论行政行为的确定力

1、论行政行为的确定力    摘要：行政行为的确定力作为政府诚信的制度保障，是行政行为公信度保障的支撑点与行政秩序得以维系的基础，其内涵主要体现为对起诉期间和行政撤销权的限制。同时，不同价值与利益之间的冲突与平衡决定了确定力只能是相对的，因此，有关行政行为确定力的具体设计应当综合行政行为的性质、违法程度区别对待，并以相应的行政时效制度为依托。 关键词：确定力；诚信；相对性；时效 中图分类号：D922.104 文献标识码：A 文章编号：10049142(2008)04006006 “行政处理的效力是指行政处理在法律上所发生的效果”，行政行为的效力体现为“效力群

2、”，而非单一的某个效力，因此称之为效力体系，只有在各种效力均得以实现的情况下，行政行为的作用效果才能完全体现。对于行政行为效力体系的内容，各国学者有不同见解。德国行政法学者平特纳认为，行政行为的效力包括约束力、执行力和确定力。毛雷尔将其分为形式存续力、实质存续力、要件效力和确认效力。日本学者和中国台湾学者则认为行政行为的效力体系由公定力、确定力、拘束力和执行力组成。中国大陆行政法学界的通说基本采纳这一观点。 其中，行政行为的确定力是指行政行为具有不受任意改变的法律效力。在理论上，确定力是其他三种效力得以发挥的前提，在实践中，确定力是约束政府诚信行为的重要保障，因而，应当成为中国行政行为效力体系

3、构建的核心。 一、确定力政府诚信的制度保障 所谓政府诚信，客观上表现为行政行为应当始终保持稳定、连续与一致，以提高行政活动的确定和可预测性。将诚信原则引入公法领域，是法治思想逐步发展和追求价值日益多元化的结果。正如德国学者奥托·迈耶所说，“与以往不同，法治国不只是通过法律把大量丰富的行政活动限制起来，而是还要使行政活动在其内部也逐渐形成一些确定内容，以保证个人权利及个人对行政活动可预测性”。可以说，行政活动的确定与可预测正是现代行政法律关系中，行政主体和行政相对人实现各自权利义务，并最终达到理想的社会秩序的基础，而要将这一要求落实于实践，则有赖于强化行政行为的确定力，并完善相应的制度

4、建设。 (一)确定力是行政行为公信度保障的支撑点 提高行政行为的公信度，目的在于使行政行为在最大程度上得到相对人的信任。“行政行为作为一种行政意志，也是一种承诺”，行政意志的实现与行政体制的有效运行，有赖于相对人的信任与配合，而相对人的信任与配合则来源于行政行为值得信赖，即行政行为不会因行政机关的恣意而为或者其他不稳定因素而被随意更改，因此，行政行为的确定力是其公信度得以保障的支撑点。确定力的核心就在于保证行政行为不受任意改变，在制度上体现为禁止行政机关撤销权的恣意行使，限制其变更、废止合法行政行为以及任意撤销违法行政行为。这不仅为相对人和利益相关人提供了心理确信，同时给予制度上的保障。所以，

5、以保证行政行为的不可变更为核心的确定力，对于行政行为公信度的建立至关重要，它为相对人的信赖提供了有力保障。 (二)确定力是行政秩序维系的基础 人的发展与社会的发展均以社会生活的有序性为前提，虽然市场经济内部可以形成一种自发的秩序，但是市场调节的自身缺陷导致了对一种由政府参与的外部秩序的渴求。因此，行政秩序是人们能够据以安排自己的事务，对未来抱有稳定预期的基础，而既成社会关系的安全、稳定与连续必须依赖于行政行为的连贯、确定，这要求行政行为一经作出，便不得任意变更、撤销或废止，行政行为所创设的权利义务关系不得随意改变，并且在存在相对人合法信赖的情况下，原则上应当保持该行政行为的存续，以保证相对人信

6、赖利益的实现与行政秩序的稳定。行政许可法第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可”，此条文在行政许可领域率先肯定了确定力的存在，并落实到实践中。但是从行政法治建设总体来讲，其作用却是微弱的，要进一步维护行政秩序的稳定，应当将行政行为的确定力贯彻到所有行政程序之中。全面约束行政机关的恣意专断，保障相对人的合法权益。 二、确定力的内涵与特性 (一)确定力的内涵 行政法律关系的主体包括行政机关与行政相对人双方，因而确定力的内涵包括两个方面，分别对行政相对人和行政主体进行约束。 1形式确定力对起诉期间的限制 形式确定力，是指相对人不得任意以诉

7、讼或抗告等方式要求改变已确定的行政行为，又称不可争力。对相对人而言，行政行为的作出必然对其利益产生影响，因此相对人为了维护自身利益，而享有对行政行为提出抗告的权利。但是这种权利的行使不可“任意”而为，在行政行为作出一定时问，并已产生稳定效果的情况下，如果相对人再对该行为提出异议，就会对行政行为所确定的其他社会利益构成威胁，破坏社会秩序。因此形式确定力主要体现在行政诉讼制度中对起诉期间的规定，除无效行政行之外，对于有瑕疵的行政行为，各国的行政救济法均规定了严格的诉讼时效限制，相对人在一定期间内可以行使诉权，主张自己的权利，但超越起诉期间提出的抗告，救济机关将拒绝受理，此种做法旨在保障行政行为的形

8、式确定力，以维护行政效果的稳定。 2实质确定力对行政撤销权的限制 实质确定力，是指行政主体不得任意改变已作出的行政行为，又称不可变更力或自缚力。实质确定力借鉴了诉讼制度上的既判力理论，即行政行为一旦作出，便对相对人产生足以信赖的效力，不能因客观环境的变化、违法情形的出现等原因而任意变更、撤销。如日本学者田中二郎认为，行政行为“即使其成立存在瑕疵，其决定与事实不符，除了实证法上存在再审等特别方法外，只要是关于同一事物、同一原因，以及同一人的争议，就应依据其决定最终确定法律关系。”从违法行政行为之撤销的角度而言，行政机关主动撤销其先前作出的违法或不当行政行为是一种自纠行为，有利于维护法律的纯洁性。

9、但是不分情形、不分性质地将所有违法行政行为一律撤销，有可能对相对人的利益与社会秩序的稳定造成损害。因此，实质确定力通过对行政撤销权的限制，以实现依法行政与信赖保护的协调、公共利益与个人利益的平衡。  (二)确定力的特性相对性 确定力是行政行为的基本效力，但这种效力具有相对性，即行政行为作出之后，并非绝对不可变更，这种相对性体现在两个方面： 1合法状态下的情势变更 合法行政行为是四种效力齐备的行政行为，不仅是确定的，也是应当得到实际执行的。然而行政行为是针对当下，同时面向未来的，千变万化的现实生活中充满了各种不确定的发展因素。譬如，由于客观情况的变化，从根本上改变了原行政 行为作出的基

10、础，此时继续原行政行为不仅是不合时宜的，甚至会对新发展的公共利益造成损害，所以废止原行政行为就具有了合理性。此外，由于新的公共利益的出现，需要对原行政行为的内容进行积极的变更时，行政机关便可以行使裁量权，自主决策行政行为变更的方式和内容。当前世界各国的行政法实践中，大都肯定了合法行政行为的情势变更，即把作出行政行为之基础的公共利益与要求变更该行为之公共利益进行衡量，在后者明显重大且更具保护价值的情况下，可以变更该行政行为，但要给予相对人相应补偿。 2违法状态下的限制性撤销 违法行政行为的确定力也具有相对性，即原则上应当撤销，只有在撤销该违法行为会给公共利益和个人利益造成严重损害的情况下，出于纠

11、正违法行为与救济正当利益的目的平衡，才可以限制其撤销。例如中国台湾地区行政程序法第117条规定，违法行政处分于法定救济期间经过后，原处分机关得依职权为全部或一部之撤销；其上级机关亦得为之。但有下列各款情形之一者，不得撤销：(1)撤销对公益有重大危害者；(2)受益人无第119条所列信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于所欲维护之公益者。此外，无效行政行为因为自始、绝对无效，而根本不具有确定力，行政主体可以随时宣布其无效，相对人也可以随时提出抗告，请求宣告无效。 三、决定确定力相对性的相关因素 行政行为确定力通过限制相对人的抗告期限以及行政机关撤销权的行使，旨在最大限度

12、地保证行政行为的确定效果，实现行政秩序的稳定。但是，行政行为的确定力又是相对的，其自身也受到一定程度的限制，这反映出确定力的实现要受到许多相关因素的影响，是对多种价值、利益进行权衡取舍的结果。 (一)权益保障与秩序维护的协调 确定力以维护行政秩序为主要目标，而权益保障是法治思想的核心。在社会稳定发展，行政行为既合法又合理的理想状态中，秩序价值与权益价值是一致的，实现行政行为的确定力，既可以维护稳定的行政秩序，又能够保障相对人个人利益和社会公共利益。然而在现实生活中，权益与秩序却又经常呈现出紧张状态。在特定的法律关系中，当秩序的维护处于主导地位时，行政行为即使违法，并对相对人的权益造成损害，出于

13、秩序维护的考虑，亦不得否定该违法行为的确定力，而应使该行为得以存续。同时，在情势发生重大变更，公共利益具有更高的保障价值之时，则一个行政行为即使合法有效也将被废止。由此可见，权益保护和秩序维护都是确定力的价值追求，在研究和构建行政行为确定力的过程中，应当在考量公共利益、行政行为合法性以及行政行为的类型等诸多因素的基础上，对权益保障和秩序维护两种价值进行协调。 (二)信赖保护与严格法治的平衡 所谓严格法治，是一种形式法治，强调依法而治与秩序的重要性，重视法律的形式要件，在严格法治的框架内，若行政行为违法，则理应撤销，但是如此行事难免对法的实施效果有所忽略。鉴于社会关系的关联性，一个生效行政行为不

14、仅对相对人而且对第三人产生影响。若盲目地撤销该行为，虽然形式上维护了法律的至上性，但由此造成的法律关系不安定却会对相对人既得权益构成潜在的威胁。 与之相异，信赖保护则是实质法治的体现，它要求政府不仅依法行政，更要注重列。相对人利益的保障。在这一原则下，相对人基于对行政行为权威性而产生的合理预期同样值得法律保护，因而，应当对行政行为的变更与撤销作必要的限制。这种限制的先决条件可以归纳为两点：一是信赖利益真实存在，相对人首先必须意识到授益行政行为的存在，并对其产生实际信赖，如德国联邦行政程序法第48条规定的，相对人基于一次的或连续的金钱或可分的实物的给付行为，将提供的给付已经消费或者作了财产处分的

15、，便视为信赖利益真实存在。二是信赖利益必须大于撤销所欲维护的公益，在对二者进行衡量的过程中，可以考虑多种具体情形，如经正式程序作出的行政行为就比非正式程序作出的行政行为给予相对人更高的信赖，并且行为作出后经历的时间越长，信赖利益的保护价值就越高，原行政行为就越趋向于存在保护，等等。 由此可见，严格法治追求法律的纯洁性与至上性，对于违法行政行为应当无条件撤销，而信赖保护则要求在相对人的信赖利益值得保护的情形下，行政行为无论违法与否，都不得任意撤销。行政行为的确定力及其相对性分别对这两项看似矛盾的公法原则予以回应。可以说行政行为确定力的实现是在衡量信赖利益与法律的纯洁性两种重要价值的基础上，对信赖

16、保护与严格法治进行平衡的结果。 (三)利益的权衡与取舍 以上相关因素可归纳为公共利益与个人利益之间的平衡，除此之外，由于行政行为可能涉及多方相对人，因而其确定力还必须考虑在不同相对人之间利益的权衡与取舍。最为突出的体现便是在复效行政行为中，行政行为的效力不仅涉及直接相对人，还作用于相关第三人，两者之中总有一方受益而另一方负担义务。如果严格执行确定力，禁止行政行为的变更与撤销，则原受益人将继续受益，原义务人将继续履行义务；反之，如果允许行政行为变更或撤销，则原受益人的积极利益会减少，而原义务人的消极利益会增加，这就需要对两者的利益进行衡量。 在抽象的层面上讲，不同相对人各自的利益分别具有合理性，

17、很难为其排出固定的顺位，因而在决定复效行政行为确定力的过程中，个案平衡原则就具有极其重要的作用，应针对具体情况对不同相对人的利益作出取舍。例如，在批准建设许可当中，作为直接相对人的建设方对许可行为具有信赖利益，是受益方，而此项建设周边的居民作为利益相关人，对于可能造成的居住环境、出行便利以及通风采光等方面的不便负有容忍义务。当居民认为许可行为侵害了自己正常生活的权利而申请撤销时，就必须在两项合法的权利之间进行衡量。如果工程完工后将严重阻挡周围建筑通风采光，使得居民无法正常生活，则应当撤销此项许可；如果审批建设的建筑只是轻微遮挡居民远眺的视线，那么建设方的信赖利益便更具有保护价值，应肯定此项许可

18、的确定力。  四、确定力的具体设计 从以上分析可以看出，行政行为确定力对于维护法的安定性，保障公共利益和相对人利益都具有不可替代的作用，特别是对于化解行政机关的减信危机，更具实践意义。就法律制度而言，确定力的具体设计应当体现如下内容： (一)区分授益行为、负担行为与复效行为 根据行政行为能否使相对人产生信赖利益之不同，行政行为可区分为授益行政行为、负担行政行为与复效行政行为。不同类型行政行为的确定力有所差异，主要体现为对不同类型行政行为之撤销的限制条件不同。 1授益行为的撤销所谓“授益”是指行政行为给相对人带来了某种利益，或者相对人基于对行政行为的信赖，而产生了合理预期利益。大陆法系

19、国家区分授益行为与负担行为的主要原因就在于，此两种行政行为的撤销规则有所不同，正如德国学者厄斯特·福斯托夫所主张的，“在撤销或废止负担行政行为时依据依法行政原则，而在撤销或废止授益行政行为时，信赖保护原则优于依法行政原则。”之所以对授益行政行为的撤销进行严格限制，根本目的就在于通过限制行政权的任意行使，保护相对人的既得利益不被恣意剥夺，使相对人在稳定的行政秩序中开展社会生活。 因此，这种限制首先体现为对授益行为应当以存续保护为原则，以撤销补偿为例外，即行政行为一旦作出，无论合法与否，在相对人享有信赖利益的情况下，必须保持授益行政行为的存续效果，不得撤销。如果相对人的信赖利益虽然值得保

20、护，但是不撤销原行为将对公共利益造成重大损害，那么原授益行政行为才可以撤销，但要以为相对人提供金钱或者其他形式的补偿为前提。 2负担行为的撤销 就负担行政行为而言，撤销该行为不仅不会导致相对人信赖利益受损，反而是对相对人义务的免除，是一种消极的利益增加。因此，行政机关对于负担行政行为的撤销通常享有较大的裁量权，如台湾学者吴庚所说，“故行政机关对违法之负担处分，得不问其是否已属确定，得随时加以撤销，以恢复合乎法律之状态”。但是此时撤销权的行使并非漫无边际，仍要受到两方面的限制：其一，就相对人利益与公共利益的衡量而言，撤销该行政行为如果会对公共利益造成重大损失，且公共利益的损失大于相对人撤销负担所

21、得利益之时，原负担行为不得撤销；其二，就相对人自身利益的增减而言，如果撤销该负担处分后，相对人会遭受更大的不利益，此时原负担行为亦不得撤销。 3复效行为的撤销 复效行政行为又称对第三人效力行为，是指对相对人授益，而对第三人造成负担，或者令相对人承担义务而对第三人授益的行政行为。较单纯的授益行政行为与负担行政行为而言，复效行政行为的撤销问题更为复杂，因为不仅要考虑公共利益与相对人利益，还涉及第三人利益的保护。对此，当前中国制定法当中还没有明确的规定，借鉴德国行政法理论，复效行政行为的撤销有一套独特的规则。“在未发生法律救济程序的场合，偏重保护对第三人效力行为中受益方的利益，原机关分别对该行为适用

22、撤销或废止授益行政行为的规定。当已发生法律救济程序时，则偏重保护对第三人效力行为中受不利一方的利益，原机关可在发生救济程序期间直接撤销违法的对第三人效力的行政行为，或废止合法的对第三人效力行为。” (二)区别违法的具体状态 根据违法情形具体状态的不同，行政行为确定力的实现程度也有所区别。 1无效行政行为 无效行政行为的实质是行政主体创设法律关系的意图不能实现，在形式上表现为行政行为不具备生效条件，即具有重大且明显瑕疵，“确定明显与否的标准不是相对人的主观想象，也不是训练的法学家的认识能力，而是一个典型的、理智的公民的认识”。由于无效行政行为是最为严重的违法形态，因而从行政行为效力的角度而言，无

23、效行政行为自始、绝对不发生效力，行政机关可以不执行，公民也可以不服从，并且宣告其无效不受时效制度的限制。因此，无效行政行为根本不具有确定力，相对人可随时向法院申请确认其无效，行政机关也可以随时确认其无效。 2可撤销行政行为 撤销是对违法行政行为的一种处理方式，而可撤销的行政行为，则是指瑕疵并非重大、明显的违法行政行为。与无效行政行为完全不具有确定力不同，可撤销行政行为具有相对的确定力，并且通过实质确定力强调对行政机关撤销权进行约束。这种约束表现为对撤销权的行使范围和行使期限两个方面的限制。其一，在撤销权的行使范围方面，应当分别考虑对公共利益和相对人信赖利益的保护。就公共利益的保障而言，如撤销该

24、行为会对公共利益造成重大损失，行政机关便不得自行撤销，法院亦只能作出确认违法判决；就相对人利益的保障而言，鉴于授益行为与负担行为对相对人利益的不同影响程度，应区分可撤销的授益行政行为和可撤销的负担行政行为，并严格限制对前者的撤销，以保障相对人的信赖利益，其二，在撤销权的行使期限方面，应当明确行政机关撤销权行使的法定期间，禁止超越期间行使撤销权。 3可补正的轻微瑕疵的行为 对于可补正的轻微瑕疵的判断标准，学理上归纳为三点：一是行政行为具有轻微的程序瑕疵；二是该程序瑕疵的存在，并没有侵害相对人的利益；三是同一行为的反复(即行政行为因程序违法而被撤销或宣告无效将由行政主体按法定程序重新作出同一内容的

25、行政行为)被认为不合理(即有损行政效率)。对于可补正的轻微瑕疵行政行为，自20世纪中期以来，大陆法系国家逐渐形成一种补正理论，其重要意义在于肯定此类行政行为的确定力，以最大限度保障行政行为的有效性与稳定性，节约行政资源。通过将瑕疵行政行为的程序和形式补充完整，瑕疵即被消除，原行为便成为合法行为，并且补正行为的效力溯及既往，延及至原行政行为作出之时。 (三)建立必要的时效制度 在行政行为确定力的制度构建当中，时效制度占有极其重要的地位。行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度。有关行政时效的具体制度，通常规定在各国的行政程序法中，包括取得时效、消灭时效(诉讼时

26、效)和除斥期间(撤销时效)。  1取得时效 取得时效来源于民法，其民法上的含义是持续占有使用他人之物，经过法定期间而取得对该物的所有权。占有使用他人之物，本是一种非法行为，但是在经过一定时间且没有人提出异议的情况下，出于稳定权利义务关系和提高资源利用率两方面的考虑，起初的非法行为具有了向合法行为转化的合理性。行政法中的取得时效也有类似的作用，行政行为作出时可能有违法情形，但是经过一段较长的时间后，直接相对人的权利义务关系便处于稳定状态，并在此基础上附加了更多的社会关系与利益，若将原行为撤销，则既成权利义务关系将面临较大变动，不利于相对人利益和社会稳定的保护。此时，相对人的利益便具备了由非法向合法转变的条件，即经过法定期限后相对人的利益受到法律保护，原行政行为不得撤销。因而，取得时效的实质在于，经过法定期限后瑕疵利益转化为合法利益，从而达到限制行政行为的撤销，强化行政行为确定力的目的。 2诉讼时效 诉讼时效是一种消灭时效，即行政相对人在法定起诉期间内没有提起诉讼的，将丧失诉权。从行政行为确定力的角度而言，诉讼时效是形式确定力的主要体现，行政行为作出后，相对人有权为维护个人利益而对其提出抗告。但是相对人诉权的行使必须受到一定的限制，否则行政行为将始