公共管理学6--公共危机管理

1、第6章 公共危机管理 6.1 公共危机管理概述6.2 公共危机管理机制6.3 公共危机管理法治6.1 公共危机管理概述 6.1.1 突发事件与公共危机的含义公共危机公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。突发事件突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。突发事件与公共危机的关系 突发事件是引起公共危机产生的原因，随着时间的推移

2、，公共危机突发事件是引起公共危机产生的原因，随着时间的推移，公共危机事件由突发、扩散发展到爆发，公共危机的程度也不断提高。事件由突发、扩散发展到爆发，公共危机的程度也不断提高。自然灾害类突发事件自然灾害类突发事件A事故灾害类突发事件事故灾害类突发事件B公共卫生类突发事件公共卫生类突发事件C社会安全类突发事件社会安全类突发事件D突发事件的类型突发事件的类型按照突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件可分为：具有破坏性、突发性、不确定性、紧迫性和公众性等特点。具有破坏性、突发性、不确定性、紧迫性和公众性等特点。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。主要

3、包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。公共危机的特征突发性与紧急性影响的社会性高度不确定性决策的非程序性6.1.2 公共危机管理体制与职能 1.公共危机管理的含义 公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。 2.公共危机管理组织结构 公共危机

4、管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括5个部分。如下图所示。 6.1.2 公共危机管理体制与职能 6.1.2 公共危机管理体制与职能 危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。 在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危

5、机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。公共危机管理阶段公共危机管理阶段 根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。 6.1.3 公共危机管理过程6.2 公共危机管理机制 公共危机管理机制

6、是一系列机构和职能运行的路径与程序，是对公共危机进行预警和监测、面对危机进行决策和有效的资源配置、危机发生后进行善后处理预评估的动态管理。 公共危机管理机制01公共危机预警公共危机预警机制机制02决策机制决策机制03资源配置与保资源配置与保障机制障机制04新闻发布机制新闻发布机制05控制处理机制控制处理机制06善后处理与评善后处理与评估机制估机制6.2.1 公共危机预警机制 公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共

7、部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。 公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。公共危机预警机制的框架体系01公共危机预警的监测系统，包括：信息收集公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统报子系统02公共危机预警的咨询系统公共危机预警的咨询系统03公共危机预警的组织网络公共危机预警的组织网络04完善的法规体系完善的法规体系公共危机管理决策的特点公共危机管理决策的特点1公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间

8、条件下寻求满意的处理方案。|2在危机状态下，利益群体和公众的参与非常有限，媒体也主要是协助政府进行社会动员；在危机决策中，专家数量不多，但作用更为突出。|3|在危机状态下，决策的合法性主要是通过已在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。有法律事先授权。6.2.2 公共危机管理决策机制公共危机管理资源及其配置问题公共危机管理资源及其配置问题 公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。 与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，

9、关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。 6.2.3 公共危机管理资源配置与保障机制公共危机管理的资源配置与管理机制公共危机管理资源的整合机制：多个部门紧密协作公共财政预算与支付制度：专款专用公共危机管理的监督与审计：内部控制、第三方评估、社会和舆论监督新闻发布应急响应机制1新闻发布机制2中外记者采访管理机制3境内外舆情跟踪和通报机制4

10、互联网信息安全管理机制5公共危机事件分类处理新闻发布机制66.2.4 公共危机新闻发布机制公共危机管理的控制公共危机管理的控制 公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。 6.2.5 公共危机管理控制处理机制公共危机处理开始阶段第一，迅速成立危机处理小组，是第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务；危机处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调第二，搜集危机信息，着手危机调查；

11、查；第三，制定危机处理计划的方案。第三，制定危机处理计划的方案。01010202第一，危机中止策略；第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。第四，危机利用策略。蔓延阶段公共危机善后处理机制主要包括以下内容：公共危机善后处理机制主要包括以下内容：1灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复2按照程序清算损失3赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排4对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉5进行事故调查与危机直接责任人员的处理6.2.6 公共危机善后处理与评估机制公共危机管理的评估机制

12、 公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结果包括做了什么业绩；做得怎么样质量、水平、效率；社会影响和公众的反应。 公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。 6.3 公共危机管理法治 公共危机管理法治包括公共危机管理法制体系公共危机管理法制体系和处置突发事件的行为必须依法处置突发事件的行为必须依法两个部分

13、。 公共危机管理法制的含义公共危机管理法制的含义 公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。 应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权；又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。 6.3.1 公共危机管理法制体系应急性原则2法治原则1基本权利保障原则3我国公共危机管理法制的基本原则公共危机管理中的行政职责公共危机管理中的行政职责 在公共危机事件出现后，

14、政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。 6.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治公共危机管理必须依法行政公共危机管理必须依法行政的原因在于： （1）紧急行政权同样存在被滥用的可能； （2）紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和

15、约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持； （3）紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。 公共危机管理中公民权利保障的必要性公共危机管理中公民权利保障的必要性ABC公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性权力比正常权力更具权威性、强制性无论是行使紧急权力，还是限制公民权无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人利，最终目