘宪章是城市规划理论史上的又一个里程碑。1977年，一些国家的著名建筑师、规划师、学者和教授在秘鲁的首都利马集会，所通过的宪章签署仪式在秘鲁的古文化遗址马丘比丘进行，所以被称为马丘比丘宪章。它是雅典宪章的姐妹篇，旨在回答城市规划所面临的新问题。(1)城市的功能分区是相对的，同时要考虑它们之间的联系，有利于城市整体功能的发挥，(2)城市的每一座建筑物是统一体中的一

14、个单元，需要与其他建筑物进行对话，从而完整其自身的形象；(3)应鼓励住房的使用者参与住房设计。所谓人民建筑是没有建筑师的建筑。只有当设计与人民的风俗习惯自然地融合在一起的时候，这个建筑才能对文化产生最大的影响；(4)大城市的交通政策是使私人汽车从属于公共交通。 在20世纪80年代，城市规划理论中兴起了技术派。 20世纪90年代以来，城市规划理论中的环境派引人注目。 综上所述，城市规划的基础理论、基本知识和基本技能应包综上所述，城市规划的基础理论、基本知识和基本技能应包括传统与现代的城市规划两个部分：括传统与现代的城市规划两个部分：传统的城市规划主要以工程技术为主体，依据一定时期社会经济发展目标

15、，拟订城市的性质、规模，合理组织与安排人们的生活与文化娱乐服务基础设施，拟订建设项目开发时序，创造理想的人居环境。传统的城市规划是从工程技术角度来解决城市功能与城市构图美学等问题，即由传统的从建筑学领域演化而来的城市规划思路；现代的城市规划已从工程技术领域走向自然科学与社会科学的融合，注重对城市物质与社会双重特性的解释，对社会经济现象、城市历史文化的认识，对城市问题的解决的对策等的综合研究。现代城市规划包含了城市经济发展规划、市政工程建设规划、城市空间环境规划、城市历史文化保护与发展规划等内容。现代的城市规划是以城市社会、经济、环境复合生态系统为以城市社会、经济、环境复合生态系统为研究对象的综

16、合性规划，研究对象的综合性规划，建筑只是城市环境中的一个组成要素，其研究目的是为人们提供理想的生活、学习、工作、休闲的环境与场所，创造城市良好的物质环境空间，保持城市社会精神和艺术文化的有效继承和有机创造。现代城市规划着力于考虑在多元社会中，怎样把社会的各种在多元社会中，怎样把社会的各种价值观综合成反映社会需求的公共利益，价值观综合成反映社会需求的公共利益，预测城市社会、经济、环境的发展目标，创造良好的经济发展环境和改善城市社会，合理配置城市资源，引入当代科技进步的动力来解决城市问题，把人类的生存空间放在城市生态系统这层面上来考虑，即以解决城市问题为切人点，促进城市的正常运转与可持续发展，促进

17、城市发展，建立动态监控发展模型。三、城市规划的作用三、城市规划的作用（一）宏观层面上看，城市规划具有的基本作用城市规划是经济建设与城市建设的结合体，它从城市建设上保障经济建设的发展城市规划是城市发展的蓝图，它指明城市的性质、发展目标和发展规模城市规划是用地和建筑的规范，它促进个别和城市整体的土地和建筑的效益 城市规划是市民生活质量的卫士，并通过指导产业设施、基础设施和生活设施的建设，提高市民的生活水平（二）从微观层面上看，城市规划具有的制度作用 在我国现行的城市土地管理制度下，城市规划不只是提供技术服务，还具有以下制度作用：促进城市土地资源的合理配置确定城市公共物品的提供 推动城市经济的发展

18、降低交易费用，减少寻租行为 三、我国城市规划及其发展三、我国城市规划及其发展（一）我国城市规划的发展历程（一）我国城市规划的发展历程1、以计划经济为主导的开创时期 “一五”计划开始是我国城市规划的第一个春天，开创了以计划经济为主导的城市规划工作，迎来了八大重点城市的成功和城市规划在全国的普遍开展。 计划经济体制下的规划工作，强调集中统一，规划本身作为法律，以比较经济的办法，建设起一批重点工程和重点城市，规划设计的形式也比较严整有序。 2、以社会主义市场经济为主导的发展时期改革开放后我国城市规划迎来了第二个春天 。社会主义市场经济体制下的城市规划，既要根据国家计划，又要按照市场要求，规划设计要求

19、灵活、滚动，适应开发经营，其形式也趋向多种多样，符合多种目标的需要。 面对21世纪的更大规模的城市建设和可持续发展两大目标，规划工作的职责和城市化的新发展，必然将把城市规划推向新一轮的发展和提高，我国城市规划工作正迎来了第三个春天。 （二）我国城市规划的特点 计划经济下的城市规划是国民经济计划在空间上的具体安排，其主要任务是把国民经济计划确定的建设项目和内容落实到蓝图上，通过综合平衡求得空间的秩序。这一职能决定了中国城市规划的传统是以物质规划为主，即便在今天，中国的城市规划也并未脱离物质规划为主的传统。大量的规划行为和实践活动表现为绘制城市或地段设计蓝图，我们规划师的构成也以建筑师，设计师、工

20、程师为主。改革开放以后，中国逐步引入了市场经济机制。随着越来越多的投资者介入城市开发，城市的发展过程变得日益难以把握和控制，城市建设行为的利益多元化趋势越来越明显，城建开发从项目内容，选址到最终建设的过程越来越受市场规律的左右。 （三）我国城市规划的发展（三）我国城市规划的发展 从西方城市规划理论的发展历程中，我们可以得到许多的有益启迪。针对中国目前的现实，尤其值得注意的是以下4个方面的内容： 在市场经济条件下，城市规划作为社会理性的代表，承担着避免和防止市场失效、促进经济发展的职责。 公众利益的界定必然涉及价值观，西方规划界已经走过了单纯由技术专家决定的历程，尝试引入更民主的公众参与、讨论、

21、协商从而达成一致的意见。 西方城市的发展历程表明：市场存在失效，政府规划干预也有失效。因此，种辨证客观的态度是寻求种混合体制：既能让市场发挥其效率，又能保障社会公平，因为可持续发展需要交融的效率和公平。 城市规划自身需要不断发展，西方的城市规划正是在回应各种社会需求、变革和挑战的背景下，不断地发展、壮大、成熟。 第二节第二节 城市规划的编制城市规划的编制 我国的城市规划是由城市权力机构制定、并经上级政府批准的在一定年限内关于城市性质、规模和发展目标等部署，以及城市用地、建筑和设施等布局的地方性法规地方性法规或有法律效力的文件。或有法律效力的文件。一、我国城市规划编制的原则一、我国城市规划编制的

22、原则从实际出发，与国家和地方的经济技术水平相适应的原则保护城市生态环境和历史文化遗产的原则有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学文化教育事业的原则 合理用地、节约用地的原则以人为本的原则 二、城市规划的编制权限二、城市规划的编制权限我国的城市规划法规定了城市规划的编制权限。国家建设部的城市规划局和省、自治区、直辖市的政府分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。设市城市的总体规划由市政府负责组织编制，分区规划由市政府的城市规划部门负责组织编制，县政府所在地镇的总体规划由县政府负责组织编制。其他建制镇的总体规划由镇政府负责组织编制。 三、城市规划编制的

23、程序三、城市规划编制的程序 根据我国城市规划法和国家建设部的城市规划编制办法，我国的城市规划分为三种类型：城市总体规划、城市分区规划、城市详细规城市总体规划、城市分区规划、城市详细规划。划。城市总体规划是指导城市建设的纲领性文件，是分区规划和详细规划的基础，是城市政府进行城市规划管理的法律依据。 城市总体规划的期限一般为20年，建制镇总体规划的期限可以为1020年。 编制城市规划，一般分为下列两个阶段进行。第一个阶段；编制城市总体规划。第二阶段，编制城市详细规划。编制城市总体规划又分为七个步骤：编制城市总体规划又分为七个步骤：第一步，勘察、搜集和分析城市的基础资料。 第二步，编制城市总体规划纲

24、要。第三步，起草城市总体规划。第四步，上级政府部门、专家学者和市民评议城市总体规划草案。第五步，城市政府全体会议讨论、通过城市总体规划草案后，由市政府向市人大提交关于城市总体规划的议案，提请市人大审议和通过城市总体规划。第六步，上级政府审查、批准城市总体规划。 第七步，城市总体规划的修改。 深圳市城市规划的特点其规划体系按自上而下的层次分为城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图。各环节、层次逐层深入、环环相扣。其中，总体规划立足于制定全市性宏观目标和规划策略；次区域是对总体规划的深化和完善，制订次区域内的规划行动纲领；分区规划重点指向城市建设控制，着重对总体规划和次区域规划制定

25、的策略和纲领进行技术落实；法定图则通过一系列严格且具有可操作性的技术管理规定，对开发实施具体的控制和指导；详细蓝图则对具体地段提出详细控制原则和引导方案。第三节 我国城市规划的实施和管理 “三分规划，七分管理”，城市规划管理是实施城市规划的重要手段。 实施城市规划，就是指按照法定程序编制和批准的城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市规划管理的有关法规和具体规定，采用法律的、社会的、经济的，行政的管理手段，对城市的各项建设用地和建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市的各项建设事业有计划有秩序地协调发展的一系列管理活动。 一、实施城市规划的管理机构和管理体制一、实施城市规划的管理机构和管理体

26、制我国建设部城市规划局是国家对城市规划的主管部门。其主要职责是：负责全国城市规划的管理工作，制定城市规划的政策和城市规划法规，组织指导全国城市总体规划和详细规划的编制工作，负责办理国务院交办的总体规划的审查工作，负责城市规划区内的土地规划管理，参与区域规划和重点项目选址和可行性研究等工作。各省、自治区政府的建设委员会或城乡建设厅负责本省区内各省、自治区政府的建设委员会或城乡建设厅负责本省区内各城市的城市规划管理工作，并下设城市规划处负责处理日各城市的城市规划管理工作，并下设城市规划处负责处理日常事务。常事务。它们的管理是间接管理，主要负责审批城市总体规划，检查执行城市规划法的情况，制定本省、自治区城市规划管理的规章等，对城市用地、建筑等直接的规划管理由各城市的政府负责。在直辖市中，北京、上海