低碳时代的能源立法动向

1、应对挑战的应对挑战的“低碳低碳”之路之路n“低碳低碳”概念最早见于概念最早见于2003年英年英国能源白皮书国能源白皮书我们能源的未来：我们能源的未来：创建低碳经济创建低碳经济n联合国环境规划署将联合国环境规划署将2008年世年世界环境日的主题确定为：界环境日的主题确定为：“转变转变传统观念，推行低碳经济传统观念，推行低碳经济”n2009年年7月，英国发布了低碳能月，英国发布了低碳能源国家战略白皮书：源国家战略白皮书：英国低碳英国低碳转变计划转变计划n2010年年8月，我国发改委确定在月，我国发改委确定在5省省8市（也包括广东和深圳）市（也包括广东和深圳） 试点开展低碳建设试点开展低碳建设能源立

2、法现状能源立法现状n能源法是非常新的法律部门，最早可追溯到第一次世界石油危机n以美国为例：1978年国家能源法(National Enegy Law of1978)1980年能源安全法(Energy SecurityActof1980)1992年能源政策法(The 1992 Energy Policy Act)1995年国家能源政策计划 (National Energy Policy Plan of1995)1998年国全面能源战略(Comprehensive National Energy Strategy of1998)2003年能源安全法(Energy Security Act of 2

3、003)2007年能源独立和安全法(Energy Independence and SecurityAct of 2007我国能源立法现状我国能源立法现状n1995年，我国能源领域的第一部法律年，我国能源领域的第一部法律电力法电力法颁布。颁布。该法第该法第5条规定的条规定的“国家鼓励和支持利用可再生能源和国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电清洁能源发电”。n 1997年，全国人大常委会通过了年，全国人大常委会通过了节约能源法节约能源法。2007年修订年修订 。n2005年年2月，我国人大常委会高票审议通过了月，我国人大常委会高票审议通过了可再可再生能源法生能源法，确立了可再生能源总量目标

4、制度、并网，确立了可再生能源总量目标制度、并网发电审批和全额收购制度、上网电价与费用分摊制度、发电审批和全额收购制度、上网电价与费用分摊制度、专项资金和税收、信贷鼓励措施。专项资金和税收、信贷鼓励措施。2009年修订年修订 。n2005年，国务院启动有关部门积极配合全国人大常委年，国务院启动有关部门积极配合全国人大常委会进行会进行能源法能源法的研究起草工作。的研究起草工作。2007年形成征求年形成征求意见稿。目前，草案稿已经修订到第五稿，仍在讨论意见稿。目前，草案稿已经修订到第五稿，仍在讨论中（尚未提交人大）。中（尚未提交人大）。我国能源立法现状n1988年颁布施行的水法第16条规定:“鼓励开

5、发利用水能资源”。n1995年颁布的固体废物污染环境防治法第30条规定:“企业应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源”。n1997颁布的建筑法第4条规定:“国家支持建筑科技研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境”。n1987年颁布并于2000年进行修改的大气污染防治法第23条规定:“企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放少的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生。” 我国能源立法现状n1994年原电力部制定的风力发电并网管理规定，要求电网允许风电场就近上网，并收购其全部电量。 n 1997年国家计委制定新能源基本建设项目管理的暂行规定n2003年国家环境保护总局颁布秸秆禁烧和综合

6、利用管理办法n浙江省、甘肃省、四川省、湖南省、湖北省和北京市等都制定了本地区实施办法；广东省、江西省、江苏省、云南省、上海市和天津市等地区制定了节约能源条例;甘肃省、湖南省和安徽省等制定了农村能源建设管理条例；北京市等地区制定了建筑节能管理规定 我国能源立法现状这些规定从数量上说不少，但是，整体而言未成体系：1.不完整有缺漏2.不协调不配套3.更重要的是，虽然从方向而言是有利于促进低碳发展的，但现有规定过于原则，操作性差。 促进低碳发展的能源立法促进低碳发展的能源立法n经济发展的压力下找到同经济发展的压力下找到同时兼顾能源安全和环境保时兼顾能源安全和环境保护这多重目标的有效方法，护这多重目标的

7、有效方法，需要政府长期的政策激励需要政府长期的政策激励和稳定的法律保障和稳定的法律保障n关键在于：运用法律政策关键在于：运用法律政策的手段，将化石能源的环的手段，将化石能源的环境代价，新能源的环境收境代价，新能源的环境收益益“内部化内部化”，从而体现，从而体现新能源的比较优势新能源的比较优势协调能源安全与环境保护的具体制度协调能源安全与环境保护的具体制度 低碳时代的能源法律体系低碳时代的能源法律体系中，能源安全和环境保护中，能源安全和环境保护两方面的内容都必不可少，两方面的内容都必不可少，立法者面临的挑战是如何立法者面临的挑战是如何将往往会互相冲突的这两将往往会互相冲突的这两者协调统一起来；这

8、种协者协调统一起来；这种协调必须通过具体可行的制调必须通过具体可行的制度安排来实现度安排来实现 一方面，能源法律体系中，传统的保障能源安全的制度仍会继续存在 能源战略与规划制度（较长时间段内解决一国能源安全问题的基能源战略与规划制度（较长时间段内解决一国能源安全问题的基本思路，充当着政府行动甚至社会行动的阶段性纲领及实本思路，充当着政府行动甚至社会行动的阶段性纲领及实施方案）施方案）能源行政管理制度能源行政管理制度 （明确能源管理主体和能源监管理制度，明确（明确能源管理主体和能源监管理制度，明确公共行政机关的权力和责任，明确能源资源投资产权、能公共行政机关的权力和责任，明确能源资源投资产权、能

9、源价格形成机制、能源市场准入制度、能源开采加工制度源价格形成机制、能源市场准入制度、能源开采加工制度等。）等。）稳定供应与普遍服务制度稳定供应与普遍服务制度 （在国外，稳定供应和普遍服务内容通（在国外，稳定供应和普遍服务内容通常在公用事业法中规定。我国还没有常在公用事业法中规定。我国还没有公用事业法公用事业法，电力法电力法、国务院的、国务院的电力供应与使用条例电力供应与使用条例和电力工和电力工业部的业部的供电营业规则供电营业规则虽然均体现了稳定供应和普遍服虽然均体现了稳定供应和普遍服务原则，但行政管制色彩浓厚，更多立足于务原则，但行政管制色彩浓厚，更多立足于“供用电秩序供用电秩序”管理而不是用

10、户权益保护）管理而不是用户权益保护）能源储备制度能源储备制度 （能源储备是保障一国能源供应安全的重要措施，（能源储备是保障一国能源供应安全的重要措施，包括了能源产品的储备和能源资源的储备。储备的建设、包括了能源产品的储备和能源资源的储备。储备的建设、管理和动用，均需有法可依。我国结合国家储备义务和企管理和动用，均需有法可依。我国结合国家储备义务和企业储备义务的业储备义务的石油储备条例石油储备条例目前在起草阶段）目前在起草阶段） 另一方面，低碳时代，直接或间接有利于协调另一方面，低碳时代，直接或间接有利于协调能源开发利用活动与环境保护价值目标的法能源开发利用活动与环境保护价值目标的法律制度得到了

11、越来越多的重视：律制度得到了越来越多的重视：1.节约能源、提高能效的相关制度节约能源、提高能效的相关制度2. 发展新能源的相关制度发展新能源的相关制度节约能源、提高能效的相关制度节约能源、提高能效的相关制度n节能目标责任制和考核评价制度、重点用能单位的节能目标责任制和考核评价制度、重点用能单位的审计和检查制度、（高能耗技术和产品的）准入制审计和检查制度、（高能耗技术和产品的）准入制度、（低能效技术与产品的）强制淘汰制度、节能度、（低能效技术与产品的）强制淘汰制度、节能和高能效产品认证及推广制度、能效标准和（强制和高能效产品认证及推广制度、能效标准和（强制或自愿的）能效认证和标识制度等。或自愿的

12、）能效认证和标识制度等。 n一个新的趋势是，尝试运用非强制-命令机制，如合同能源管理、自愿节能协议、能源需求侧管理等 发展新能源的相关制度发展新能源的相关制度n新能源的财政支持制度。财政支持既包括政府直接新能源的财政支持制度。财政支持既包括政府直接投资、政府融资或贷款贴息，也包括各种形式的补投资、政府融资或贷款贴息，也包括各种形式的补贴。补贴可分为对投资者的补贴、对项目的补贴、贴。补贴可分为对投资者的补贴、对项目的补贴、对产品的补贴和对消费者的补贴四大类。政府财政对产品的补贴和对消费者的补贴四大类。政府财政支持还可以基金形式进行或者允许特定收费项目的支持还可以基金形式进行或者允许特定收费项目的

13、形式体现形式体现n能源税制可分为两类。一类特指针对化石能源的污能源税制可分为两类。一类特指针对化石能源的污染税（如燃油税）和碳税等新型税种。能源税，不染税（如燃油税）和碳税等新型税种。能源税，不仅仅本身起到将能源的环境价值仅仅本身起到将能源的环境价值“内部化内部化”的作用，的作用，还为对新能源的财政支持提供了重要的资金来源。还为对新能源的财政支持提供了重要的资金来源。另一类是针对新能源的各类税收减免。传统的所得另一类是针对新能源的各类税收减免。传统的所得税、消费税、增值税，尤其是资源税，也可用来体税、消费税、增值税，尤其是资源税，也可用来体现能源安全与环境保护的价值现能源安全与环境保护的价值立法选择实例：可再生能源上网电价制度 按我国现行规定，可再生能源发电的保障性收购价格确定有如下方式n政府定价成本加利润或标杆价加补贴n招标定价定价方式研究之成本定价n当代规制理论早在二十世纪六七十年代即已经揭示，成本加利润的定价制度，必然带来浪费，典型的表现是，不必要的额外投资规模扩张（过度投资）。 “AJ（Averch-Johnson）效应” 定价方式研究之标杆定价n标杆定价中的标杆价，在未来一定时期里不再变动。这就免去了针对情况各各不一的具体企业/项目逐一认定其成本的复杂工作。n标杆价格只与基准年度（办法选的是2005年）同类项目