农村建设用地流转和土地产权制度变迁

1、农村建设用地流转和土地产权制度变迁作者：蔡继明程世勇摘要：农村建设用地流转是在农村农业经营用地流转的基础上的又一次农村土地制度变迁。在土地要素跨城乡进行配置的过程中，把农村集体土地制度的内部矛盾从更深的层次上展现出来。农村建设用地流转中的利益主体之间的博弈将推进中国农村土地制度的变革。关键词：农村建设用地；利益矛盾；集体产权；制度变迁行政性垄断的国家征地制度通过对农民低价补偿的方式向城市转移土地增值收益。而随着城市化进程的加速，土地资源的稀缺和土地相对价格的提高推动了农村建设用地的流转。从1997年到2007年，国家先后在河南、安徽、浙江、南京、天津、成都、重庆等地进行农村建设用地流转的试点，

2、并形成了集体建设用地流转的地方性模式，如浙江湖州模式、安徽芜湖模式、广东南海模式和江苏昆山模式等。农村集体建设用地流转是继家庭承包制和农业经营用地流转之后中国农村土地制度的又一次变革，对建设用地流转中问题和利益矛盾的分析有助于推进中国经济转型中的农村土地制度的变革，更好地维护农民的土地权益。一、农村建设用地流转中农民、集体和地方政府的利益矛盾农村集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人进行各项非农业建设所使用的土地。1986年的土地管理法中正式提出“农村建设用地”概念，并与“城市建设用地”概念相对应。“农村集体建设用地”主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地以及经依法

3、办理了合法的农地转用手续的农用地四个组成部分。农村集体建设用地流转就是指农村集体建设用地使用权以出让、出租、转让、转租和抵押等形式的市场交易过程。这里所说的“流转”并不是规范的市场经济概念。一般市场经济国家土地权属的变更直接称之为“土地交易”，即土地市场中土地所有权与使用权的买卖。而我国农村建设用地的流转，意指由于法律上长期对集体建设用地流动的规制所形成的“不规范”的土地交易。土地“流转”最初源于集体土地“ 农业经营承包权”的流转。农村土地承包法规定，家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式“流转”。但土地承包经营权“流转”不得改变土地的农业用途，流转的目的

4、是为了提高土地的农业经营效率。随着工业化城市化进程的加速，城市土地需求的增加以及城乡建设用地结构的不平衡推动了土地流转对象范围的扩大，土地流转从农户承包经营权的“流转”扩展到农村“建设用地流转”。目前农村建设用地流转中最突出的问题是农民、集体和地方政府三者围绕土地增值所引发的利益冲突。在实行家庭承包制的农业经营领域内，集体土地产权利益相关主体的矛盾冲突并没有明显表现出来。农户、集体和管理者三者关于土地的权利界定相对清晰。在契约关系上，三方的合约设计保证了农民拥有农业经营的土地剩余索取权，农户作为土地的使用权人对土地的投资和经营程度决定着其最终所获的全部收益。作为土地所有者的“集体”收益是固定的

5、，即集体的“三提”、“五统 ”费用，而作为土地管理者的基层集体组织的职能已经大大弱化，其收益仅占农业总收益的很小一部分。随着农村建设用地的流转，由于土地的功能已经从传统的“生产”功能向“资产”功能转变，工业化城市化进程中的土地需求，把农民集体土地产权和农民利益的矛盾在制度层面上凸现出来。在农村建设用地流转中，农户、集体和管理者三者的利益矛盾主要体现在以下三方面：第一，地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分。由于中央政府严格的土地管制、审批程序、土地监管和财税政策约束，地方政府土地征用成本的增加客观上推动了集体建设用地的流转。实行土地宏观调控以来，国家土地管理政策逐渐收紧。对

6、于开发商即土地使用者而言，征地预批和报批手续繁琐且时间成本大，迫使他们愿意直接从集体手中取得土地。而根据我国现行的按土地原有用途给予补偿的征地制度，使农民难以分享城镇化和工业化进程中的土地增值。这主要体现在两方面：一是地方政府借助土地流转加速地方引资规模从而增加地方GDP总量，而集体建设用地流转可以回避征地的复杂程序、不受“用地指标”的约束，集体土地流转在很大程度上已经是对土地征用制度的一种替代；二是地方政府凭借“公共权力”在农村建设用地流转中直接参与土地流转收益的分配。以芜湖农村建设用地流转试点为例，在农民集体所有的建设用地流转收益分配中，市、区级地方政府可以分享土地30的收益，镇级政府拿走

7、土地50的收益，而作为土地所有者的最终收益仅为20。因此，农村建设用地流转的最大收益主体是地方政府。第二，农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设用地流转条件下农民收益的分析，提出了农村建设用地流转和农民利益分配不均衡问题。本文从5个省市21个村组随机抽取的149个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用地流转的收益分配情况是：抽查样本中61的农民承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的仅占19，认为相对较高的仅占1/5。农村建设用地流转中农民土地

8、收益分配比率偏低是目前建设用地流转中的一个突出问题。农民的土地收益分配比率是否进一步受村民影响土地收益分配的谈判能力的影响呢?抽样调查显示：42的农民认为他们对集体管理者的制约力度不足，只有22的农民对自己的能力比较满意。可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力是相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束机制，就不可避免地产生外部性，即财富外溢。而外溢的受益者就是在集体产权管理中的既得利益者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具有的外部性。在这种产

9、权结构下作为兼具所有权和使用权双重身份的农民的土地收益被外部化了，集体产权对所有者的激励功能没有体现出来。这些既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身份集于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势和制度优势。第三，农村集体组织的“管理者”作为分利集团获取了农村建设用地流转的巨大收益。经营管理农村土地的基层组织在土地增值的驱使下，已经成为农村集体建设用地流转的主要推动者和既得利益者。由于“农民集体”的范围很难界定，而在实际运作中农村集体土地的决策权已经完全旁落于村“两委”。村委会往往采取各种形式来“盘活”土地，乡镇政府也在发展乡镇企业、办公益事业及发

10、展小城镇等项目下，采取对农民土地流转进行补偿的办法来推进农村建设用地的工业化开发，最终农村土地流动的利益主体和集体土地流转的最终受益者是“乡、村”级基层组织。他们既是“集体所有权”的代表者，又是联系地方政府掌握上级政策的信息优势方，最终成为农村建设用地流转的主体。以作者所调研的北京怀柔c村为例，该村通过土地流转迅速致富。在分配完农民依据土地流转合约享有的200700元年土地收益后，大部分土地增值收益被村“两委”所控制。作为集体土地所有权的管理者掌握着集体土地所有者所享有的大部分增值，从而形成了村民和集体管理者之间尖锐的矛盾冲突。二、农村土地产权制度是利益冲突的根源农村土地集体所有制这种特定的产

11、权模式决定了土地收益的分配结构。林毅夫认为，集体所有制法律上的内在缺陷，在于集体产权不存在退出机制。周其仁认为，中国农村土地集体经济决不是农户之间基于私有产权关系而形成的合作经济，其本质是国家控制农村经济权利和经济资源的一种产权制度组织模式。土地集体产权是在国家权力入侵农户私人土地所有权的过程中，国家通过强制性的制度变迁而形成的一种特殊的土地国有化模式。归结为一点，目前我国农村集体所有的土地产权制度是引发利益冲突的主要根源。第一，农民土地集体所有权在法律上到底是“总有”、“共有”还是其它难以界定的权利形式?如果是“总有”，表示我国现行集体土地制度在性质上属于总有，而将土地之使用、收益权分配给各

12、个农户，管理、处分权则属集体的一种分割所有权形态。这种分割所有权形态其内容为质的分割，即管理、处分权属于总有团体组织，而各总有成员则仅享有利用、收益权，成员无所有权层面上的管理、处分之支配权，也无所有权意义上的受益权。同时，各总有成员之使用、收益权与其成员身份有密切关系，因其身份的丧失而丧失，不得离开其身份而就其权能为继承让与或处分。如果是“共有”，则所谓集体所有事实上即为集体经济组织成员对特定财产的共有。在实践中可以选择“共同共有”的形式，也可选择“按份共有”的模式。“共同共有”是两个以上的人基于某种共同关系而共同享有某项财产的所有权。在共同共有中只要共有关系存在，共有人就不能划分出哪个人享

13、有多少份额。由于财产不分份额，共同共有人对于共有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。“按份共有”是指数人按其应有部分对于共有物共同享有所有权，并可以自由处分该应有部分和随时请求分割共有物。无论是宪法还是土地管理法，对土地的农民集体所有权的解释，对土地集体产权的“总有”“共有”始终没有区分和界定，这就模糊了农村土地产权中“农户”和“农民集体”二者之间的量化性的权利关系，从而形成权利真空，为国家权力的介入提供了可能性。第二，农民集体土地所有权中的“所有者”缺位。虽然目前土地法律明确规定集体土地的所有权主体属于“农民集体”，但如何确定农村土地所有权的集合呢?集体所有制是人民公社时期特定历

14、史条件下的产物，原先的集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”的模式，这个“集体”是实的，因为它融生产经营和所有权为一体。实行家庭承包制后，随着“生产经营权”归农户所有，原来的生产小队和大队都更名或改组。结果导致一方面是农民集体经济组织大多已经不复存在，而另一方面由于承包经营责任制的确立，土地所有权主体的权力弱化。所以，土地管理法中农村土地所有权的三种集体形式的界定无法说清楚，很难区分目前农村农民集体所有的土地到底是属于“村”农民集体所有，还是“组”农民集体所有，还是“乡”农民集体所有，还是“乡村组”农民集体共有。所有者不清楚，处分权和最终的财产收益权也就无法确定。另一个问题是，作为土地所有权

15、的农民集体一旦确定，在组织制度上其运行机制如何，是否可以在法律的框架下行使所有权人的权利，对所有者所拥有的土地进行处置和转让?这个问题在农村建设用地的流转中凸显出来。第三，由所有者缺位导致集体土地“管理者”的权限过大。明确界定农民集体土地“管理者”和土地“所有者”的权利边界和收益边界是农民参与城市化进程中土地增值分配的核心。这个问题是农村承包制权利利益关系的动态延伸。因为以家庭承包制为基础的农业经营领域土地经营、管理的责任已经具体落实到“农户”，农户收入直接与土地的经营管理相联系，而乡政府、村委会和村民小组对集体土地“经营管理”的功能已经不存在，相应的管理者的收益也不存在。按照法律规定，如果拥

16、有土地所有权的农民集体出现在乡、村、组层面，则对应的乡政府、村委会和村民小组各自对其土地产权具有“经营管理”之职责。陈剑波认为，目前集体土地所有制中产生的侵害农民利益的倾向主要是因为集体所有权内部的权利结构设计不合理。农村集体产权管理者不仅要对产权的委托人(农民)负责，而且还要对行政权力的委托人(县乡政府)负责，集体土地的管理者兼农民土地资产的管理与国家行政权力于一身，集体土地所代表的是农户、集体和国家三者的利益关系，代理人的效用函数是冲突的。而另一方面，土地集体产权中的农户(委托人)没有退出机制，不能像公司制企业组织模式下形成激励和约束对称的投票机制，这导致代理人的权利过大而得不到有效的筛选

17、和惩罚。在集体土地承包经营责任制下这种问题可以得到有效控制，而集体土地工业化中的这种特殊委托代理关系下的权利膨胀问题，很难有效控制。在农村建设用地流转中，基于土地产权所产生的分配机制的扭曲主要是由于土地产权不清晰所导致的强势利益主体形成了“分利集团”。德姆塞茨指出所有权残缺的原因在于“一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利”。政府与强势产权的合谋，加剧了产权残缺和公共权力对产权的入侵，降低了产权的激励和约束功能。这里，需要解决两个问题：其一，是土地的管理者在农民集体土地所有权中的权利和利益分配问题，即能否把国家“公共权力”的管理者和农村集体“土地资产”管理者分离开来。农村土地集体产权制

18、度源于计划经济时代“政社合一”体制。人民公社作为集体产权制度的经典模式就是融政府管理职能和生产经营职能为一体的制度形式，虽然家庭承包制的集体产权制度改革通过弱化土地所有权、强化农户土地使用权的改革使农业经营绩效显著提高，但集体产权管理者和地方公共权力管理者两种职能始终“融合”在一起，这一方面导致产权管理者凭借国家公共权利在土地权利配置上处于强势地位，使农民土地集体产权某种程度上演变成为土地国家所有的产权形式，而另一方面集体土地的管理者形成了强势的“分利集团”，攫取农民集体产权的增值。解决问题的关键在于“两权分离”，把农村经济中国家“ 公共权力”的管理者和农村集体“土地资产”的管理者两者分别设立

19、。“两权分离”一方面可有效解决农村集体土地资产管理者的约束和激励问题，从而把管理者置于所有者的权利之下；另一方面可以最大限度地避免“国家权利”对农民土地集体产权的“入侵”，农民土地集体产权可以自主地和国家进行博弈。其二，是如何在法律上明确界定农村集体建设用地“所有者”的权利和决策机制，因为产权的所有者具有剩余索取权和收益的分配权。农村集体建设用地的“所有者”是“农民集体 ”，如果是村级集体，所有者就是村内全体村民，行使所有者权利的机构就应该是村民代表大会或村民大会。如果是乡镇层次的农民集体，所有者就是乡镇内的全体村民，行使所有者权利的机构就应该是乡镇人民代表大会。目前在农业经营领域，土地承包法

20、中出现了“村民代表大会”这一决策机构，在农村建设用地经营领域，土地所有者决策机构的权利是缺失的。三、农村土地产权制度变革的动力和方向关于中国农村土地制度改革，理论界主要提出了三种方案：一是维持并完善现有的农村土地集体所有制。其中有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。有的学者主张实行土地股份合作制。二是主张农村集体土地归国家所有。三是主张土地私有化。作者认为目前的农村建设用地流转，通过土地相对价格的变化和在此基础上由比较利益形成的诱致性制度变迁过程，将成为中国农村土地制度变革的动力。根据Greif、Aoki和Samuel Bowles的制度演化理论

21、，要素的价格变化将诱发产权变迁。我国农村土地集体产权内的利益主体在土地价格机制的诱导下所形成的产权制度变革动力，将推动农村集体土地产权制度发生内生性的制度演进。Alston，Libecap和Mueller通过对土地产权界定和冲突这两者关系的研究得出：土地价格的升幅较大并且大于发生冲突所引起的租金耗散，重新界定产权所引发的冲突就可能发生。诺斯也提出相似的观点，即为实现经济增长，一个社会的土地制度应该不断适应要素相对价格的变化，因此产权或制度变革的主要动力是相对价格的变动所引发的利益结构调整。Alston等人研究的一般性结论可以表述为：价格机制作用所引起的相对价格的变动是制度变革的前提条件。第一次

22、集体土地产权制度的制度变迁和利益结构调整是发生在20年前(即1978年)安徽凤阳的家庭承包制。这种新的集体产权形式把集体产权从人民公社体制下所有权经营权高度统一条件下管理者利益最大化的制度模式转变到两权分离承包制条件下农户享有剩余索取权的利益结构模式转变。而这种制度变革之所以发生在中国北方最为贫困的农村，主要是由于食物的相对价格很高。对于我国农村集体建设用地流转而言，由于产权本身存在权利界定的模糊，集体土地流转中土地价格的快速升值使得农民对集体产权进行界定的要求日益迫切。通过集体土地流转，土地增值收益从国家和地方政府的手中转移到了乡村集体组织内部。土地资产价值上升激励农户通过和土地管理者的“谈

23、判”进行土地权利的界定和利益结构的调整。从集体行动的角度分析，土地相对价格的升值并不必然导致集体土地制度的变革，只有高额的土地增值收益和集体组织内成员数量的有限性两个经济利益的共同驱动才能推动集体产权在其部发生内生化的变革。奥尔森关于集团利益有两个重要结论：第一，较小的集团比较大的集团更易于组织集体行动；第二，具有选择性刺激手段的集团比没有这种手段的集团更易于组织集体行动。集体土地相对价格的上升，集体成员统一行动的可能性增大。集体成员通过基层组织的 “投票权”对集体管理者形成制约。通过集体行动最终试探性的选择集体产权新的实现形式，而最终保证自身利益的实现。因此，农民利益的实现过程，是外部市场机制和内部的产权变动两者的有机统一。高额的土地增值激励集体成员争取实现经济利益的权利；集体组织人数的有限性，有效防止了内部的“搭便车”行为，使得获取经济利益成为可能。因此，土地相对价格的提高和集体组织的“小集团”的共同行动，共同推动了集体产权的内部变革。农村土地产权制度的多元化是制度变迁的方向。工业化城市化进程中随着非农业用地相对价格的提高，集体产权内会出现内生演进的产权变迁过程。目前农村建设用地流转中所实行的“土地股份制”和“股份合作制”就是这种产权变革的主要形式之一。由于集体内部利益结构的差异性以及各地的