基层公务员流失的对策研究

1、基层公务员流失的对策研究何延婷（西安广播电视大学直属二分校10秋级行政管理专科，陕西西安710100）摘 要：基层公务员人才流失直接影响到我国基层党政人才队伍的综合素质。本文在分析基层公务员人才流失基本特征的基础上,阐述了人才流失形成的原因,研究探讨了吸引和留住人才的对策措施。关键词：基层公务员；人才流失；对策本文基层公务员,是特指我国县、镇、乡科局级单位政府部门属于非领导地位的公务员。他们是公务员队伍这座“金字塔”的基座,是国家意志的具体实施者和落实者,他们整体素质的高低直接关系到基层政府行政效率的高低和行政效果的好坏。因此,吸引、培养、用好优秀人才,建立充满生机和活力的人才工作机制是我国基

2、层公务员队伍建设的一项重要战略任务。 一、基层公务员人才流失的基本特征 虽然我国目前基本确立了公务员制度的框架和体系,但还仅处于初步阶段。随着我国市场经济的发展,基层公务员队伍中出了部分人才相继流失现象。 (一)业务骨干流失严重 流失人员中一部分是在公务员核编定岗中被迫离职的“合同工”。虽然他们文化水平不高,但普遍来自于得力的村组干部,他们熟悉当地环境、工作踏实肯干;流失人才中另一部分是高校毕业生。他们多以基层为跳板,经过几年的锻炼,工作水平和业务能力得到提高后,一有机会就离开了基层环境;此外,还存在部分外出学习不归岗的,近年来,我国政府增派了基层公务员外出脱产学习的机会。经过两到四年的高校学

3、习,有的学员毕业后流向了企业,有的留在了省、市级机关或调到别的单位,回基层原单位的较少。这些的业务骨干的流失,一定程度上影响了政府正常工作,不利于政府政策实施的连贯性,也不利于保持基层干部队伍的稳定性。 (二)知识人才流失严重 学历的高低与各自需求存在密切联系:低学历的基层公务员他们更注重退休保障和受人尊重的需要;而高学历的基层公务员他们更侧重于成就的需求和对未来的发展。这一需求的差异,是导致基层公务员中高学历人才流失的思想根源所在。在基层政府高学历的人才原本缺乏,为了优化基层公务员队伍的知识结构,近年来我国地方政府花费了大量的时间和精力,每年面向社会公开招聘大量高学历的优秀青年充实到各基层政

4、府,但基层工作艰苦、事业发展空间面窄,现实与理想的差距导致一些学历高、素质好、能力强的公务员辞职离去。高学历的基层人才流失,不但浪费了政府为引进人才所付出的大量精力和财力,更影响到基层干部队伍的整体文化素质。 (三)青年人才流失严重 政府部门按部就班的工作、晋升体制,年龄越大、资历越深,职位、级别越高、待遇也就越好。而年轻人,虽然优秀,成绩突出,却只能慢慢等;另一方面是因为年龄大了在离职时顾虑较多,考虑到家庭、孩子以及对新事物、新环境的适应能力也不会轻易辞职。此外,中老年基层公务员更希望在晚年有稳定的保障,更注重生活安全,对是否有成就不再有更多的想法;而基层年轻公务员,除了要求物质具有保障外,

5、更希望在工作上有所成就,更看重个人的发展。这种年轻人才的大量流失导致基层公务员队伍老、中、青的比例失衡,影响基层公务员队伍的整体年龄结构。 (四)男性人才流失严重 男性是基层公务员人才流失的主体。一方面是男性外出谋职较女性更为容易,家庭原因的阻碍也相对较小。特别是年轻男性期望更高,更希望通过努力,来实现自己的理想;另一方面是社会普遍对男性的事业有较高期望,而女性社会角色被视为需要稳定,家庭型的角色,传统“男主外,女主内”的观念无形之中把养家糊口的重任落在男性肩上。在基层公务员中,男女比例明显失衡,未婚女性更少,不利于基层男性青年的恋爱与婚姻,这也是促使男性青年人才流失的重要因素之一。 二、基层

6、公务员人才流失的成因分析 影响基层公务员流失的因素很多。除了工资福利等经济因素外,更多的是工作自身、组织环境和人际关系等非经济因素的影响。 (一)社会大环境的变化促使基层公务员思想观念发生转变 基层公务员对从政动机的评价较为一致,绝大部分的基层公务员最看重的是公务员工作和收入的稳定性,进了政府部门就有了“铁饭碗”。但随着改革的深入,社会保险体系的逐步健全,社会化程度的逐渐提高以及各类企业参与市场竞争机会的增多,艰苦条件下的基层公务员在保障方面的优势已不复存在。市场经济下企业的用人制度更显灵活,很多的基层公务员愿意选择有利于自己才能发挥的职业,以充分施展自己的智慧才干,实现自己的价值。这种思想观

7、念的转变,使得相当一部分基层公务员愿意去寻找更好的发展空间。“辞官下海”现象在基层公务员中的出现,已经显示了在社会就业宽松的大环境下,人们的思想观念正在发生一些微妙的转变。 (二)薪酬福利不能与能力匹配,致使基层公务员职位缺乏对人才的吸引力 基层公务员不能获取合理的、与能力相匹配的薪酬福利,是基层人才流失的最直接原因。表现在:一是我国公务员工资实行的是以职务和级别为主的职级工资制。基本工资全国“一刀切”,而津贴、补贴、奖金由于基层政府财政来源面窄,收入单薄,可根据工作实质调整的部分过少。基层公务员由于职务职级低,职务工资不高,绩效工资又不足,这种偏低的待遇和基层艰苦的工作条件相比缺乏对人才的吸

8、引力。二是基层乡镇工作杂、乱、多,公务员分类管理难以到位。常常是“无事大家闲,有事一块干”。特别是计划生育、社会稳定等方面的工作,管理人员与专业技术人员的分类模糊。这种同级、同工、同酬的平均主义使得专业技术类人员无法发挥特长,展示自己的才能,获得与自己能力相称的收入待遇。因而,基层公务员职位更难以吸引专业技术人员。 (三)考核晋升机制不科学导致业务骨干工作缺乏激情与创意 从目前的人事体制看,我国基层公务员的考核晋升机制还存在很多弊端。首先、考核制度本身有缺陷。考评指标设计不科学,考核过程缺乏公正性,考核结果未与激励机制紧密挂钩。基层公务员的考核和晋升过度依赖领导的主观判断,没有形成与工作实绩相

9、统一的晋级、降级机制。其次,基层公务员的选任机制缺乏科学性。职务的晋升依据不清晰,没有明确的条件、方法和程序,缺乏制度化、法制化的管理。晋升中过多地存在“重资历不重表现”等问题。再次是基层公务员的退出渠道不通畅。只有谋求升迁的动力,无辞退下岗的压力。“一坐而终、平稳退休”,缺乏优胜劣汰的用人机制。这些问题的存在挫伤了基层公务员工作的积极性和主动性,也造成基层公务员在实际工作中无过即是功、得过且过的心理。 (四)工作单调,人际关系紧张不利于人才的个性发展 基层公务员的工作条件艰苦、工作环境差、工作内容杂,来自工作本身的激励又非常欠缺。特别是乡镇公务员一年中重复工作着:“计划生育”、“招商引资”、

10、“农村稳定”几项“帽子工程”。在单调的工作环境和繁重的工作任务中,被动地服从和个人的非理性接受,极不利于人才的个性发展。另一方面基层工作人际关系难处理,领导与部下、同事与同事少有内心的沟通。有的领导官气大、等级意识严重,上级对下级的绝对权威,使得基层公务员只会唯唯诺诺,没有主见,年轻人个人的主张和建议少有发挥的空间。因而,因循守旧,服务意识不强、素质和能力难以得到提高。这不仅影响了政府的服务质量和服务水平,也使很多个性人才无奈地选择离开。 (五)培训机制不完善,无法满足基层公务员的迫切需求 基层政府对人才的培养开发工作缺乏足够的认识。有的领导愿意“管事”,不愿意“管人”,认为公务员发展靠自身、

11、靠命运。只把公务员作为一种资本在使用而没有作为资源来开发,没有真正树立“以人为本”的思想。现在,基层公务员特别是偏远地区的公务员接受培训的机会极少,有的甚至工作几十年都没有接受过一次培训。一方面是基层公务员人才开发还缺乏激励和制约机制,培训制度不健全。培训的方针、政策、规划、措施还不完善。特别是在基层公务员培训效果和培训质量的评价等方面,在制度上还缺乏刚性,培训与使用、晋升还没有真正挂起钩来。另一方面是基层公务员培训资金的投入严重不足,公务员培训基地的基础设施和教学设备相当落后,基层公务员的教育培训经费没有进入财政预算,经费严重不足。培训的师资队伍不稳定,流动性大。这种现状根本无法满足知识经济

12、时代,基层公务员对知识和技能更新的迫切需求。 三、改善基层公务员人才流失现状的有效对策 造成基层公务员人才流失的原因是多方面的,寻求留住人才的思路和途径也是多角度、全方位的。通过改革制度、优化环境、提高待遇、增进感情、完善人力资源开发机制来吸纳和稳定人才,应当成为基层政府留人的基本策略。 (一)在贯彻公务员法的基础上,进一步健全基层公务员的薪酬福利体系 我国公务员法规定:“针对公务员不同职位类别实行有差别的薪酬制度”。如今基层公务员的薪酬福利还普遍偏低,有差别的薪酬制度固然需要,但基层公务员当前最为关注的是继续提高基层公务员的整体工资标准。首先,政府要继续提高基层公务员特别是地区偏远、条件艰苦

13、、环境恶劣的乡镇公务员的基本薪金。政府可以在财力允许的范围内,有效解决基层公务员的生活成本差异问题。同时向基层投入更多的物力、财力,发展地方经济。只有做大了“蛋糕”,才能从整体上提高基层公务员的收入和待遇。其次,要坚持工资与福利相结合,实现福利的显性化。在提高基层公务员工资津贴的同时,建立优厚的福利待遇,比如山区补贴、住房补贴、医疗补贴、带薪休假、通讯补贴等等,保证基层公务员的福利水平随着经济发展不断提高,并逐步实现规范化、制度化。解决其后顾之忧,使其安心工作、稳定队伍。再次,奖金福利分配要与绩效考核挂钩。有多少工作量,有什么样的工作绩效,就应该得到相应的奖金福利。根据公务员所掌握知识、技能与

14、对工作贡献的大小,适当拉开奖金福利的分配。克服上下“一刀切”或“论资排辈”现象,引入优胜劣汰的竞争机制,从薪酬福利上增强基层公务员职位对人才的吸引力。 (二)完善基层公务员的考核、晋升机制,使其具有更强的可操作性 公务员法将公务员的考核确定为德、能、勤、绩、廉五个方面。但在很多时候,这种笼统的考核方式缺乏可操作性。需要对其进一步的细分,如考核工作绩效时可以从工作数量、工作质量、工作效度等方面进行衡量。再如,确定其能力发挥得如何,对其业务能力、综合分析能力、组织协调能力、创新能力,学习能力等作出评价。基层公务员的考核,应以职务说明书为基础。根据基层公务员所处的岗位制订详细的职位说明书,规范每一个

15、公务员的工作行为,并使公务员工作考核尽可能量化。在明晰工作职责基础上的考核才能保证其科学性,才能达到激励效果。由于基层政府及其公务员有其自身的特点,因此,在选择绩效考评方法上要有针对性、实用性和具体性。在考评过程中,要充分考虑基层公务员的自身条件、岗位和环境的差异性,尽可能地确保考评过程和结果的公平、公正。基层公务员的晋升,要克服领导的主观判断,减少人际色彩,职位晋升不能仅取决于个人的资历和领导的评价,更要以个人能力、业绩、工作水平作为提升的标准。把有能力的人放在适合的岗位上,为他们提供施展才华的机会。同时建立公开、透明的晋升程序,切实保障基层公务员晋升制度的科学化和民主化。以公开、平等、竞争

16、、择优为导向,使基层公务员能在充分施展个人才能的选人、用人机制下进行平等竞争。(三)树立“以人为本”的理念,实现基层人才的差异化管理 所谓基层人才的差异化管理,即在基层组织内部,管理者通过对基层公务员个性的观察及测量,制订出相关的,能够激励他们为基层政府作出自己最大贡献的相关管理措施。基层人才的差异化管理,首先要识别基层人才的个体差异。管理者要全面了解和掌握基层公务员的个性,明确各自个性的优势和劣势,用其所长,避其所短。营造一个有利于人才个性发展的宽松环境,激发基层公务员的工作热情。其次,根据个性类型合理使用基层人才。针对基层公务员的不同个性“因人而异”区别对待。不同类型的基层公务员由于性别、

17、年龄、能力、学历、水平的差异,其对激励和需求会呈现差别,因其个体的差异,实施有针对性的管理。对于自卑、自暴自弃的人使其看到自己的优点和前途,增强自信心和勇气;对于自尊心强的,要注意照顾面子,采取个别谈心、个别引导的方式;对于好强自负的,要一面肯定成绩,一面指出问题。再次,领导者要善于理解、关爱、尊重基层人才,增强对他们的了解、掌握基层人才的兴趣爱好、才干能力、所作所为。从而使他们在工作中感到满意、愉悦、受到激励,提高工作效率。领导要淡化等级意识,改变组织中不良的“潜规则”,多与部下、群众沟通协商,努力营造和谐的生活环境。最后,领导要科学授权、敢于放权,放手让基层人才在一定的范围内正确行使职权。

18、营造尊重知识、尊重人才的氛围,为基层公务员中人才的个性发展创造条件和提供舞台。 (四)健全基层公务员培训机制,优化基层公务员的知识、技能结构 基层政府普遍远离城市、科技落后、信息闭塞。为了留住基层人才,优化基层公务员的知识、技能结构,完善现有的基层公务员培训机制是当务之急。首先,基层政府要更新人才培养的观念,树立基层公务员培训是人力资源投资的管理理念,重视基层公务员人才的培养与开发。将培训人才、使用人才放在同样的位置。其次,解决基层公务员培训经费投入不足的问题。将基层公务员培训经费列入财政预算,并形成制度,用制度保障基层公务员的培训经费;再次,拓宽培训渠道,增强基层公务员培训的实效性。在基层公

19、务员的培训上,要积极吸纳社会资源,引入竞争,实现计划与市场相结合的培训机制。在学科设计上瞄准实际问题的解决,做到前沿理论与基层工作相结合,以适应工作要求、解决具体问题为出发点。讲授内容不刻意追求理论的系统性和完整性,着重关注培训内容的针对性、实用性和有效性。做到学用一致,用什么学什么,缺什么补什么。最后,不断完善培训后的考核激励机制,将培训成绩与本人的考核、晋升和福利待遇等有机结合起来,建立起一种强有力的基层人才培训动力机制。通过改革基层公务员的培训制度,达到鼓励基层人才、留住基层人才的目的。 (五)重视基层组织“软环境”建设,提升基层公务员的敬业精神 事实上,工资待遇低并不是导致基层公务员人才流失的唯一因素。据了解,工作本身的挑战性、工作所带来的成就感、以及广大群众的好评和良好的公众形象,对基层公务员来说,有着更强的精神动力和极大的心理满足。因此,基层公务员要不断深化“为人民服务”意识,开展行之有效的教育实践活动,树立身边“看得见、摸得着”的模范人物,形成学先进、赶先进的良好氛围。增强基层公务员依法行政、廉洁奉公的服务意识,切实树立为民、务实、清政