农村社会保障体系改革构思

1、农村社会保障体系改革构思前言:早在2000多年前，我们的祖先就憧憬着“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的理想社会。社会保障同社会文明相伴而生，随社会的进步不断发展。我国的社会保障制度是随着中华人民共和国的成立而建立起来的，是借鉴原苏联的模式，建立在计划经济基础之上的。随着社会主义市场经济体制的建立，旧的社会保障制度已不适应社会经济的发展。我国长期以来形成的具有城镇偏向的二元结构农村社会保障制度，较城镇更为滞后。农村社会保障制度改革更是迫在眉睫。1.现有文献概述及评价关于农村社会保障的文献，无论是论文还是专著，都没有系统地把目前我国农村社会保障制度发展现状和改革结合起来论述

2、，而且更多地是把城镇社保在前，农村社保在后，前者一般是重点。农村社会保障在农村问题中始终是附带介绍，对农村社会保障体系改革的必要性认识不足。在对改革必要性的论述中，大多数文章都是简单地罗列几个重要的原因，而且仁者见仁，智者见智，比较散乱。本文将对这些必要性因素进行分类，从社会、经济、以及全球化背景三个角度来分析。在对农村社会保障改革的论述中，先有文献一般是针对某一问题提出改革的方案，很少把几个方面综合起来，本文把农村社会保障当成系统的整体来讨论如何对它进行改革，提出农村改革的只能从各地实际情况出发，分类保障，循序渐进，逐步完善，走城乡整合之路,最终实现“国民皆保障”。2农村社会保障现状概述及存

3、在的问题中国农村自古以来就缺乏来自政府的保障。新中国成立后，在农村集体化时期，政府在理论上承担了向农民提供福利保障的责任。但实际上由于农村人口多、生产落后，除了灾害救济和对孤寡老人“五保”之外，农民很少得到政府的保障。二十世纪60至70年代我国政府在农村实行的合作医疗制度曾对农民起到了基础医疗保障作用，但到二十世纪七十年代后期，随着农村经济改革，农村合作医疗制度逐渐衰退。目前，绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，中国农民仍以家庭自我保障为主，国家、集体和社会在一定程度上给予资助。由于中国长期实行城乡分隔的二元化体制，城乡社会保障出现巨大差别。真正的农村社会保障制度建设直至1987年民政部印发

4、的关于探索建立农村基层社会保障制度的报告时才能算起。而这以后的城镇、农村社会保障制度的建设、改革并没有从总体上扭转其中的城镇偏向问题。资料统计显示，1991年至1994年间，我国占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而20%的城市人口却占有近90%的社会保障费用；从人均的社会保障费用看，城市居民是农村居民的20倍以上，这种情况近年来没有发生很大的变化。几乎所有的社会保障水平的统计、推算模型都显示，我国农村社会保障水平远远低于适度水平的下限。传统二元结构的城镇偏向的社会保障体系，忽视农村社会保障制度建设，带有明显的歧视性，对农民是不公平的。从目前推进的结果看，国家这几年加大了对农

5、村的投入，但对社会保障方面的基金投入仍太少。2002年，我国财政用于社会保障总支出是1362亿元，用于农村社会保障事业的支出仅为11%，这对我国庞大的农村人口来说，无疑是杯水车薪。其次，覆盖面积小。据统计，截止2001年，全国只有283个地区（市）、2045个县、30057个县、100960个乡镇企业开展了农保工作，参保人数5995万人，只占全国乡村人口12.8%。（1）社会保障与经济发展水平和国民收入状况高度相关，收入水平低，社会保障就越难建立。制约农村社会保障发展缓慢的主要原因就是我国农村收入水平低，增长速度慢。1999年年国家统计局资料显示：当年农民人均收入2210元，52.35%的农村

6、家庭人均收入不到2000元，尚在温饱阶段；只有26.02%的家庭人均收入在2000-2999元之间，接近小康水平。2000年全国农民人均收入2253元，比上年实际增长2.1%，但增长速度比上年下降了1.7%；1990至1999年，全国农民平均收入从686元增加到2210元，门诊费用和住院费用分别由10.9元、47元增加到79元和289元，也就是说在收入仅增长3.2倍的情况下门诊费用和住院费用分别增长了4.4倍和3.7倍。（2）目前的社会保障工作大多是由地方政府引导，而政府的引导作用，远远落后于城镇社会保障制度；制度的滞后有受制于收入水平的落后。二者交织，制约了农村社会保障的建立和发展。其次国家

7、现在还没出台一部健全的关于社会保障的法律来规范，加上农村社会保障工作在省、市、县、乡村一级级地实施下来，难免会发生效果折扣，这些都使得其发展极为缓慢。 3.农村社会保障体系改革的必要性改革前近30年的国家工业化初级阶段，城市人口享受从出生到死亡的各种保障制度，是靠国家财政补贴维持的。但很少有人认识到，这种对城市人群提供全程保障的制度，一方面能够让国家以“许诺未来”而低成本地换取劳动者的全部剩余，仅用了不到30年就高速完成了资本原始积累；另一方面，相对于占人口80%、不能分享工业化收益却只能提供积累的农民而言，又能够有效地把以国有企事业单位职工为主题的城市人口在特殊的阶段内变成对社会起稳定作用的

8、“中产阶级”。客观地说，当年政府提供的尽管是最低水平的保障，但它确实维护了社会相对的安定团结。但现在，必须改变以农业积累支撑工业的传统发展战略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农民倾斜，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力，从整体上保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平。3.1 从社会效应角度看（）农民基本公民权利的要求我国宪法第45条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”因此，享受来自国家和社会提供的社会保障是每个公民的一项基本权利,这一观念

9、也已成为世界大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意。中国已经建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系,综合国力也得到很大提高, 中国的农民为中国社会经济的发展、为中国的工业化做出了巨大的贡献。可以这么说,中国工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后、农民的贫困为代价的，农民理应得到一定的回报,理应与城市居民一样享受社会经济发展的成果,可以这么说,中国工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后、农民的贫困为代价的。可是农民的社会保障问题仍然得不到解决或解决得十分缓慢,这不能不说是一件遗憾的事情。因此，农民必须争取自己的权利，而且是已经到时候了。（）社会主义共同富裕目标

10、的要求江泽民同志对我国的“三农”问题曾提出，“不能采取歧视性政策”，要着眼于“中国共产党要成为中国最广大人民群众根本利益的代表”的要求，我国必须在国民经济发展和综合国力提高的基础上建立起规范的社会保障制度，使最广大的农民群众与城镇居民享受公平的待遇。 社会主义的根本任务是解放和发展生产力，实现共同富裕是社会主义的本质表现。农村社会保障体系为农民生活提供保证，解决生活的后顾之忧，维护农民基本公民权利的实现，将会为提高农民生活水平和质量，缩小城乡差距做出巨大贡献。建立农村社会保障体体系，真正为农民的利益着想，是实现共同富裕的必经之路和要求。（）效率兼顾公平原则，社会稳定的要求在市场经济条件下，市场

11、在资源上起基础作用。市场竞争在追求高效率的同时，不免会排斥社会的弱势群体，而如果这些人的基本生活得不到保障，就会产生严重的社会问题，对社会稳定和经济运行带来不利影响。市场经济使农民面临着更多的风险。广大农户作为独立的商品生产者和市场行为主体,必须独立承担生产经营中的各种风险,如自然灾害、价格变动和意外事故等,当这些风险不能通过农民自身的力量化解时,他们就面临着因风险而致贫、生活无着的问题,这同样需要国家向他们提供相应的生活保障。而且,我国农民收入大大低于城市居民,有一部分连温饱都没有解决,尽管经济体制改革后,农民的收入有了明显的提高,但城市居民收入的提高更快且更稳定,这个差距目前有越拉越大的趋

12、势。巨大的收入差距再加上中国人口的绝对数量在农村,因此农村更需要来自政府的社会保障。社会保障的对象是全体社会成员,采取的是公共手段,通过提供物质援助和社会服务来确保城乡居民基本生活。调节分配,缩小差距,达到公平分配是其重要职能。这种公平体现在不同行业、不同所有制类型、不同地区、不同职业、无论城乡的居民在享受社会保障的机会和权利上是平等的。3.2 从经济角度 （）经济发展水平及环境的需要 一个国家市场经济越发达,就需要建立更加完善的社会保障制度与之配套。从而使颇具风险的市场经济能够在安全稳定的前提下，走上良性发展的道路。我国正处在建立和发展社会主义市场经济的重要历史时期，逐步建立和实施与社会主义

13、市场经济体制发展相适应的社会保障制度，事关改革、发展、稳定的大局，事关社会主义市场经济体制发展的深化与完善。众所周知，农村是我国改革开放和市场经济发展的坚实后盾，能否尽快构筑起我国跨世纪新型的农村社会保障体系，将关系到我国社会主义市场经济体制改革的成败。 （）加快农村经济实现现代化的要求在贫因落后的农村地区,农民主要依靠耕种土地为生,土地几乎是他们唯一的生活源泉。在乡镇企业发展迅速、比较富裕发达的农村地区，一些农民能够稳定地从事非农业，并能稳定地获得相应收入。但这并不能改变他们对土地固有的观念,主动想转让土地、放弃土地经营权的并不多。农民之所以选择不放弃对土地的经营，不是利益最大化的驱动,而是

14、“风险”最小化的行为，他们把土地作为抵御未来风险的最基本的保障，认为只要有土地就没有后顾之忧，即使失去其他工作机会，还可以保证基本生活不受影响，这种状况对农民来说是无可厚非的，但其导致的后果却是：农业生产始终跳不出一家一户经营小块土地的小农经济模式，难以实现适度规模经营，这必将影响农业机械化的发展和农业科技的推广普及，与农业现代化是格格不入的。要解决这一问题,最关键的就是用现代社会保障制度替代传统的土地保障，建立农村城镇化的进入机制，完善农民双向退出机制和规模经营双向扩大机制，从根本上化解人多地少的矛盾，恢复土地的增值功能，有利于加快城镇化进程，从而为逐渐实现土地的集约规模化经营创造条件，推进

15、农业现代化的步伐。（）推动城市化进程的需要目前我国的城市化进程的主要瓶颈是户籍制度。早在1994年，公安部的户籍制度改革的文件草稿已经写出来了，电脑由于后来宏观经济环境的变化而被搁置。直至近年来又重新被提上日程。通过户籍制度改革，相当一部分农民流动人口将按照居住地和职业转变身份进城。但由于社会保障体系的不完善，对刚转为城市人口的农民缺乏相应的社会保障制度衔接。因此，相当一部分农民为了确保失业后的基本生活保障，仍没有放下原始的身份，这些都使得户籍制度改革前进的步伐很慢。建立完善的农村社会保障体系，加强城乡之间的制度衔接，可以很好地解决这些问题，从而加快城市化的进程。.3 经济全球化,与国际接轨的

16、需要（） 加入WTO后,更需要对农民生活加以保障加入对我国农业虽有利的一面，但同时也有很大的不利影响，其中之一便是国内农产品将面临世界市场的冲击和挑战。我国农业和国际上的发达农产品生产国相比，有两个很难改变的不利因素。一是自然生产条件差、旱涝灾害频繁；二是资源结构严重不合理，人多地少，生产规模小。这使得我国农业的劳动生产率水平很低，农产品的商品率也很低。加入后，我国农产品总体平均关税在2004年之前将由目前的21%降到17%(重点农产品关税则要降到14. 5%)，国内农产品市场对外开放已成必然，我国不能再使用非关税措施对农产品进口进行限制，而国外质优价廉的农产品的进入，必将挤占我国农产品的相当

17、一部分市场，这无疑会直接导致农民收入的减少。而这对于主要以农产品生产为主的农民来讲，更是一个残酷的现实，有一些农民的生活也将因此陷入困境。因此，建立农村社会保障制度，帮助陷入困境的农民渡过难关，比以往任何时候都显得更加迫切。（2）国际劳工组织的规定国际劳工组织作为联合国处理劳工事务的专门机构,一直把促进各国扩大社会保障措施作为其主要活动内容之一。1933年国际劳工组织就通过了农村养老保险公约、农村伤残保险公约和农村遗属保险公约，要求其会员国在农村实行养老保险、伤残保险和遗属保险等社会保障制度。可以说，在国际社会里，农村的社会保障制度是作为一个国家完整的社会保障制度的一部分被确认与保护的。我国作

18、为国际劳工组织的一个成员国,没有任何理由不按国际劳工组织的有关公约要求去做，也没有任何理由可以把广大农民排除在社会保障体系之外，甚至过慢解决农村的社会保障问题就是一种不该出现的情况。纵观世界各国的社会保障制度，都是从工业发展到农业、从城市发展到乡村，先城市后农村的。随着经济的发展，这些国家的农民也都先后被纳入了社会保障体系之中，享受和城市居民一样的社会保障。.农村社会保障体系改革构思 .1 改革的有利条件改革开放以来，我国农村经济发展迅速，农民收入持续增长，这些都为建立较为完善的农村社会保障制度奠定了一定的物质基础。农民收入增加，经济承受能力提高，我农村绝大多数人口已经摆脱了绝对贫困状况，一部

19、分已步入小康乃至富裕的生活。随着产业结构的调整，农民的来自非农产业的收入也有了较大幅度的提高，一方面促进了农民对社会保障的需求，另一方面也增强了他们对社会保障的经济承受能力；二是农村经济全面发展，集体经济壮大，公共积累大幅度增加，农村基层组织有能力对社会保障予以一定的投入，这为建立农村社会保障体系提供了必要的物质基础；三是我国综合国力明显增强，生产力水平提高，财政收入增加较快，县、乡两级财政也有一定发展，在整个国家财政中所占比重有所增加，可以为建立农村社会保障制度提供财政上的支持；四是长期以来，党和政府在农村开展的社会救济、社会福利、优抚安置、合作医疗以及近年来开展的社会养老保险等工作，取得了

20、显著的成绩，摸索了一套性之有效的办法，积累了丰富的经验。其次，城镇社会保障体系的建立为农村社会保障提供了准备。城镇社会保障体系及其管理体系的初步建立，为农村准备了立法、行政管理、基金管理等组织构架已积累了实施经验。农民观念的更新也为农村社会保障提供了思想基础。农村与城镇居民的相互流动(主要是农村流向城镇)、计划生育的实施等促进农民思想观念更新，特别是先进地区的示范效应，使广大农民渴望有社会保障。近来进行的户籍制度改革、市场经济体系的建立完善、工业化和信息化的发展、国有股减持补充社会保障基金（3）等改革，为农村社会保障的建立奠定了基础。4.2总体思路我国农村幅员辽阔，生产力发展水平不均衡，东西差

21、距很大，这就决定了我国的农村社会保障制度改革不能搞“一刀切”，只能从各地实际情况出发，分类保障，循序渐进，逐步完善，走城乡整合之路,最终实现“国民皆保障”。4.具体方案（）养老保险改革我国农村社会养老保险是在80年代末90年代初开始进行试点的。中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议中指出：“在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年社会保障制度。”我国应依据各地经济发展水平，有差别地推进农村养老保险制度建设。大多西方国家在国民经济进入工业化的成熟期后，才开始建立农村养老保险制度，它是工业剩余反哺农业的主要措施。因此，目前我国的东部发达地区有条件进行农村养老保险制度

22、的试点，而中西部地区尚不具备农村养老保险的基础,仍应以土地和家庭保障为主。在农村养老保险制度的试点中，各地应结合自身的经济实力，因地制宜、量力而行，不可超越客观条件而拔苗助长。模式的选择仍应以社会统筹与个人帐户相结合为主。此外,政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值，建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度。在确保资金安全的前提下通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值。目前城市企业职工养老项目实行两支柱制度，第一支柱，按各地上一年职工平均工资的一定比例发放，标准是达到最低生活水平，其基金来源为企业交纳和国家财政支持；第二支柱，则主要为个人积累部分，通过个人帐户来实现。在未来，第一支柱

23、可考虑作为全体国民的基本养老项目，而不分城乡之别，以确保全体国民的最基本生活的平等。资金的筹措应为个人交纳、集体补助和国家扶持相结合，缴费标准与养老金标准都不宜定得过高。其中国家支持部分，应当作为重点。国家财政支持农民养老保险的资金来源，一是绝对贫困基本消除后，原先用于扶贫的那部分款项的大部分。随着国家经济形势的不断好转，加之绝对贫困的消失，逐步转移并加大财政对农民养老的支持应该是无疑的。除部分扶贫款项外，国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业。应当指出，国家对农民养老的支持不是一种恩赐，而是一种义务。国家积累的相当部分来自农民，目前经常变现部分国有资产用于城市职

24、工养老，对农民亦应一视同仁，要清偿国家对农民的隐性负债。农村社会养老保险是政府组织实施的一项保障农民晚年基本生活的社会性、政策性的基本保险，必须在政府的领导下，统一政策，有计划、有步骤地组织实施。（2）建立和完善合作医疗制度2002年10月30日的全国农村卫生工作会议上指出：建立和完善新型农村合作医疗制度的性质是政府引导和支持下的农民互助合作，主要发展以大病统筹为主的多种形式的合作医疗，重点对大额医疗费用或住院费用进行补助。从2003年起，中央财政将对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗农民的补助每年人均不低于10元。到2

25、010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。（4）由于我国农民人数多、收入低，不能搞和城市一样的医疗保险，只能走建立集资式合作医疗保障制度和实施医疗救助计划两条路。所谓集资式合作医疗保障是指在政府的统一组织下，由农民集资，乡村集体给予扶持,建设好村卫生室和乡卫生院，农民可享受到此就医、接受基本医疗保健服务的优惠。这样用少量医疗费，就可保农民的基本医疗，并促进农村初级卫生保健事业的发展。但这对于连温饱都成问题的贫困人口来讲，仍然不能解决其病有所医的问题，对此类人群只能实施医疗救助计划，才能缓解因病致贫和因病返贫的现象。所谓

26、医疗救助，是指政府通过设立医疗救助基金来扶助农村贫困人口就医。基金的来源主要靠各级财政，各级财政财力有限，虽然不能为所有农民提供医疗保障，但为低收入的贫困人口提供医疗救助是其义不容辞的责任。近年来，我国部分地区实行的合作医疗健康保险制度颇有成效，值得推崇。这种形式的合作医疗所提供的服务和费用补偿不仅包括医疗，而且包括预防、保健、环境卫生等项目，如儿童计划免疫、妇女产期保健、计划生育、地方病疫情监测等。它要求有较大的集资范围，有较健全的管理机构和较高的管理水平。集资范围最层为乡一级。合作医疗健康保险是合作医疗的发展和完善，它既“保小”，又“保大”，从保险内容上体现了预防为主的方针，强化了防治结合

27、的原则，动员了社会力量的参与，强化了管理，为农村合作医疗的发展开辟了新的前景，我合作医疗改革和发展提供了一个新的模式。这种模式在资金的统筹上还待进一步完善，应扩大到县一级统筹，扩大受保人群，使更多农民受益。除此之外，还应该建立健全各级政府目标管理责任制，把改善农村基本卫生条件、组织建立新型农村合作医疗制度、保证农村卫生投入、提高农民健康水平等，作为领导干部政绩考核和公示的重要内容。合作医疗改革的不断深入，将会使农村医疗现状得到很大的改观。广大农民最终将会和城镇居民一样享受保险待遇。（）加大实施农村最低生活保障制度的力度浙江省2001年10月1日正式实施的浙江省最低生活保障办法，在全国率先将全省

28、农民也纳入了保障范围。农村最低生活保障制度的建立，使过去由政府和集体实施的临时救济，转变成一项更加规范的社会救济制度。从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟，已基本建立起了标准、办法有别的农村最低生活保障制度。经济欠发达地区，由于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村最低生活保障制度难度相对较大，目前欠发达地区的不少地方正在进行积极探索。到2002年底，我国已有404万人享受了农村低保。今年我国民政部门将有步骤地推进建立农村最低生活保障制度。内容包括：对农村特困家庭进行全面排查；在全国积极推进农村低保制度建设；积极制定农村低保工作的规范性意见。  政府要加

29、强对农村最低生活保障工作的指导，对已经实施这项制度的地区，主要是加强调查研究和政策指导，对工作中出现的问题及时加以研究和解决，总结交流工作经验，不断规范和完善制度；对尚未建立这一制度的地区，则是因地制宜，分类指导，量力而行，稳步推进，具体实施时间由各地根据需要和可能自行决定。 在确定保障标准时，不搞一刀切。由于各地的实际经济发展水平和生活消费状况不完全一样，其保障标准也不应完全相同。在具体操作的过程中，要从当地的实际出发，具体保障标准由各县(市、区)自己定。其次要严格确定保障对象，一般由民政部门牵头，财政、统计、残联等部门以及乡镇干部配合，对各乡镇低收人户调查摸底，初步确定保障对象，

30、然后申请，乡镇张榜公布，最后由民政部门审批，再交乡镇张榜公布。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。在资金筹集方面，可考虑征收社会保障税。征收社会保障税是西方发达国家和部分发展中国家的成功经验,目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税,在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。税收可调节收入再分配，弱势群体可以通过税收得到生活保障。其次，税收是借助法律形式筹集资金，带有强制性。税收是实现社会保障资金全社会统筹的最好办法。随着公民纳税意识的不断增强，征收社会保障税是完全可行的。4.4 加强社会保障制度的法制建设社会保障制度是国家依靠法律

31、强制执行的，社会保障制度的创新也需要有法律的保障。在实行依法治国的今天，必须依靠完备的法律法规体系来构建市场经济条件下的社会保障体系，必须依靠社会保障法律制度强制性推行和实施社会保障制度。我国农村社会保障的法制化程度比较低。目前还没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律,在国务院已经制定的条例中,也极少有属于规范农村社会保障制度的法规。农村社会保障没有立法,更没有形成法律体系,使农村社会保障无法可依。农村社会保障制度实施机制脆弱。合法的筹资机制、严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制都不健全。这就影响农村社会保障工作的开展,使农村社会保障处于落后地位,造成一定程度的农村不稳定状态。（结束语）综上所述，我国农村的社会保障改革是一项任重道远的工程。在改革过程中会遇到很多意想不到的困难，但我们必须意识到，城镇偏向的歧视制度已不仅给农民生活带来了很大不便