论行政裁量权的自我规制分析研究 法学专业

1、论行政裁量权的自我规制摘要行政裁量权作为行政权的重要组成部分，其广泛应用于行政管理的各个领域，且近几年来呈现出日益扩张的趋势，因此，对行政裁量权进行规制一直是行政法学界研究的重要课题。传统行政法理论强调从外部对行政裁量权进行规制，但外部规制存在的缺陷已经难以实现有效控权。随着行政自制理论的兴起，行政自我规制得到越来越多行政法学者的重视，并且呈现出专业性强、成本低、效率高等独特优势。在法律制度还不够完善的今天，实现对行政裁量权的自我规制还存在诸多问题，但具有重要的现实意义。本文从行政裁量权的特点入手，通过剖析行政自我规制的理论基础，论述对行政裁量权进行自我规制的必要性，其次，重点分析目前我国在行

2、政裁量权的自我规制方面存在的问题及其成因，最后，提出实现对行政裁量权自我规制的对策。旨在建立一套科学有效的行政机关自我规制机制，完善相关理论和制度，有效地对权力滥用进行限制，对合法权益进行保护，以推动我国法治政府、法治国家的建设。关键词：行政裁量权；行政机关：自我规制前言行政裁量权是行政权的重要组成部分，也是行政法学界一直关注的重要的课题。行政裁量权广泛应用于行政管理的各个领域，且对行政相对人的合法权益具有越来越大的影响，基于此背景，对行政裁量权进行有效规制显得十分紧迫。行政裁量权行使得当有利于提高行政管理效率，保障个案实体正义，反之，其滥用则会损害行政相对人的合法权益，增加贪污腐败等现象的发

3、生，从而造成不良的社会影响。因此，有效规制行政裁量的行使对法治政府、法制国家的建设具有重要的现实意义。传统的行政法理论更加强调用外部规制的方式控制行政裁量权，我国现有的大部分学术著作也是借鉴参考外国的立法控制和司法控制模式，但随着实践的发展，外部规制所暴露出的缺陷，已无法满足有效规制行政裁量权的要求，于是，部分学者将研究方向转移到了内部规制上面。新兴起的行政自制 于立深现代行政法的行政自制理论以内部行政法为视角J当代法学，2009 年第 6 期，第 9 页。理论，为行政裁量权的控权提供了新的视角。随后应运而生的一系列内部自我规制制度也取得了显著的成效，但实践中所反映出来的诸多问题不容忽视，例如

4、，行政机关制定的规范性文件不合理、执法办案过程不规范，执法目的与立法目的不一致等，导致这种种问题的根本原因在于行政机关的组织结构不够合理，内部监督有所缺失；行政裁量基准制度的设定不够完善，适用存在困难；行政人员的专业知识、责任意识和职业道德与要求的执法能力不匹配等。我国的行政控权模式正在从外部规制向内部规制靠拢，但这并不意味着全盘否定外部规制的作用，而是在充分发挥内部规制优势的同时，使其更好得与外部规制有机结合，建立内外联动的行政控权机制 崔卓兰行政自制理论的再探讨J当代法学，2014年第一期。本文在对行政裁量权自我规制的基本概念和理论进行讨论后，对行政裁量权自我规制的现状进行分析，找出其存在

5、的问题和成因，并在这个基础之上提出实现行政裁量权自我规制的可行性对策，旨在建立一套科学有效的行政机关自我规制机制。1 行政裁量权的自我规制概述行政裁量权是行政法学的一个基本概念，对于行政裁量权的认识和理解各国存在着争议，但可以确定的是其广泛存在于行政管理的各个领域，如何正确的行使行政裁量权是理论界和实务界共同关注的重要问题。本文以行政裁量权为研究对象，从行政机关自我规制的角度探讨实现行政控权的可行性路径，下面对行政裁量权自我规制的相关理论进行论述。1.1 行政裁量权的概念及特点对于行政裁量权的定义，国内外学者存在着不同的认识和理解，至今尚未达成统一的标准，其中主要的争议点是行政裁量权的范围大小

6、。狭义说认为行政裁量权仅包括对法律效果的裁量，而广义说主张行政机关不仅在法律效果上拥有裁量权，而且在解释和适用法律的时候同样可以进行裁量 丛彦国论行政自由裁量权及其法律控制J甘肃社会科学，1998年第三期。如今被大多数学者所接受的观点认为行政裁量权 王一卒论我国行政自由裁量基准制度实践中的不足与完善J渭南师范学院学报，2017年10月是依法享有行政权的行政机关在管理国家行政事务的过程中依照法律有关规定，在一定限度内拥有的是否作为和如何作为的自由决定权。它具有以下几个特点；第一，行政裁量权是由法律授予的，这里的法律是广义的，包括宪法、法律、法规、规章等，表现形式可以是直接授权，也可以是通过法律解

7、释等合理途径推理得出。第二，行政裁量权是一种有弹性的权利，在法律授权的范围内，作为或不作为，作为的时间地点等都可以由执法者根据具体情况进行考量和选择，第三，行政裁量权的自由是相对的，它的行使要受到立法目的和行政法原则的约束，行政裁量权要在法定范围内合理适当地行使，应当符合公平正义的价值取向。1.2 行政自我规制的理论基础 随着依法治国的全面推进，政府的价值取向在实践中也发生着转变，提高自我革命能力，努力建设服务型政府成为我国行政法治的目标和方向，行政机关内部自发的控权规章制度也越来越普遍化。在这样的时代大背景下，行政自制理论应运而生，它聚焦政府自身的功能特点，从内部出发为行政法理论研究提供了一

8、个新的视角。行政自我规制是指行政主体对自身的违法或不当行为所实施的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列机制。1.2.1 宪法学基础 行政内部分权理论是行政自制在宪法学基础上的重要体现。集权管理模式不利于行政机关服务社会，也可能因为内部监督的缺失使得权力滥用。行政内部分权 崔卓兰、刘福元行政自制理念的实践机制：行政内部分权J法商研究，2009（3）：48-53是指通过行政权力的分散行使、合理配置来防止违法或不当行为的发生,以达到服务公众的行政目的。行政内部分权理论不同于传统的分权理论,它是一种经过反复实践而演变形成的创新行政管理模式，是在西方三权分立思想上的丰富和拓展。分

9、权理念强调的是“分”而不是“权”，因此分权从立法权、行政权、司法权的分离走向行政权自身的分离，即行政主体内部的决策权、执行权、监督权分开，也被称为“小三权”分离，从而形成自我约束的机制。区别于来自外界的强制控权方式，行政自制的设立和运转依赖于行政机关自身的操控，一方面体现了以政府为主体的自愿性、主动性的特点，另一方面可以有效弥补外部规制的缺陷。行政内部分权作为行政监督的前提条件，充分体现了行政自制的本质属性以及价值取向，能够有效防止和遏制行政权在行使过程中的盲目和武断，实现科学的分权制约。1.2.2 行政法学基础 软法规制是行政自制在行政法学基础上的重要体现。硬法和软法是法律的两种主要表现形式

10、，硬法是指那些能够依靠国家强制力保证实施的法律规范，软法则不需要国家强制力作为保障来实施，它不一定具有完整的法律效力但也是拥有社会时效性的。在对一般的行政权采取控制的时候，多采用硬法规制的方式，但在规制行政裁量权方面，软法的作用更大，这是由行政裁量权的特点决定的。软法的制定更多的体现了行政机关的主观能动性和社会公众的协商参与性，这与行政自我规制强调的自主柔性控权有着异曲同工之妙，行政裁量权自我规制的主要方式包括立法目的、立法精神、法的基本原则、时事政策、裁量基准、行政惯例等，这都集中体现了软法规制的模式。软法规制和行政自制之间是相互配合运作的，首先由软法设定相关的柔性条款，然后行政主体以软法为

11、依据进行自我规制以最终实现对行政裁量权的内部制约。 1.3 行政裁量权自我规制的必要性传统行政法学理论强调从外部对行政裁量权进行规制，但随着实践的发展，完全依靠立法机关和司法机关的规制模式暴露出诸多缺点，已经难以实现有效控权。行政自制理论的兴起，和实践中其呈现出的独特优势表明通过行政机关自我规制来控制行政裁量权是大势所趋，它已成为行政控权不可或缺的一种方式，也是理论界和实务界共同关注的重中之重。1.3.1 外部规制的功能缺陷通过外部对行政裁量权进行规制所产生的积极作用是毋庸置疑的，但单纯的依靠外部规制远远无法达到科学有效的控权。行政自制逐渐成为法治政府建设的重要途径，主要是因为传统外部规制方式

12、存在局限性。就立法规制而言，首先，法律具有抽象性和规范性，它无法对行政管理领域的各种复杂情形做到事无巨细的规定，因此在行政执法人员适用法律条文时可能因个人综合素质的参差不齐而有不同的理解，从而造成同案不同判。其次，行政管理事务既专业又复杂，大多数立法者在这方面不具备相应的知识，因此只能根据一般性原则对具体事项做出规定，有时欠缺合理性。司法规制同样的存在其弊端，首先，司法审查缺乏时效性。作为事后规制的一种，它是以诉讼模式进行的，因此经历的时间周期较长，过程较复杂，其次，司法审查的受案范围有限。一般法院只审查侵犯行政相对人人身权和财产权的具体行政行为，而对抽象行政行为没有单独列入其中。最后，法院无

13、法独立行使司法权。由于我国的行政体制尚不健全，法院对当地政府有所依赖，行政权经常会对司法权进行干预，因此所做出的裁判可能有失公平，也很难得到社会公众的认可，更重要的是有损司法在人们心中的权威形象。1.3.2 内部规制的特殊意义将行政机关自我规制作为行政裁量权的规制方式之一，相比外部规制而言，有以下几点优势，第一，针对性强，行政裁量权自我规制的主体是行政机关及其工作人员，他们拥有专业理论和专业经验，在执法过程中更了解哪些方面需要加强，以及如何改进，制定出的规则也具有较高的可操作性，一方面可以促进行政裁量权合理地行使，另一方面可以有效防止权力滥用。第二，成本较低，行政裁量权的自我规制是行政主体自愿

14、设定并遵守的，不需要动用昂贵的立法资源和司法资源，第三，效率较高，行政主体作为自我规制的主体，既是权利的行使者，又是监督管理者，对于自己或者上级制定的规章制度，他们会以更加严谨的态度去遵守并执行，在出现问题时，能够及时的发现并予以纠正，使问题在内部得到解决，而不是等到问题扩大后才发现或者依赖事后救济途径去纠错。2. 行政裁量权自我规制的现状在新的时代背景下，政府的责任意识和自我革命能力在不断提高，行政机关自我规制的各种制度措施也相继出台并取得成效，但就目前来看，行政裁量权的不恰当行使和行政管理效率低下等问题仍然存在，这说明我国在行政裁量权自我规制方面的机制体制不够完善，控权缺乏力度。本章从实践

15、中所反映出的问题入手，对行政裁量权自我规制的现状进行分析，并找出问题的成因，以便更好的提出有针对性的建议措施。 2.1 行政裁量权自我规制存在的问题2.1.1 权力集中导致寻租空间大权力过于集中的掌握在小部分行政官员手中，会使得其在行使权力时变得盲目和专断，甚至在利益的驱使下，将手中的行政裁量权明码标价，极易滋生腐败，在这样集权监管的模式下，行政权无法得到有效的监督和制约。郑筱萸腐败案 何晓荣药品行政裁量处罚权的自我规制研究是一个很好的例子，他作为原药监局局长，在任期间利用职务之便，大力推行GMP和GSP药品认证制度，其目的不是提高对药品的监管力度，而是以此降低药品生产标准，并通过帮助某些企业

16、生产假药来谋取私利。原广西自治区主席成克杰 韩传广韩传广论行政裁量权的控制以行政自制为视角D中南民族大学，2012.5也存在同样的情况，他在项目审批、贷款放款方面一手遮天，权力十分之大。不仅如此，他还对批评其做法的人进行打击报复，迫使敢于发声的人免去职务，退休回家。在这种行政权力被垄断的状态下，掌大权的人不仅能自己逃避监督，还能让监督主体受到压迫。由此可见，行政权应当以一种合理的分配方式交给不同的主体来行使，权利集中行使使得行政机关不能及时发现错误和纠正错误，所以无法达到行政机关自我规制目的的实现。2.2.2 行政裁量基准适用混乱法律赋予给行政主体的行政裁量权是较为宽泛的，因此为了适应更多具体

17、复杂的情形，实践中建立了行政裁量基准制度。裁量基准是专门为规范行政裁量权行使而制定的，它将抽象的法律条款具体化，将执法者的选择空间限定在更小的范围内。但是，在裁量基准的适用过程也存在着标准不一、效力模糊的现象，由于我国各级行政机关在本辖区范围内各自为政，上下级制定的裁量基准也可能存在冲突，在参差不齐的执法标准面前，执法者往往无所适从，容易造成行政违法行为。同时，法院对待裁量基准的态度也不统一，周文明案 高秦伟论行政裁量的自我拘束J当代法学，2014年第一期是体现裁量基准法律效力的典型例子，本案中，周文明驾车超速行驶，文山县执法民警在对其进行处罚时，并没有执行云南省公安厅制定的行政处罚裁量基准，

18、而是依照法律规定的最大数额进行罚款。一审法院变更了罚款数额，被告不服提起上诉，二审法院认为行政处罚裁量基准是公安厅内部制定的规范性文件，它的效力比法律法规低，因此支持了被告的诉讼请求。由此可见，裁量基准是没有法律强制执行力的，在遇有特殊情况时，可以不适用相关规定，但一般来说，裁量基准是执法者必须要遵守的行为规范，否则就形同虚设，无法起到自我规制的作用。 2.2.3 行政执法程序不规范行政自制应当贯穿于行政执法的全过程，包括事前、事中和事后 。但我国长期以来是一个重实体，轻程序，重惩罚，轻预防的国家，因此我国至今都没有一部完整统一的行政程序法 ,权力机关在行政裁量权规制方面的立法也较少，因此各个

19、行政管理部门通过制定行政法规、规章来扩大部门职权，以谋取最大的部门利益。这些年来不断曝光的违纪违法事件，反映出行政执法程序仍然存在着许多不规范的地方。例如，某些人员在执法办案过程中为了提高效率，严重违反程序法的规定，先办案，后立案。其次，在法律法规没有做出明确规定时，执法人员也没有自觉地遵守正当程序规则。听证程序对一个行政案件而言是至关重要的，它是保证行政行为合理适当性的重要途径，行政相对人和与行政行为有利害关系的人都同样拥有听证的权利，但我国的行政处罚法没有将利害关系人列为参与听证的对象，执法人员也不会向其说明理由、告知听证等，并且信息公开工作也做得不到位。由此可见，若不能对行政行为的事前、

20、事中程序加以规范控制，亡羊补牢式的事后监督不能有效实现行政机关自我规制的目的。 2.2.4 执法目的与立法目的不一致行政裁量权如同一把双刃剑，行使得当可以有效实现行政目的，相反，权力滥用就会有损实质正义。执法人员在办案过程中经常会遇到法律条文缺乏细致规定的情形，因此在适应于具体案件时，就需要依赖执法人员的专业知识和实践经验来进行判断，在做出具体的裁量行为时，要充分考虑立法目的和法律原则的限制。但是，由于执法人员的个人综合素质不尽相同，所以违背立法精神的执法行为还普遍存在。在日常行政管理过程中，执法人员在行使行政裁量权时，可能因为品质问题故意对不相关因素进行考虑，也可能因为知识缺陷，不知道如何正

21、确行使而造成行政不作为或乱作为，因此导致对同样的案件做出不同的处理结果。出现这种显失公平现象的原因就在于行政执法人员对权力行使的相关规则的理解和把握不到位，以至于在做出具体行政行为时背离了立法者的原意。2.2 行政裁量权自我规制问题的原因2.2.1 行政职权配置不合理，缺乏内部监督行政机关内部的权利分权和相互制衡是实现行政自制的重要途径之一，其中包括上下级之间的纵向监督，也包括同级各部门之间的横向监督。在当今的行政管理体系中，行政职权的分配还存在着许多不合理的地方，也致使内部监督工作无法有效运行。首先，在横向的行政职权分配上，多部门对一事项同时拥有管辖权，或者各部门完全割裂地独立进行专业化工作

22、，这都导致横向职权分配的最初目的落空，使行政部门之间缺乏协调沟通，遇到问题时相互推卸责任，有利可图时争相抢夺。其次，在纵向的行政职权分配上，各级人民政府及其工作部门所拥有的职权基本上都是相同的，只是管辖的范围不同，因此导致上级机关对下级机关的过度操控，权力由上级行使，责任由下级承担的现象普遍发生，各层级之间的权责严重失衡。最后，由于行政职权配置尚不完善，所以行政机关内部的监督体系也未有效建立，一方面，上下级行政机关的沟通和联系不够密切，导致下级执法中出现的问题不能得到及时有效的得到上级的监督指导，另一方面，很多市级以下行政部门没有建立专门的监督机构，因此无法实现有效的自我监督。2.2.2 行政

23、裁量基准制度不健全行政裁量基准制度的建立为行政机关自我规制提供了重要的途径，但是实践中存在的一些问题说明相关制度还不够完善。其中当务之急是明确裁量基准的设定主体，我国共分为五个行政级别，各部门在自己的管辖范围内各自为政，因此会造成裁量基准的内容发生冲突，适用变得混乱。国务院曾欲将行政裁量基准的制定权限收归国务院各部门和省级政府，但遭到了极力反对，至今各省市地区尚未形成统一的执法标准。其次，我国行政裁量基准制度较西方发达国家而言起步较晚，发展缓慢，适用范围主要集中在行政处罚领域，而对其他具体行政行为中存在的裁量权没有制定明确的行使标准。再次，我国行政裁量基准的制定过程缺乏规范的行为标准，从而导致

24、基准质量参差不齐，有些不合理的裁量基准过于僵化，执法者在实践中完全失去了裁量空间。最后，裁量基准信息公开工作做得不到位，行政相对人不能及时有效的获取相关内容，一方面不利于其维护自身的合法权益，另一方面也无法有效监督行政裁量权的行使过程。2.2.3 行政自制的动力不足行政机关自我规制的动力主要表现在两方面，一是来源于外部的压力，包括立法监督、司法监督、社会监督等，二是基于内部的需求，包括行政目的、政府形象、社会信任等。掌握行政机关自制背后的价值追求，可以达到事半功倍的效果。但是就目前来看，行政自制的驱动力没有被充分激发出来。一方面，外部规制对行政主体的威慑力不够，关于行政裁量权自我规制方面的立法

25、没有形成一个完善的法律体系，司法审查效用不足，行政权的不断扩大使司法权的行使受到限制，而社会监督缺乏强制力，所以在行政控权上力度也远远不够。另一方面，没有建立起完备的执法承诺和事后追偿制度，行政机关未就执法程序和内容等事项向社会公众做出承诺，在出现违法行为时，对具体执法者的个人责任追究不到位，致使执法人员出于主观的不负责而做出损害行政相对人合法权益的行为。2.2.4 行政执法人员综合素养有待提高一个人的行为举止会受到主观意识的影响，从这个角度来说，执法人员的思想观念对行政自制起着至关重要的作用。我国十分重视对公务员的专业技术培训，而在个人的素质和品性方面却有所忽略。首先，执法者缺乏最基本的遵法

26、守法意识。法律的权威性来源于人们内心对法律的真诚信仰，当然，也可以通过后天的培训来塑造法律观念。在行政权的行使过程中，执法者没有树立正确的法治观念和正当程序意识，使得执法肆意妄为，更提不上保障实体正义。其次，执法者缺乏与其身份相匹配的责任意识。执法人员作为国家公权力的行使者，承担着管理国家公共事务的重要职能，但他们并没有正确认识和处理好政府权利义务的关系，没有表现出对行政相对人应有的责任担当，反而经常做出侵犯公民私权利的违法行为。最后，执法者缺乏规范的职业道德。公务员作为国家工作人员，有其应当遵守的基本职业道德规范。但是在实际的执法办案过程中，许多行政官员徇私枉法，收受不义之财，出了问题后将责

27、任推得一干二净。由此可见，执法人员的综合素质不提升，行政机关的自我规则很难实现。3. 实现行政裁量权自我规制的对策行政自制是行政法治建设不可或缺的重要环节，鉴于行政机关在行政裁量权的自我规制实践中尚存在诸多问题，有规则制度方面的硬件缺陷，也有人员素质方面的软件缺陷。下面将有针对性地从行政体制改革、裁量基准完善、自制动力加强、行政伦理建设等角度出发提出相应的对策，主要目的为加强对行政裁量权的控制，建立一套科学有效的行政机关自我规制机制。3.1 全面推进行政体制改革行政自制是转变政府职能，建设法治政府的重要实现途径，在这个过程中，要积极推进行政体制改革，其中最重要的内容是优化行政机关的组织结构，对

28、各部门的职能权限进行合理划分。行政权力的行使过程是相互作用的，在横向和纵向的行政部门之间建立起相互监督制约的关系，可以有效地实现行政机关对行政裁量权的自我规制。3.1.1 建立行政内部分权制度行政机关内部分权是实现行政自制的前提和基础，也是实现各行政组织之间相互制衡的重要保障。制度内容主要是通过行政权力的分散行使、合理配置来防止违法或不当行为的发生。具体到实践中，就是将行政主体内部的决策权、执行权、监督权分开，交由不同的主体来行使。在最早的改革试点中，小三权分离显示出了其独特的优势，不失为一次有益的探索。但值得注意的是，当前的行政三分制改革是由国务院进行主导的，改革依据主要是行政机关制定的规范

29、性文件，并没有上升到立法的高度。所以，在实践中具有较大的随意性和可变性，中央政府对分权效果不满意，随时都可以出台文件重新集权，导致改革失败。因此，为了顺应新的社会发展趋势，应当用法律的形式将各级政府的职能和行政权力的配置固定下来，这样一来可以有效避免在行政权限上发生争执，有利于行政组织各司其职，减少行政不作为和超越职权等违法行为的发生。3.1.2 加强行政机关内部监督行政机关的内部监督包括纵向的层级监督和横向的同级监督，通过加强内部监督的方式来对行政裁量权进行规范控制，是实现行政机关自我规制的有效途径。首先，在上下级机关之间要建立完善的备案审查制度，审查的对象不仅包括规范性文件，还有重大裁量行

30、为。上级机关对下级机关制定的规范性文件进行合法性审查和合理性审查，可以为执法活动的公平公正提供一道保障。关于执法备案，不可能将所有的裁量行为都列入其中，考虑到权力运作和行政效率，则只需要对重大裁量决定进行备案，主要是指那些会对行政相对人的合法权益产生较大影响的行政行为。对于那些未报备的内容，下级机关要定期向上级机关汇报工作，接受上级的检查。其次，在同级的各部门之间也要形成相互制衡的力量关系，一是通过行政职能的分离，不仅将决策权、执行权、监督权分配给不同的部门，在同一部门内也可以建立不同的执法小组，各组之间相互配合，相互制约，实现审查分离。二是建立专门的监督机构，我国的行政监察机构就属于其中一个

31、，目前它的管理体制属于双重领导，为了能够使监督更加具有权威性，可以采用垂直领导模式。此外，不断扩大审计机关的审计范围，也可以加强对政府经济活动的监督，有利于行政机关实现自我规制。 3.2 完善行政裁量基准制度法律具有滞后性，它永远是比行政落后的 徐国栋著：民法基本原理解释，中国政法大学出版社 1992 年版，第 139 页。，所以立法中虽然有关于行政裁量权的行使规定，但由于太过宽泛而难以应对执法中的出现的各种具体复杂情形。行政裁量基准制度的创设使行政机关在自由和规制之间找到了平衡点，裁量基准是行政机关在法律授权范围内基于自愿而为自己设定的细致执法标准，它为行政机关提供了一套进行自我规制的行为准

32、则，可以有效规范行政裁量权的行使。3.2.1 确定裁量基准的设定主体对于行政裁量基准的制定主体在理论界和实务界都是有争议的，按理来说，只要是依法享有行政裁量权的各级政府部门，都有权制定裁量基准。但是在实践中，主要是由上级主导设定裁量基准，但这并不意味着下级机关无权设定。为了满足上级机关对整个辖区的统筹管理和下级机关的地方实践需要，合理地对各层级进行权限划分是解决当前问题的有效途径 王贵松行政裁量基准的设定与适用J华东政法大学学报，2016年第三期。首先，级别较高的国务院部门和省级政府部门不宜对裁量基准作过于细化的要求，因为其在制定标准的时候对下面各地方的执法情况缺乏了解，因此，只需要对整个管辖

33、区域内的裁量基准进行原则性的宏观指导。其次，市县级的行政机关作为行政裁量权的主要行使者，对具体的裁量标准把握更到位，因此，应当允许其在符合法律规定和上级要求的范围内制定更加细致有针对性的裁量基准。将裁量基准的制定权进行下移，不仅可以提高质量和效率，更有利于调动基层政府自我规制的积极性。3.2.2 规范裁量基准的设定程序裁量基准虽然不属于行政立法，但它会对行政相对人产生一定的影响，所以在行政裁量基准的制定过程中，也有一些必须要遵循的程序规则。首先，要建立参与制度。协商民主是行政决策科学合理的基石，因此，在裁量基准的制定过程中，不仅需要通过举行听证会收集行政相对人的看法，还要举办专家论证会听取相关

34、学者的意见。只有这样，才能制定出科学民主并行之有效的裁量基准，同时，有了相对人的参与制定，也可以有效减少日后执法中出现冲突。其次，要建立公开制度。行政机关在制定行政裁量基准后要及时主动地向社会进行公开，可以通过官方网站进行发布，也可以按年份将相关裁量基准整理成册，以方便社会公众随时查阅。提高裁量基准的透明度，不仅可以保护相对人的知情权和监督权，更有利于执法人员自觉地秉公执法。3.2.3 完善裁量基准的设定内容裁量基准的内容主要包括两方面，一是对事实要件的规定，二是对法律效果的规定 王艺潼.论行政处罚裁量权的规制D吉林大学，2014年4月。在事实要件的规定中，经常会出现一些没有明确定义的词句，这

35、对实际执法会有一定的影响。因此，要对裁量基准中这些不确定概念进行解释。要注意的是，不可以用一个概念去解释另一个概念，而是要根据实践中出现的具体情形做出有针对性的解释，可以通过列举的方式，也可以通过量化的方式来让执法者进行准确把握。而对于法律效果的规定，主要是在符合事实要件的前提下来确定相应的裁量种类和幅度。在裁量档次的划分上，要在尽可能做到细致具体的同时，给执法者留出合理的选择空间。若把裁量行为间接地变为羁束行为，将会违反法律授予行政裁量权的初衷和目的，这样不仅会让执法者失去主观能动性，而且过于机械地适用裁量基准，会使执法变得僵硬，不利于实现个案正义。3.3 增强行政自制的动力来源传统的行政法

36、理论多认为人性本恶，人总是在社会生活中追求获得更多的利益，从而强调对权力进行限制遏制，而现代行政法则认为人性虽然存在着恶的一面，但人是理性动物，在做出行为前会进行成本和收益的平衡分析，一味地对其进行打压围堵并不是明智的选择，而是应当挖掘行政机关向善的一面，积极引导其自觉主动的进行自制。3.3.1外部压力的动力行政机关的自我规制动力来源于多方面，最初并且最重要的是基于外部施加的各种压力，不仅有党和国家的政策指导、立法规定、司法监督，还有来自于社会的公共舆论等。为了能更好的将外界压力内化为行政自制的动力，应当加强对行政机关自我规制的监督。一方面，要对裁量基准和执法程序等进行立法上的规制，重点加强地

37、方性法规的立法工作，同时，提高相关立法的位阶，更有利于实现国家赋予行政机关自由裁量权的政策目的 王雅琴城管执法自由裁量权自我规制的法律思考J法学论坛，62-68，此外，要加强立法机关对行政自制规范性文件的备案审查工作。另一方面，要大力追究违法行政行为的司法责任，我国行政诉讼法对行政裁量权的司法审查对象有所规定，但范围十分有限，主要是以审查合法性为原则，关于合理性审查的表述也不够具体，以致在行政审判中很难进行。因此要加强行政裁量权的司法监督，不仅要对行政行为的合法性进行审查，还要重点对案件处理结果是否合理进行审查，在审查事项上，可以通过比例原则来进行判断。3.3.2 内部需求的动力行政机关进行自

38、我规制不仅仅只是受外部压力的影响，还有来自于内部的需要，比如行政目标的实现，政府形象的建立，执法风险的降低等等。为了更好的保障行政机关实现有效的自我规制，需要建立并不断完善以下相关制度。第一，对行政人员进行必要的岗前培训，通过考核并获得证书后方能取得执法资格 徐维行政机关自我规制动力研究J行政法学研究，2012年第三期。因为行政裁量权的行使过程中涉及诸多专业性和技术性的内容，持证上岗不仅可以保证执法人员具备相应的知识和技能，提高执法行为的规范性，也是政府实现行政目标的重要保障。第二，鼓励行政机关自觉地向社会做出公开的承诺，承诺的内容包括执法依据、执法程序、执法结果等与行政裁量权相关的具体事项。

39、承诺做出后便对行政机关产生了拘束力，基于信赖保护原则，行政机关若违背了承诺的内容将会受到责任追究，相反的，认真履行承诺有利于政府树立良好的形象，同时收获公众的信任和尊重。第三，当出现行政违法行为时，最终责任应当由具有过错的实际执法人承担，即在行政机关履行了相应的赔偿责任后，对故意或重大过失责任人进行追偿。这样可以增强执法人员的责任感，有效降低执法风险。3.4 提高行政人员综合素质执法者作为权力的行使者，在抑制行政裁量权滥用方面起着至关重要的作用，完善的制度保障只是前提条件，任何制度都需要通过人的行为来落实推行。我国在过去只重视对执法者专业知识和专业技能的培训，而现在看来，加强执法者的伦理建设成为实现行政机关自我规制的重要环节。3.4.1 加强法律意识培训执法者的法律素养对个人执法水平具有潜移默化的影响，法治观念强的执法者滥用行政裁量权的概率大大降低，因此，必须加强行政执法人员的法律知识培训。首先，在传授法律知识的同时要让执法者对立法目的进行深入的了解，使其在内心对法律产生忠诚的信仰，并自觉成为法律的坚定捍卫者。其次，要做到依法行政，最重要的是培养执法者的正当