论政府在公共管理中的地位和作用分析研究 行政管理专业

1、论政府在公共管理中的地位和作用摘 要中国当代社会转型所带来的权威性危机和管理危机造成了民众对政府的不信任，社会矛盾不断。地方政府作为中央政策的执行者和地方利益的桿卫者，在面对社会普遍怀疑时必须认真扮演其在公共管理活动中的角色，提高公共管理质量和效率，切实维护好社会公共利益和公共秩序，提供优质公共服务。为满足中国民主与法治要求，推动中国地方治理方式改革，完善地方政府公共管理的效率和水平，必须明确地方政府在公共管理中的地位与作用，从而加深政府对自己角色重要性的理解和群众对政府的信任。关键词：公共管理；政府；地位；作用AbstractChina contemporary social transfo

2、rmation brought about by the authority of the crisis and crisis management has caused the people do not trust the government, social contradictions. The local government as a rod Wei central policy executor and local interests, in the face of society generally doubt must be careful to play its role

3、in public management activities, improve the quality and efficiency of public management, and earnestly safeguard the public interests and public order, provides the high quality public services. In order to meet the requirement of democracy and rule of law in China, promote the reform of China'

4、s local governance, improve the efficiency and level of local government public management, must make clear the local government in the public management status and role, so as to enhance the trust in government and the masses understand the importance of their role of government.Keywords: public ma

5、nagement; government; role; role目 录摘 要1Abstract1引言3第一章 公共管理内涵31.1 公共管理定义31.2 公共管理作用31.3 公共管理主体4第二章 政府在公共管理中的地位和作用62.1 推动政府职能转变62.2 提供优质公共服务6第三章 政府在公共管理中存在的问题63.1 自身定位认识不清63.2 行政效率低下7第四章 提升政府公共管理对策74.1 树立公共服务意识74.2 提升办事效率8结论8参考文献10引言作为一门独立的学科，公共管理诞生于20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。随着社

6、会的进步和科学的发展，公共事务越来越多，社会对公共服务的需求越来越大，公共管理学研究的领域和发展空间也越来越大，越来越发达。但就对公共管理、政府在公共管理中的地位与作用，以及公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。本人对公共管理进行理性思考的基础上，就上述问题提出个人理解，供商榷指正。第一章 公共管理内涵1.1 公共管理定义公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定一直都有着不同的看法。但不管是哪一种看法，公共管理主要是指公共管理着为了有效的维护和实现公共利益，依据法律的有关规定，采取必要的手段和方法，以提供公共服务和公共产品作为主要形式，对涉及到公

7、众利益的社会事务开展的不以盈利为目的各种管理活动。公共利益是基于社会成员不同的个人利益而产生和抽象出来的，有着较为普遍的社会性和共享性。众所周知个体的利益是十分现实的利益，因此公共利益也就不是虚无缥缈的，而是真真切切的。另外个人利益也是有着一定差异性的，公共利益很难弥补这种差异性，有时候还会因为这种差异性的存在造成公共利益和个人利益之间的冲突。因此公共利益并不是个人利益总和，而是要以实现和维护公共利益作为目标。 因此公共管理并不能满足每一个体的实际需求。1.2 公共管理作用公共管理以实现和维护公共利 益为目的。可以认为，公共利 益是基于社会成员个人利益产 生，并从多种多样的具体的个 人利益中抽

8、象出来，具有普遍 性、共享性和社会性的利益。 由于个人利益是现实的，所以 公共利益并不是虚无的。同 时，个人利益又必然是具有差 异性的，公共利益难以体现这 种具体的差异性，甚至有时会 因这种差异性的存在而造成与 个人利益的冲突和抵触，所以， 公共利益不是也不可能是个人 利益的总和。因而，公共管理 也必然只能以实现和维护“公 共利益”作为目标。1.3 公共管理主体随着社会主市场经济体制 的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，导致政府在公共管 理领域的责任扩大，以行政手段实施公共管理。公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府

9、、非政府组织(包括非营利 性组织、营利性组织)与民众作为平等主体共同承担起公共 管理的职责；政府在公共管理方面只承担有限责任。这有几点原因：首先，这是由公共管理的社会历史性所决定的。在国家出现以前，“公共管 理”由氏族社会承担。国家出现以后，政府才成为公共管理的主体。在国家消亡后，公共管理的职能必然要回归社会。而且，在一些西方发达国家的带动下，许多国家政府公共管 理职能逐步弱化的趋势已经显现。其次，政府利益与公共利益是可分离的。公共管理的目的是要实现和维护公共利益。就一般情况而言，政府所关注和追求的利益与公共利益应该是一致或趋同的，而且，国家的民主与文明程度越高，政府的民意支持率越高，这种一致

10、性越强。但是，无论这种一致程度有多高，政府利益与公共利益仍然是两种不同的利益，不会始终保持一致甚至是相同的利益取向。即使是对待政府与民众有共识的 事务时，情况也是如此。这种情况在现实社会中屡见不舍鲜具有公共管理职能，行使着公共管理职权的政府，必然要陷入进退维谷的两难境地。但是，无论政府处于什么处境，有一点是肯定的：只要是不能代表和体现公共利益，那么，在这个领域或时期就不能成为公共管理的主体。再次，公共管理有别于行政管理。由于管理的目的、对象、主体、手段和侧重不同，公共管理与行政管理是有着根本区别的。其中，最重要的一点区别在于前面反复强调过的一公共管理以实现和维护公共利益为目的，相对于行政管理，

11、它的政治色彩、组织的严密性和管理的程式化、模式化倾向要弱很多，而对管理专业性、针对性和灵活性要求却明显高于行政管理。公共管理往往尊从或者受制于最有发言权的专家或权威，而不在于这些人的行政职务或是等级。关于这一点，在应对SARS公共卫生危机的过程中体现的尤其充分，面对这样一起突发的公共卫生事件，我们所采取的并不是公共管理的方式，政府运用的更多的是行政管理手段一无论是 SARS初始时由于信息不畅、隐瞒疫情、控制不力导致可控疫情的曼延，还是在有高官因防控疫情不力而被免职后，许多地方政府开始不讲条件、不计成本地采取缺乏科学指导，被政治化、扩大化了的措施，造成巨大的资源浪费，其根源皆在于此。由于疫情的迅

12、速有效控制，人们更多地，也更愿意肯定这种并不科学的管理方式，而对以行政手段进行公共管理的弊端和由此造成的不良后果却并未引起应有的重视和深刻的理性的思考。最后，政府传统官僚体制造成的公共管理失效。1、官僚体制同公共管理“以民为本”的理念有距离。公共管理“管理”的是公共的事务，是大家的事，所以应该体现民本原则，坚持“公事公 办”，即充分了解民情、尊重民意、体现民愿、集中民智，发挥民众的主观能动性，大家的事情大家办。而受到中国“官本 位”传统文化的影响，政府更习惯于按照“官为民本”的思想，将自身定位于民之“父母”。表现在公共管理领域就是政府主导，民众被排除在外或者是被动地参与，政府不能完全代表 公共

13、利益。2、官僚制组织形式导致低效率。一方面，现在的政府仍然是等级森严的官僚制组织。由于政府的运行仍然以严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务为特征，在保证组织稳定的同时，导致行动迟缓且程序繁琐。另一方面，政府体制具有权力集中化的趋势，政府经常陷入增长怪圈：政府越大，推动政 府增长的力量就越强一一预算扩张将导致任命更多官员和录用更多公务员；一旦进入角色，这些人又会立即着手扩大预算，减少单个人的工作量，任用更多的人，支持更多的支出项目”。政府的过度扩张不仅抑制经济增长，而且很多政府活动被证明是无效的。这往往使 得政府体制对公共管理中的新 问题和突发问题反应迟缓，进 而导致管理失效。

14、3、政府也可能是不公正的。在现实生活中，国家中的各个利益集团、各个党派的利益争夺会影响着政府的行为。国家权力可能为某些人、某些社会集团或某些社会阶层或阶级所掌握，所以，政府公权有可能为了少数人的利益而被私用。第二章 政府在公共管理中的地位和作用 地方政府作为国家权力在地方上的代表，在公共管理活动中占据强势主体地位，发挥主导作用。然而在社会主义市场经济条件下，地方政府为促进社会经济的发展，要保证自身权力的平稳运行，时刻牢记自身在地方经济发展中的居中地位，不能运用行政权力过度干涉经济发展。地方政府通过协调中央和地方利益，规范社会秩序以及提供公共服务， 维护社会稳定，推动地方经济发展来实 现其公共管

15、理职能。其主要作用包括以下几类：2.1 推动政府职能转变随着政企分开改革的进一步深入，政府职能应从微观领域转变为宏观公共管理。在公共管理活动中，通过政府公权力来解决政企不分、政资不分、产权模糊等深层次历史遗留问题，推动企业发展。同时，政府在公共管理活动中可对国有资产进行合理规划，区分开中央政府和地方政府的产权、财权和事权，改变国有资产条块分割、经营责任不清的历史遗留问题。2.2 提供优质公共服务政府掌握着国家公权力，在公共管理中处在一个比较强势的地位。在实践过程中，作为社会活动的维护者和公共服务的提供者，政府有义务也有必要在公共管理活动中应用自身的权利从医疗、社会保障以及经济方面为地方的老板姓

16、提供更好的华宁，以此来改善群众的生活水平。第三章 政府在公共管理中存在的问题3.1 自身定位认识不清一些政府在公共管理活动中没有能够正确的认识到自身作为公共服务提供者的重要职责。在公共管理的过程中经常会出现对于权利的不当使用，还有一些地方政府在管理的过程中还会寻找制度的空隙来谋求自身的利益。而在大部分情况下群众的利益和政府的利益是相对的，作为政府部门在工作的过程中要自觉地服务于群众的利益，为群众的利益着想，这样才能够增强群众的满意度。而如果政府过度的追求自身的利益，群众的利益必将受到一定的损害，进而会产生对于政府的不满。这不仅仅使得政府的公权力遭受到了破坏，也是的政府形象受到一定的影响。3.2

17、 行政效率低下地方政府机构部门间未曾发现团队协同合作在公共管理活动中的重要性。大部分公共管理活动的实施需要多个政府部门协调一致工作，而地方政府由于各方利益错综复杂，部门间利益存在对立情况，加之同级政府部门中缺少一个核心领导部门，这就造成了在公共管理活动过程中部门之间经常会发生冲突，争夺利益瓜分或者互相推诿责任，不作为或乱作为现象严重，政府行政效率低下，公共管理水平低。第四章 提升政府公共管理对策4.1 树立公共服务意识公共价值观是整个公共管理最为重要的核心，公共管理中的公共可以被理解为"大家"的意思，她的主要含义是指整合社会成员之间的集合。由此可见公共管理强调的是一个大众化

18、的公共意识，是整个公共管理理念的立足点和出发点。所以在公共管理的过程中，政府首先要能够树立起"公共"的意识，这是开展各项工作的基础和前提。服务是现代社会公共管理最为主要的职能和手段，也是提升公众对于政府工作满意度的重要内容。政府在公共管理的过程中主要是要为社会成员提供良好的公共服务和优质的公共产品，通过服务的最优化促进公共管理能够产生良性的循环。这中间特别需要强调的是公共管理所需服务的提供也应该是以市场的实际需求为导向的，能够为民众进行自愿选择的。但是目前政府所义工的服务，很多还有着强制性的特点，这不利于公共对于政府满意度的提升。所以在公共管理的实践过程中政府应该从&quo

19、t;管理型"向着"服务型"的方向积极进行转变，这样才能够更好的提升公共管理的水平，促进公众对于政府管理满意度的提升。“服务”是现代社会公共管理最主要的手段和职能。现代社会主张的公共管理责任就是为社会成员提供公共产品和公共服务，为公共事业提供有利的运作平台和政策支持，通过服务的最大化和最佳化促进公共管理形成良性循环。特别需要强调的是，公共管理所需服务的提供也应该是以市场需求为导向，可以为民众自愿选择的。而在我国，目前政府提供的公共产品和服务，却有很多属于强制性提供，如外语教育、城镇职工基本医疗保险等，并非根据公众需要提供，但政府通过制定政策的方式，迫使接 受服务者放

20、弃选择权，只能无条件接受服务。这并不是我们所期望和倡导的服务观念。新公共管理要求政府必须实现由 “管制型”政府向“服务型”政府的转变。4.2 提升办事效率政府之所以成为现实社会公共管理的最主要主体关键在于一直以来，大多数人认为公共物品和服务的生产与提供不能通过市场在资源配置方面的基础性作用来解决，只有政府才能成为公共服务的唯一提供者。因此，在探讨改善公共 管理的途径时，人们往往着眼于政府本身，包括改善公共行政、职前教育、在职培训、公务员制度改革、绩效预算、零基预算、定量方法、目标管理、全面质量管理等等。所有这些曾经或者将来还会有效，但他们未能意识到政府是公共服务的唯一提供者这一最根本的结构问题

21、，恰恰是政府服务绩效不佳的最主要原因。我们强烈反对私营部门垄断，这是因为如果缺乏竞争和自由选择，公众利益就会受到损害。但在公共部门我们却反其道而行之，偏偏依靠政府这一垄断机构来提供公共服务。是否因为垄断者是政府，它就会自然而然地为公共利益服务 呢？我认为，在相同的制度约束下，公共垄断者很可能与私营垄断者的行为趋同。所以，只有在公共管理中合理引入竞争机制，打破政府的垄断地位，才能更好地维护公共利益，更好地提供公共产品与服务。公共管理中引入竞争机制要有意识采取一些战略措施，创造服务中的自由选择机会，大力发展包括社会中介组织在内的非政府组织，完善竞争环境，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。可以

22、采用委托授权，比如合同承包、特许 经营等，或政府撤资，把一部分原属于政府的公共产品生产权出售给企业、非政府组织、公众等形式，改变政府在公共产品生产中的垄断地位。结论西方新公共管理模式的理论和实践都已经充分表明,新公共管理模式即市场化模式,在一定程度上适应当代市场经济的发展、促进社会的进步、满足政府提高绩效的要求。结合我国的实际情况,我国政府构建自己的公共管理模式,除了要解决自身的缺陷!不适之处外,还要借鉴西方国家公共管理模式中有益之处,只有这样才能更好地为我国政府公共管理模式的建立服务。在我国,随着市场经济的蓬勃发展,政府的职能和社会角色都在发生着显著的变化。那么,以顾客为导向、受企业精神影响

23、和推动的!注重公共服务型的政府公共管理模式必然替代传统的重控制、轻服务的官僚制的政府"虽然我国政府在实施目标管理等方面也做过探索,但仍然存在着不少的问题,这些问题的解决,就需要我们学习西方发达国家新公共管理的成功的经验,以加快建设我国政府的新公共管理模式步伐,使我国政府与经济和社会协调发展,适应未来的需要。建设以企业精神影响和推动的公共服务型的政府公共管理模式,是我国政府适应社会主义市场经济发展和进一步转变政府职能的需要。西方国家在“政府再造”的要求下,建立了“新公共管理”模式,并在实践中取得了公认的效果。因此,借鉴西方的政府新公共管理模式十分必要"这是我国政府公共管理与世

24、界接轨的要求,也是吸收当代政治文明有益成果的需要。在借鉴西方新公共管理模式成就的基础上,也要发扬我国政府的优良传统,形成具有中国特色的公共管理模式"这一模式目前还不能概括出理论的框架,因为它需要实践经验的大量积累;然而我们可以肯定这一模式建设的基本取向是趋向于以下几个内容的：以企业化模式取向,借鉴企业精神影响和推动的公共服务型的政府的建设,并改革我国政府的服务职能模式;以公民参与模式取向,完善我国政府的决策机制,并逐渐形成新型的民主决策模式;以放松规制模式取向调整我国政府和各种社会主体之间的关系,力求建设一种和谐的政民关系模式;最后以社区政府模式取向保持和发扬我国政府的优良传统,以有助于有中国特色的公共管理新模式的最终形成。这种模式取向的研究,即政府的公共管理到底以哪种公共管理模式为取向,是个值得我们年轻学者探讨的有意义的课题。参考文献1 梁玉萍. 政策在公共管理中的地位及作用J. 中共山西省委党校学报. 2001(06) 2 刘丽,张轩. 海洋公共管理:政府的角色定位与实施J. 学术交流. 2013(11) 3 刘学,齐慧姝. 我国现阶段公共管理活动的价值取向J. 商业文化(学术版). 2007(10) 4 陆远权,张基斌,陈夏璐. 公共管理与私人管理的同质性研究J. 重庆行政(公共论坛). 20